Решение № 16164 от 27.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8269/2019 г.

Решение № 16164 от 27.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8269/2019 г., VII о., докладчик съдията Диана Петкова Производството е по чл. 208 и сл. АПК във вр. с чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Образувано е по касационна жалба на Сдружение "Национална асоциация правна инициатива за отворено управление" срещу Решение № 212/8.05.2019 г. на Административен съд, гр. Монтана, постановено по адм. д. № 124/2019 г., с което е отхвърлена жалбата на касатора срещу частичен отказ на Ръководителя на Управляващия орган на ОП "Добро управление" 2014-2020 г. да верифицира разходи в размер на 22 915.24 лв. по искане за окончателно плащане № 3/23.11.2018 г. по проект BG05 SFOP001-3. 003-0019 "Прозрачна и ефективна съдебна система чрез въвеждане на съвременните технологии в Българския съд". В касационната жалба се поддържат оплаквания за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касаторът сочи, че съдът е възприел тезата на административния орган относно недопустимостта на разходите в размер 14 080 лв., без да изследва дейностите извършени от двамата експерти, както и да обоснове извода си защо тези дейности са такива за информация и комуникация и не не попадат в обхвата на дейност 5 от проекта. Твърди се, че такива мотиви липсват и в оспорения административен акт, което съставлява нарушение на изискването на чл. 57, ал. 2, т. 4 АПК. По отношение на отказа да се верифицира сума от 8 835.24 лв. касатора твърди, че му е нарушено правото на защита, тъй като липсва каквато и да е информация с кои плащания УО счита, че е надвишен заложеният разход и в какъв размер. Иска отмяна на решението на административния съд и присъждане на съдебни разноски за двете инстанции. В с. з. касационният жалбоподател, чрез процесуалния си представител, поддържа изцяло касационната жалба. Ответникът – Ръководителят на Управляващия орган на ОП "Добро управление" 2014-2020 г., чрез процесуалния представител И. Костовски, оспорва изцяло основателността на жалбата. Сочи, че правилно административният орган, потвърдено с решението на Административен съд, гр. Монтана, е приел, че дейностите извършени от двамата експерти попадат в обхвата на дейност по информация и комуникация, които са задължителна част от всички проектни предложения и не са свързани с изпълнение на допустимите преки дейности по проекта, поради което и разходите за тях съставляват непреки такива и подлежат на отчет по друг бюджетен ред. По отношение на разходите от 8 835.24 лв. се сочи, че отказът да бъдат верифицирани е поради това, че същите не са включени в бюджета на проекта по бюджетен ред "Други допустими разходи/до 40% от допустимите разходи за персонал/. Претендира заплащане на юрисконсултско възнаграждение в минимален размер. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Сочи, че оспореното съдебно решение не страда от пороци, поради което следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок от надлежно легитимирана страна, срещу съдебен акт подлежащ на касационен контрол. Разгледана по същество на посочените в нея основания и обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, същата е частично основателна. С обжалваното съдебно решение е отхвърлена жалбата на касационния жалбоподател срещу волеизявление за отказ за верифициране на суми, обективиран в рег. №BG05 SFOP001-3. 003-0019-C03-M026/17.12.2018 г., на Ръководителя на УО на ОПДУ в размер на 22 915.24 лв., от които по п. 1 - разход в размер на 14 080.00 лв. за извършена работа от П. Кефалова и П. Кожухаров, тъй като по своята същност това са разходи за информация и комуникация, които съгласно Насоките за кандидатстване по процедура BG05 SFOP001-3. 003 са част от непреките разходи, изчислени на база единна ставка, поради което са недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ, и по п. 2 – 8 835.24 лв. от разходите изчислени на база единна ставка. Разходът е недопустим съгласно разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ, тъй като е превишен размерът на заложените разходи по бюджетния ред. За да постанови този резултат съдът е формирал извод за законосъобразност на оспорения пред него индивидуален административен акт сочейки, че същият е издаден от компетентен орган, в предписаната от закона писмена форма, с посочени фактически и правни основания, при липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и при правилно приложение на материалния закон. Настоящата инстанция счита, че така постановеното решение е валидно, допустимо, но неправилно в частта, в която е отхвърлена жалбата срещу отказа на Ръководителя на УО да се верифицира разход в размер на 14 080.00 лв. В останалата си част решението е правилно. Предмет на съдебен контрол пред първата инстанция е индивидуален административен акт издаден от Ръководителя на УО на ОПДУ, с който е отказано верифициране на разходи в общ размер на 22 915.24 лв. по искане за окончателно плащане № 3/23.11.2018 г. по проект №BG05 SFOP001-3. 003-0019 "Прозрачна и ефективна съдебна система чрез въвеждане на съвременни технологии в Българския съд", с бенефициер (по смисъла на чл. 2, т. 10 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г.) Сдружение "Национална асоциация правна инициатива за отворено управление", посочени в два пункта. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 - 68 ЗУСЕСИФ. Съгласно сочените разпоредби междинни и окончателни плащания се извършват след верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при наличието на физически и финансов напредък на проекта. Общите условия за допустимост на разходите са изложени в чл. 57 и 58 ЗУСЕСИФ. Според чл. 59, ал. 1 от закона конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3, ал. 2 се определят с нормативен акт на МС. В конкретния случай такива подзаконови нормативни актове са ПМС № 189/2016 г. и ПМС 160/2016 г., към което препращат т. 7. 1 от Приложение № 3 "Условия за изпълнение по проекти, финансирани от ОПДУ към сключения между страните Административен договор от 7.09.2017 г. за безвъзмездна финансова помощ, изм. с допълнително споразумение към договора от 11.12.2017 г. и чл. 15 от Насоки за кандидатстване по процедура BG05 SFOP001-3. 003 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения с наименование "Граждански контрол върху реформата в съдебната система" (Насоките). Наред с това, като условие за допустимост на разходите е посочено същите да съответстват на Насоките за кандидатстване по процедурата, административния договор, условията и указанията на УО. Тежестта да установи и докаже, че разходите, за които е отказано верифициране, са недопустими, е на ръководителя на УО. Той е длъжен да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация на установената недопустимост на разход. В същност, това е изискване на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, а именно индивидуалният административен акт следва да съдържа фактически и правни основания за издаването му. Това изискване е особено важно, защото само при спазването му адресатът на акта може да осъществи ефективно правото си на защита, а съдът може да изпълни конституционното си задължение за контрол за законност. С оглед на това значение трайната съдебна практика приема, че липсата на фактически и правни основания е основание за отмяна на оспорения акт. В случая, административният орган, за да откаже да верифицира средства в общ размер на 22 915.24 лв., посочени в два пункта, се е позовал на разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ, съгласно която за да се считат за допустими разходите следва да попадат във включени в документите по чл. 26, ал., 1 и в одобрения проект категории разходи. Като фактическо основание лаконично е посочено по п. 1 - по своята същност това са разходи за информация и комуникация, които съгласно Насоките за кандидатстване по процедурата са част от непреките разходи, изчислени на база единна ставка. Т. е., административният орган е приел, че отчетените разходи по фактурата от 1.10.2018 г. за извършена работа от двамата експерти, отразени по бюджетен ред 1. 4 "Преки разходи за персонал за изпълнение на дейност 5 "Кампания по осведомяване", в същност са разходи за информация и комуникация, които съгласно Насоките за кандидатстване по процедурата са непреки разходи, което ги прави недопустими категория разходи. В същност Насоките за кандидатстване по процедура BG05 SFOP001-3. 003 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения с наименование "Граждански контрол върху реформата в съдебната система" са един от документите по чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, към който препраща чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ, както и т. 7. 1 от Условията за изпълнение на проекти финансирани от ОПДУ, приложение № 3 към административния договор между страните за предоставяне на БФП. В т. 15 от посочените насоки са посочени кои разходи са допустими по тази процедура, като същите са разделени на две категории - преки и непреки. В т. 15.3.1 и в т. 15.3.2 са дадени съответно определения на преки и непреки разходи. В последната от посочените разпоредби разходите за дейности по информация и комуникация са определени като непреки такива. Следователно, разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ във вр. с т. 15.3.2 от Насоките може да е по принцип правно основание за отказ от верифициране на разход, но за да е законосъобразен отказът трябва да е обоснован с конкретни фактически основания, а не само с констатацията, че разходът е за дейност по информация и комуникация. Органът е длъжен да посочи защо счита, че работата на двамата експерти по своята същност е дейност по информация и комуникация, а не част от дейността "Провеждане на осведомителна кампания" - Дейност 5 по проекта, както е отчетена от касатора и в каквато насока са направените от него възражения по реда на чл. 63 ЗУСЕСИФ. Видно от представените тиймшитове от експертите същите са отчели за извършени дейностите така, както са заложени и одобрени в проекта по дейност 5, за която са предвидени средства от БФН и тези средства са част от одобрените преки разходи. В последствие тази дейност е включена в Графика на процедурите по избор на изпълнителите като част от процедура "Избор с публична покана" с предмет "Предоставяне на експерти за изпълнение на проучвания и изготвяне на стратегия по проект "Прозрачна и ефективна съдебна система чрез въвеждане на съвременни технологии в българския съд", възложена на външен изпълнител. Видно от проекта двете дейности "Провеждане на осведомителна кампания" и "Дейност по информация и комуникация" са обособени, но и сходни по характер. Това още повече налага административният орган да обоснове в оспорения административен акт своята констатация, още повече, че той е този който ги е одобрил в този им вид. Вярно е, че съгласно ТР № 16/31.03.1975 г. ОСГК на ВС, не е задължително мотивите към административния акт да съвпадат с неговото издаване, а същите могат да предхождат издаването, както и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед на предстоящото издаване на акта, както и да са изложени допълнително, когато с това се постигат целите, които законодателят е преследвал с изискването за мотивираност на административния акт. В конкретния случай липсват не само мотиви в оспорения административен акт, но такива не съдържат в документите по административната преписка. Административният орган въобще не е обсъдил становището и възраженията на касатора дадени по реда на чл. 63 ЗУСЕСИФ. Такива мотиви Ръководителят на УО не излага в нито един документ, съдържащ се в административната преписка, а декларативно твърди, че характерът на извършената дейност от двамата експерти е информация и комуникация. При това положение страната е напълно лишена от възможността да разбере причините довели до постановяване на конкретното решение и следователно, да организира адекватно своята защита. Изложеното води до извода, че при издаване на оспореното писмо в частта, в която се прави отказ от верифициране на разходите по п. 1, административният орган не е изпълнил задължението си да установи и обсъди всички релевантни обстоятелства, а се е ограничил до бланкетно становище. Налице е фактически необосновано твърдение за нарушение на нормативно изискване за допустимост на разход. Като не е установил тази незаконосъобразност на оспорения административен акт, първоинстанционния съд е постановил неправилен съдебен акт в тази му част, в която следва да бъде отменен. Вместо него следва да бъде постановено ново решение, с което да се отмени обжалваният административен акт относно отказа да се верифицира сумата от 14 080.00 лв. и преписката, в тази част, да се изпрати на административния орган за произнасяне по постъпилото искане за окончателно плащане 3/23.11.2018 г. за посочената сума. По отношение на отказа да се верифицират разходи в размер на 8 835.24 лв. настоящата инстанция счита, че самото посочване, че с претендираните разходи се превишава размера на заложените разходи по бюджетния ред, е достатъчно мотивиране на акта от фактическа страна. Видно от бюджета на проекта по бюджетен ред 2.1 "Други допустими разходи (до 40% от допустимите разходи за персонал)", са заложени средства в размер на 19 740 лв. С искане за плащане № 2/15.03.2018 г. - междинно плащане, са верифицирани от УО разходи по бюджетен ред 2.1 в размер на 5 914.06 лв. С искане за окончателно плащане № 3/23.11.2018 г. бенефициерът отчита по бюджетен ред 2.1 разход в размер на 22 661.18 лв. Следователно, общата сума на разходите по този бюджетен ред възлиза на 28 575.24 лв., която е с 8 835.24 лв. по-голяма от одобрения бюджет на проекта по този ред. Съгласно т. 15.2 от Насоките, за да са допустими разходите по тази процедура, те трябва да отговарят едновременно на няколко изисквания, едно от които е да са включени в административния договор за предоставяне на БФП. При това положение сумата от 8 835.24 лв., с която се надвишава одобрения бюджет на проекта, се явява недопустим разход по смисъла на чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕСИФ. В тази част решението на административния съд следва да бъде оставено в сила. При този изход на делото следва решението на първата инстанция в частта за разноските да се отмени за разликата над 38.55 лв. до 100 лв. съобразно отменената част на административния акт. С оглед изхода на всяка от страните следва да понесе разноски съразмерно на уважената, респ. отхвърлена част, от касационната жалба. Ответната страна дължи на касационния жалбоподател разноски по компенсация за двете инстанции в размер на 281.40 лв., а касаторът дължи на ответната страна разноски за касационната инстанция в размер на 38.55 лв. (при минимално възнаграждение за юрисконсулт по чл. 78, ал. 8 ГПК във вр. с чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащане на правната помощ). Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд