Решение № 14959 от 11.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 9792/2014 г.

Решение № 14959 от 11.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 9792/2014 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Боян Магдалинчев Производството е по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалният кодекс/АПК/. Образувано е касационна жалба на "Алфа Финанс Холдинг" АД София, срещу Решение № 8344/2014 г. по адм. дело № 2914/2014 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, с което е отхвърлена жалбата на дружеството срещу Решение № 83-Е от 23.01.2014 г. на заместник-председателя на Комисия за финансов надзор/КФН/. Доводите в касационната жалба за постановяване на обжалваното решение в противоречие с материалния закон и целта на закона, отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответника-Заместник-председателя на КФН и ръководител управление " Надзор на инвестиционната дейност" излага съображения за основателността на касационната жалба по изложените в нея доводи, поради което прави искане първоинстанционното решение да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Според него, служебната проверка по чл. 168, във връзка с чл. 146, т. 1 - 5 АПК, не е констатирала отклонения от критериите за законосъобразност на оспорения административен акт. Отчетена е целта на принудителната административната мярка да се отстрани нарушение на императивна норма за предоставяне от емитента на облигационерите на необходимата информация по чл. 100а, ал. 2 от ЗППЦК - проекти на договори и съгласие на кандидатите за довереник на банки, които отговарят на изискването на чл. 100г, ал. 1, за които не са налице пречките по чл. 100г, ал. 2 от ЗППЦК за изпълнение на функциите им. Взета е предвид и възможността от застрашаване интересите на облигационерите. Намира за неоснователен довода, че изпълнението на предписаните с акта задължения към касатора не зависят само от волята и желанието му, а то е поставено в зависимост от съгласието на банките-довереник и от волята на облигационерите да изберат нова банка-довереник. Според прокурора, този довод касае изпълнението на акта а не касае неговата законосъобразност. Касационната жалба е допустима като подадена от активно легитимирана страна и в срок, срещу подлежащ на обжалване, валиден и допустим съдебен акт. По същество и след извършена служебна проверка по чл. 218, ал. 2 от АПК за материалната законосъобразност на съдебният акт, настоящия съдебен състав на Върховния административен съд намира обжалваното решение за недопустимо по следните съображения: С Решение № 83-Е от 23.01,2014 г., зам. председателя на КФН и ръководител управление " Надзор на инвестиционната дейност" е задължил "Алфа финанс холдинг" АД в срок от 30 дни от получаване на решението да представи в КФН и на Райфайзен банк АД, изпълняваща задълженията на довереник на облигационерите, материалите по чл. 100а, ал. 2 от ЗППЦК, включващи най-малко две предложения за кандидатури на банка довереник, придружени от проекти на договори и съгласие на кандидатите за довереник на облигационерите, необходими за законосъборазно свикване и провеждане на общо събрание на облигационерите по емисия облигации ISIN код BG2100010094, на което събрание да бъдат предложени за одобрение бани, отговарящи на изискванията на чл. 100г, ал. 1 от ЗППЦК, и за които не са налице пречките по чл. 100г, ал. 2 от ЗППЦК за изпълнение на функциите им. За да отхвърли първоинстанционната жалба тричленният състав на ВАС е приел, че обжалваната принудителна административна мярка е приложена при условията на чл. 212 от ЗППЦК, поради нарушение на императивната разпоредба на закона, което е налице към момента на постановяване на решението и би могло да доведе до застрашаване на интересите на инвеститорите в емитираните от жалбоподателя дългови ценни книжа. Съдът е приел още, че не е налице изпълнение на влязлото в сила Решение № 815-Е от 01.11.2013 г. на зам. председателя на КФН, налагащо напълно идентично задължение, поради което е отхвърлил депозираната жалба. С оглед така формулираните изводи в решението на тричленния състав на ВАС и очертаният предмет на делото, следва да се посочи, че с т. II на Решение № 815-Е от 01.11.2013 г. на зам. председателя на КФН, на касационният жалбоподател е наложено абсолютно същото задължение (различието между цитираното решение и това предмет на производството по адм. д. № 2914/2014 г. на ВАС е единствено в броя на работните дни за представяне пред КФН и на "Райфайзенбанк България" ЕАД на материалите по чл. 100а, ал. 2, изр. 2 от ЗППЦК) както с процесният административен акт. Като резултат от приключилото съдебно оспорване и окончателният съдебен акт - Решение № 9398/07.07.2014 г. по адм. д. № 4903/2014 г., на петчленен състав на ВАС, цитираното Решение № 815-Е от 01.11.2013 г. на зам. председателя на КФН е влязло в сила и като такова е породило предписаните в него задължения за адресата, в смисъл заложените в него задължителни предписания подлежат на изпълнение. Разписаните в нормата на чл. 212 ЗППЦК правомощия на КФН, засягат и са относими към задължението на регулатора да осъществява контрол и създава гаранции с дейността си по спазването на закона и предметния му обхват очертан в чл. 8 вр. чл. 1 ЗППЦК. Цитираната разпоредба на чл. 8, ал. 2 от ЗППЦК повелява, че при изпълнение на своите функции комисията приема ясни и последователни решения. Посочената разпоредба е пряк израз на общия правов принцип на правната сигурност, с оглед спецификите на конкретната материя. Изискването за яснота и последователност и най-вече стабилитет на обществените отношения, не допуска повторно решаване на вече разрешени и установени обществени отношения. След влизането в сила на Решение № 815-Е от 01.11.2013 г. на зам. председателя на КФН, обществените отношения относно наличието на задължение за предоставяне на въпросната информация са разрешени по ясен и категоричен начин, като задължението е станало безспорно и изискуемо спрямо неговият адресат. Евентуалната невъзможност за изпълнение на същото ще има отношение към възможността за ангажиране на административно-наказателна отговорност на дружеството, респективно предпоставки за ангажиране на без/виновна отговорност. В продължение на изложеното по-горе следва да се посочи, че разпоредбите на чл. 22 и чл. 23 ЗАНН регламентират принудителната административна мярка като средство за предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици, като случаите когато могат да се прилагат, техния вид, органите, които ги прилагат, начинът за тяхното приложение, както и редът за тяхното обжалване, се уреждат в съответния закон или указ. Трайно застъпено в практиката на ВАС е схващането, че ПАМ са инструмент на държавата за обезпечаване на законосъобразното осъществяване на определени правоотношения чрез налагане на държавната принуда. Тяхната цел, за разлика от административните наказания, които санкционират неправомерното поведение, е да предотвратят извършването на административно правонарушение или да предотвратят настъпването на вредните последици от вече извършено правонарушение; да преустановят вече започнало и продължаващо правонарушение или да отстранят настъпилите вече вредни последици от осъществено правонарушение - чл. 22 ЗАНН. Тази съществена разлика в целта на двете форми на административна принуда обуславя и разликите в правните способи за тяхното налагане и изпълнение. /Решение № 2098 от 13.02.2013 г. на ВАС по адм. д. № 7475/2012 г. и др./ Принудителните административни мерки се изразяват в едностранно неблагоприятно засягане на правната сфера на лицата и са свързани с ограничаването на права /Решение № 1540 от 4.02.2014 г. на ВАС по адм. д. № 10981/2013 г. и др./ В случая, независимо дали целта на наложената принудителна административна мярка е постигната в периода от издаване на първото до второто решение на регулатора, то предмета на правоотношението е изчерпан. Задължението на поднадзорното лице е станало безспорно. В този смисъл следва да се пристъпи към обезпечаване изпълнението на наложената ПАМ, респективно да бъде постигната преследваната с нея цел. В конкретният казус КНФ не излага твърдения, нито представя доказателства за предприети от нея действия в посока постигане целта на предходно наложената принудителна мярка. Комисията, съобразно чл. 19 ЗКФН има правомощието да извършва проверки за спазването на закона, в това число и регламентираната възможността за достъп до помещения, информационни системи и налична документация, съобразно чл. 19, ал. 5 ЗКФН, както и корелативното задължение на проверяваното лице да обезпечи изпълнението на всяко едно от посочените в нормата правомощия на КФН. Паралелно с това, в глава двадесет и първа от ЗППЦК, и в частност с разпоредбите на чл. 221, ал. 6 и ал. 8, т. 7 от цитирания закон, е регламентирана възможността за ангажиране на административно-наказателната отговорност на физически и юридически лица в случай на несъобразяване с приложена принудителна административна мярка по чл. 212, ал. 1, т. 1, 2, 4, 6 и 8, т. е. налице са ясно разписани законови механизми по ЗППЦК посредством които регулатора може да гарантира изпълнение на наложеното от него задължение. По настоящото дело липсват доказателства подобни способи да са използвани спрямо поднадзорното лице, по отношение на вече влязлото в сила нейно решение. В такава хипотеза е налице нарушение на принципа на оправданите правни очаквания и правната сигурност, като административния орган вместо да изчака влизане в сила и впоследствие да пристъпи към изпълнение на вече издаден административен акт, издава нов, със същото основание, съдържание, страни и предмет. Нещо повече, процесният административен акт е издаден още преди предхождащият го административен акт да е влязъл в сила, т. е. в хипотезата на висящност на административното производство. Данните по делото сочат, че Решение № 83-Е е издадено на 23. 01.2014 г., когато производството по съдебното оспорване на Решение № № 815-Е от 01.11.2013 г. се намирало във фазата на първоинстанционно съдебно оспорване. По силата на чл. 27, ал. 2, т. 2 АПК, приложим на основание чл. 215 ЗППЦК, наличието на висящо производство със същият предмет и страни, независимо дали е във фазата на издаване или оспорване на административният акт, представлява отрицателна процесуална предпоставка за издаване на акта, респективно за недопустимост на производството. Аналогични като съдържание на тази разпоредба са и разпоредбите на чл. 130, ал. 2 от АПК и чл. 61, ал. 3 от ЗСВ, според които, никой друг орган, в това число и административния, няма право да приеме за разглеждане спор, който вече се разглежда от съда. При положение, че до влизане в сила на съдебно решение на ВАС, административния акт-Решение № 815-Е от 01.11.2013 г. на Заместник-председателя на Комисия за финансов надзор и ръководител на управление " Надзор на инвестиционната дейност" е било във фазата на съдебно оспорване, инициирането на ново производство със същият предмет, страни, основание и търсени правни последици, е недопустимо по силата на чл. 27, ал. 2, т. 2 АПК като издадено без годен предмет. /Определение № 15951 от 22.12.2009 г. на ВАС по адм. д. № 14706/2009 г., Решение № 5639 от 23.04.2013 г. на ВАС по адм. д. № 1916/2013 г. Решение № 6610 от 12.05.2011 г. на ВАС по адм. д. № 6598/2010 г, Решение № 6669 от 16.05.2013 г. на ВАС по адм. д. № 2891/2013 г., и др./. Нормата на чл. 27, ал. 2, т. 2 АПК има нормативната функция да създаде и гарантира предпоставки за настъпване на очаквани от страните правни последици, яснота в действията на администрацията и правна сигурност в материалните правоотношения, предмет на съответното административно производтво. Дотук установените обстоятелства -застъпване във времето на две висящи производства (което несъмнено налага извода за недопустимост на по-късно образуваното във времето производство), пристъпването на административния орган към образуване на ново производство във фазата по оспорване на първоначално издадения от него административен акт, с предмет, страни и основание, идентични с вече образуваното производство, вместо да изчака съдът да упражни своята компетентност като се произнесе по съществото на материалното-правоотношение (независимо от допуснатото предварително изпълнение на акта), непредприемане на действия свързани с обезпечаване изпълнението на собственото му предходно Решение № 815-Е от 01.11.2013 г., налагат извода за недопустимост на Решение № 83-Е от 23.01.2014 г. на Зам. председателя на КФН, като постановено в нарушение на императивната разпоредба на чл. 27, ал. 2, т. 2 от АПК, както и на принципите за яснота, последователност и предвидимост в действията на администрацията, като част от базисните общовалидни принципи на правната сигурност и оправданите правни очаквания, които обстоятелства обуславят извод за нищожност на оспорения административен акт. При постановяване на решението си първоинстанционният съд - в случая тричленния състав на ВАС, не е съобразил изложените по-горе обстоятелства, вследствие на което е постановил съдебният си акт в нарушение на материалния закон - чл. 27, ал. 2, т. 2 от АПК, което налага неговата отмяна и постановяването на решение по съществото на спора, с което с оглед се обяви нищожността на Решение № 83-Е от 23.04.2014 г. на Заместник-председателя на Комисия за финансов надзор и ръководител управление " Надзор на инвестиционната дейност". По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховния административен съд, петчленен състав