Решение № 2771 от 26.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12538/2012 г.

Решение № 2771 от 26.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 12538/2012 г., III о., докладчик съдията Албена Радославова Производството е по реда на чл. 145 сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Васил Йосифов Бенчев от гр. Велико Търново против Заповед № РД-22-124 от 28.08.2012 г. на заместник-министъра на здравеопазването, с която на основание чл. 34, ал. 2,4 и 6 от Наредба № 12 от 22 декември 2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето на жалбоподателя, при диагноза: карцином на езика, е отказано поисканото заплащане за сметка на бюджета на Министерство на здравеопазването за извършване на лечение в чужбина. Жалбоподателят поддържа, че обжалваният административен акт е издаден в нарушение на изискванията за форма, в противоречие с административнопроизводствените правила, приложимите материалноправни разпоредби и целта на закона. Моли обжалваната заповед на зам. министъра на здравеопазването, действащ при условията на заместване, да бъде обявена за нищожна или отменена като незаконосъобразна с произтичащите от това правни последици. Преди първото по делото съдебно заседание поради настъпилата смърт на жалбоподателя като негови правоприемници в административния процес са конституирани неговите наследници - съпругата му Дениза Стефанова Бенчева и децата му Кристина В. Бенчева и Стефан В. Бенчев, които с писмена молба заявяват, че поддържат жалбата.

Редовно призовани за съдебно заседание, процесуалните правоприемници на жалбоподателя не се явяват. Представляват се от адв. Минков и адв. Минкова, които поддържат жалбата, а по същество молят обжалваният административен акт да бъде обявен за нищожен или отменен като незаконосъобразен по съображения, изложени в писмени защити.

Ответникът, министърът на здравеопазването, редовно призован, се представлява от юриск. Любомирова, която оспорва жалбата, а по същество моли жалбата да бъде отхвърлена, тъй като обжалваната заповед е законосъобразна.

Като взе предвид изложеното в жалбата и доказателствата по делото Върховният административен съд, трето отделение констатира следното:

На 14.12.2011 г. на Васил Йосифов Бенчев е поставена диагноза: плоскоклетъчен карцином на езика, установен с хистологично изследване . Диагнозата е потвърдена след хибридно образно изследване /РЕТ/СТ/, проведено на 19.01.2012 г. в Клиника по нуклеарна медицина при УМБАЛ"Александровска"- София./л. 50/. На база горните изследвания и степента на развитие на заболяването, задължителният в случая онкокомитет при УМБАЛ"Царица Йона - Исул" ЕАД е излязъл със становище за провеждане на лъче и химиотерапия с последваща брахитерапия, като е препоръчал насочване на пациента към онкологичен център с горната насоченост в чужбина /медицинско направление - л. 51 по делото/.

Със заявление вх. № 95-00-39/21.02.2012 г. Васил Йосифов Бенчев с постоянен адрес в гр. Велико Търново се е обърнал към председателя на Комисията за лечение в чужбина (КЛЧ) при Министерството на здравеопазването за финансиране на лечението му със средства на бюджета на МЗ до размер от 40 000 Евро.

Към заявлението са приложени всички, изискуеми по чл. 21, ал. 1, т. 1-8 от Наредба № 12 от 22 декември 2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето, а именно: декларации - 8 бр., вкл. приложение № 4 за неосъществен контакт с лечебно заведение /извършени са само проучвания чрез посредници за лечебни заведения в Турция и Израел, които обаче не поемат ангажимент за лечение преди извършване на собствени медицински изследвания на пациента/ - всички подписани с дата: 20.02.2012 г.; хистологично изследване, ПЕТ/КТ заключение от 19.01.2012 г., медицинско направление, лична карта.

Наред с горното заявление за парично подпомагане, Васил Йосифов Бенчев е депозирал пред Комисията за лечение в чужбина при МЗ и второ свое заявление вх. № 95-00-39/24.02.2012 г., с което е помолил да му бъде допуснат и предоставен за лечение неразрешен в РБългария лекарствен продукт Coley Fluid IV / CFIV / от Канада. Това свое искане Бенчев обяснява с факта, че докато очаква отпускането на парични средства за лечение в чужбина и тъй като не вярва, че спешното му искане ще бъде удовлетворено спешно, е започнал провеждането на неконвенционално терапевтично лечение в "АИБИС - Медицински център за интегративна медицина" ООД - гр. София, който се явява изключителен представител на неразрешения лекарствен продукт, за чиято ефикасност в подобни на неговия случай жалбоподателят е получил информация по Интернет. Към това второ заявления Бенчев прилага допълнително етапна епикриза, свое запитване до "Медицински център по интегративна медицина" относно ваксината Coley Fluid IV / CFIV /, както и отговор от медицинския център относно обстоятелството, че до този момент този лекарствен продукт не е одобрен в България.

На 29.02.2012 г. двете заявления на Бенчев и приложените към тях доказателства са разгледани на заседание на Комисията за лечение в чужбина, проведено на 29.02.2012 г., видно от извлечение от Протокол № 17 . На заседанието е взето следното становище: 1. да се изиска становище от външен експерт по УНГ - доц. Кабакчиев и лицево-челюстна хирургия - проф. Угринов след представяне на пълна медицинска документация и 2. да се изпрати писмо на лицето за кандидатстване по официалния ред.

Въпреки, че жалбоподателят още с първото си заявление до председателя на КЛЧ при МЗ е представил всички необходими документи, изчерпателно изброени в чл. 21 от Наредба № 12 от 22.12.2011 г. за условията и реда за заплащане на лечение на български граждани в чужбина по чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето /Наредба № 12/2011 г./, с писмо № 95-00-39/05.03.2012 г. председателят на КЛЧ в изпълнение на решението на КЛЧ от 29.02.2012 г. подробно е указал на Васил Бенчев какви по вид и форма документи към заявлението си по чл. 21 от наредба № 12 следва да приложи.

Вместо становище от посочените в протоколното решение на КЛЧ от 29.02.2012 г. - доц. Кабакчиев и проф. Угринов, са изискани и представени становища от външен експерт по лъчетерапия доц. Веселина Първанова и становище от проф. Лилия Гочева - национален консултант по лъчелечение.

Според становището на проф. Гочева - национален консултант, изготвено на 07.02.2012 г. и депозирано в КЛЧ с вх. № 95-00-39 на 08.03.2012 г., Васил Бенчев е с авансирал карцином на езика, което съставлява проблем в онкорадиологичната практика. Препоръчва съчетано лечение - перкутанно лъчелечение и химиотерапия с последваща допълваща брахитерапия, която през последното десетилетие се провежда във все по-ограничен брой лъчетерапевтични центрове. Проф. Гочева препоръчва предложеното лечение с допълваща брахитерапия да се извърши в лъчетерапевтичен център със значителен опит в това направление, каквито са част от водещите европейски университетски лъчетерапевтични центрове.

Становището на доц Първанова е от 06.08.2012 г. Според този външен експерт по лъчетерапия за жалбоподателя се препоръчва химио-лъчелечение, като следва да се прецени с кой точно препарат, като това лечение може да се извърши у нас.

С писмо от 24.07.2012 г. председателят на КЛЧ е изпратил медицинската документация на Бенчев на проф. Иван Ценев - национален консултант по УНГ болести за експертно становище.

Проф. Ценев е депозирал своето становище с вх. № 95-00-39 от 02.08.2012 г. Проф. Ценев е участвал в проведения на 02.02.2012 г. онкологичен комитет за мултидисциплинарно лечение на неоплазмите на очи, уши, нос и гърло, който е издал и медицинското направление от същата дата с препоръчана брахитерапия, която не може да бъде проведена в Р България. Според проф. Ценев провеждането на брахитерапия извън България е било оправдано към 07.02.2012 г. - датата на становището на проф. Гочева, но не и към 31.07.2012 г., когато след преглед на пациента от самия проф. Ценев, е установено, че туморът вече е изключително нараснал и е обхванал цялата лява половина на езика с увеличение на лимфните възли. Препоръчва химио и лъчелечение.

Въз основа на изготвените доклади от експертите доц. Първанова и доц. Гочева КЛЧ е взела решение, обективирано в протокол № 52 от проведено заседание на 13.08.2012 г., на Васил Бенчев да бъде отказано финансиране на лечение в чужбина като Комисията предлага на лицето съчетана лъче-химиотерапия в СБАЛО-ЕАД като по-нататъшното лечебно поведение ще се оцени след приключване на лечението. Със свой доклад до министъра на здравеопазването председателят на КЛЧ д-р Добрева е изразила отрицателно становище по заявлението за финансиране на лечение в чужбина, като се е позовала на становищата на експертите и решението на КЛЧ, както и че предложената лъче-химиотерапия може да се осъществи в България в СБАЛО -ЕАД на ул. "Пловдивско поле" № 6, гр. София.

С оспорената заповед № РД-22-124 от 28.08.2012 г. заместник-министърът на здравеопазването /действащ при условията на заместване по силата на Заповед 0РД-15-804/27.07.2012 г. на министъра на здравеопазването/ е отказал да предостави на Васил Йосифов Бенчев от гр. София заплащане за сметка на бюджета на Министерството на здравеопазването за извършване на лечение в чужбина.

Мотивите за отказа са следните: Препоръчаната на г-н Бенчев съчетана лъче-химиотерапия може да се осъществи с Ербитукс или с Платинов препарат в страната. Лечението на пациента може да се извърши в СБАЛО - ЕАД на ул. "Пловдивско поле" № 6, гр. София. Последващото лечебно поведение може да се прецени едва след приключване на лечението.

Искането за заплащане и осигуряване на ваксина Коули - неразрешен лекарствен продукт, не може да бъде удовлетворено, тъй като съгласно чл. 3, т. 3 от Наредбата, същата наредба не се прилага за закупуване на лекарствени продукти и медицински изделия.

При така установената фактическа обстановка съдът достигна до следните правни изводи:

Макар оспорената заповед да е издадена от компетентен по смисъла на чл. 34, ал. 2 от Наредба № 12/2011 г. административен орган и в предписаната от закона писмена форма, същата е незаконосъобразна по следните съображения:

Заповедта е постановена при особено съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно:

1. Административният орган не е спазил предвидените в Наредба № 12/2011 г. изключително кратки срокове за разглеждане на заявленията за финансиране на лечение в чужбина, които нормотворецът е предвидил с цел осигуряване на българските граждани на навременна и ефективна медицинска помощ.

Въпреки, че към първоначалното си заявление от 21.02.2012 г. Бенчев е представил всички изискуеми по Наредба № 12/2011 документи и декларации и извън срока по чл. 23, ал. 1 от Наредбата, на същия с писмо от 05.03.2012 г. е указано отново да представи вече представените такива.

Въпреки, че на заседанието на КЛЧ от 29.02.2012 г., на което за първи път е разгледано заявлението на Бенчев, е взето решение да се изискат становища от външен експерт по УНГ - проф. Кабакчиев и лицево-челюстна хирургия - проф. Угринов, такива становища не са изискани от председателя на КЛЧ в тридневния срок по чл. 24, ал. 1 от Наредба № 12/2011 и такива липсват въобще в административната преписка по издаване на административния акт.

В пълно несъответствие с краткия срок по чл. 24, ал. 1 и чл. 25, ал. 1 от Наредбата са и допълнително изисканите становища на другия външен експерт - доц Веселина Първанова - външен експерт по лъчетерапия, представила становището си едва на 06.08.2012 г. и изисканото едва на 24.07.2012 г. становище от проф. Иван Ценев - национален консултант по УНГ-болести, депозирано в КЛЧ от него на 02.08.2012 г.

В замяна на това още на 08.03.2012 г. председателят на КЛЧ е разполагал със становището на проф. Лилия Гочева - национален консултант по лъчелечение, съдържащо препоръка за провеждане на перкутанно лъчелечение и химиотерапия с последваща брахиотерапия, като, поради факта че последната не се осъществява в България, проф. Гочева е дала мнение лечението на Бенчев да се осъществи в "лъчетерапевтичен център със значителен опит в това направление, каквито са част от водещите европейски лъчетерапевтични центрове".

Докладът на проф. Гочева обаче не е бил докладван на заседание на КЛЧ. Съгласно разпоредбата на чл. 30, ал. 1 от Наредба № 12/2011 г. КЛЧ провежда редовни свои заседания най-малко четири пъти месечно, а когато състоянието на пациента е спешно и е невъзможно да се изчака редовно заседание, председателят на КЛЧ свиква извънредно такова. Състоянието на Бенчев е било спешно, видно от становището на проф. Ценев, съгласно което към 07.02.2012 г. състоянието на тумора е позволявало исканата брахитерапия, но към 02.08.2012 г. - т. е. само пет месеца по-късно - същият тумор изключително се е уголемил, обхванал е още по-голяма част от езика, предизвикал е уголемяване на лимфните възли и брахитерапията вече е невъзможна.

Въпреки разпоредбите на чл. 30, ал. 1 и 2 от Наредбата, заявлението на Васил Бенчев е било разгледано повторно едва на 13.08.2012 г. - т. е. 6 месеца след подаването му, когато състоянието на пациента е изключително усложнено, почти безнадеждно.

Необоснованото забавяне на разглеждането на преписката с 5-6 месеца, дължащо се на несъблюдаване на срокове и други изисквания на процедурата по Наредба № 12/2011 г., и то при наличие на становище от националния консултант по лъчетерапия проф. Гочева от 08.03.2012 г. - недокладвано своевременно на заседание на КЛЧ, съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила.

Неспазването на изключително кратките срокове за разглеждане на заявление за получаване на финансова помощ за лечение в чужбина, освен че съставлява порок на заповедта по чл. 146, т. 3 от АПК, води и до постановяване на административния акт в несъответствие с целта на закона по чл. 146, т. 5 от АПК. Смисълът на кратките срокове за решаване на въпроса дали на заявителя следва да се отпуснат финансови средства от бюджета на МЗ за лечение в чужбина или не, е в това да бъде опазено здравето на българските граждани като състояние на физическо, психическо и социално благополучие, което съгласно чл. 2 от Закона за здравето е въздигнато в национален приоритет и основен принцип на социалната държавна политика. Когато тези срокове не се спазват и се стига до забавяне в произнасянето повече от 5 месеца, особено при бързопрогресиращи заболявания, каквито са онкологичните, закъснялото произнасяне противоречи на целта на закона - чл. 2 от ЗЗ.

1. Обжалваната заповед е постановена в нарушение на разпоредбите на чл. 36, ал. 3 от АПК и чл. 59 от АПК

При постановяването й административният орган не е проверил, преценил и обсъдил всички събрани в преписката доказателства, с което не е спазил императивното процесуално изискване на чл. 36, ал. 3 от АПК. Това негово нарушение е довело и до постановяване на административния акт в противоречие с чл. 59 от АПК - издадената заповед не е надлежно мотивирана.

Мотивите на заповедта дословно приповтарят диспозитива на решението на КЛЧ, с което на Бенчев е отказано финансиране за лечение в чужбина, което, както правилно твърди в защитата си адв. Минчева, е недопустимо. Отказът за отпускане на финансова помощ, мотивиран с възможността лечението да се проведе успешно със съчетана лъче-химиотерапия в СБАЛО - ЕАД - София, България се базира на становищата на външните експерти доц. Първанова и проф. Гочева. Тези становища обаче са коренно противоположни- според доц. Първанова брахитерапията е била невъзможен метод за лечение на Бенчев още към момента на поставяне на диагнозата Карцином на езика, а според проф. Гочева - това е препоръчителна терапия дори към 07.02.2012 г. Като не е обсъдил всяко едно от двете различни становища и не е изложил мотиви защо приема това на доц. Първанова /външен експерт по лъчетерапия/, а не приема становището и препоръките на проф. Гочева - Национален консултант по лъчелечение, административният орган е постановил един немотивиран акт, с което отново съществено е нарушил административнопроизводствените правила при издаването му.

Допуснатите от министъра на здравеопазването съществени нарушения на производствените правила води до постановяване на заповедта и в нарушение на материалноправните разпоредби на чл. 82, ал. 1, т. 8 от Закона за здравето.

С оглед гореизложеното заповедта на зам. министъра на здравеопазването като незаконосъобразна следва да бъде отменена. Предвид обстоятелството, че заявителят Васил Бенчев е починал, а искането за отпускане на финансова помощ за лечение в чужбина е с оглед личността на заявителя, съдът не следва да изпрати преписката на административния орган за ново произнасяне, както предвижда разпоредбата на чл. 173, ал. 2 от АПК.

Предвид изхода от спора, на жалбоподателите следва да бъдат присъдени направените пред касационната инстанция разноски в размер на 510 лв, своевременно претендирани още с исковата молба и реално заплатени.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. второ от АПК Върховният административен съд, трето отделение