Решение № 13739 от 17.12.2024 г. на ВАС по адм. д. № 7947/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Националния орган (РНО) по Съвместна оперативна програма (СОП) за трансгранично сътрудничество (ТГС) по Европейски инструмент за съседство Черноморски басейн 2014-2020 година, чрез главен юрисконсулт Любенов, срещу решение 1720/22.05.2024 година на Административен съд гр. Стара Загора по адм.д. 754/2023 година, с което е отменено негово решение РД 02-14-1063 от 12.10.2023 година, за определяне на Фондация Земя завинаги на финансова корекция.

Релевира касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК неправилно приложение на материални закон и необоснованост. Касационният жалбоподател оспорва изводите на съда за липса на конфликт на интереси. Излага съображения, че безспорен факт е наличието на свързаност между изпълнителния директор на фондацията, която е и работодател, и лицата с които е сключила трудови договори. Установената родствена връзка съпруг-съпруга и майка син поставяла под съмнение безпристрастното и обективно упражняване на функциите на финансов участник при сключването на трудовите договори и разходването на безвъзмездни средства от бюджета на ЕС поради наличието на причини от семейния и емоционалния живот. Твърди, че наличието на родствена връзка между страните обуславяла ситуация на конфликт на интереси. Сочи, че наличието на родствена и семейна връзка е благоприятствала за договаряне на по-добри условия за наетите лица, както по отношение на работния процес, така и по отношение на дължимото възнаграждение и дължимата престация. Обосновано било, че наличието на свързаност между лицата несъмнено влияе на качеството на изпълнение, а оттам и на постигането на заложените по проекта цели. Посочено било, че частният интерес, създаващ се от облага от материален характер за свързаните с ръководителя на проекта лица при осъществяване на функциите им, е достатъчен, за да е налице конфликт на интереси. Сочи относима според него практика на ВАС. Счита за неправилен извода на първоинстанционния съд, според който за установяването на конфликт е необходимо да се обследва отговорността. Предвид обективно установената връзка между функциите и съответния интерес, в случая било опорочено безпристрастното и обективно упражняване на функциите на финансов участник в изпълнението на бюджета на Съюза. Прави искане за отмяна на обжалвания съдебен акт и постановяване на друг, с който да се отхвърли жалбата на Фондация Земя завинаги срещу решение РД 02-14-1063 от 12.10.2023 година. Претендира разноски по делото за две съдебни инстанции и прави възражение за прекомерност на исканите от ответната страна такива.

Ответникът, Фондация Земя завинаги , чрез адв. Цонева, изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения изложени в представения по делото писмен отговор. Навежда доводи за обоснованост на извода на съда, че не е налице соченият конфликт на интереси по определението дадено в чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046. Частният интерес, произтичащ от сключените договори не обуславял извод за опорочаване на безпристрастното и обективно упражняване на функциите на работодател - работник. Доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение били неоснователни и съдът правилно бил приел за незаконосъобразен административният акт. Прави искане за оставяне в сила на обжалваното съдебно решение. Претендира разноски за касационната инстанция.

Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл.211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд гр. Стара Загора е образувано по жалба на Фондация Земя завинаги , срещу решение РД 02-14-1063 от 12.10.2023 година на РНО по Съвместна оперативна програма за трансгранично сътрудничество по Европейски инструмент за съседство Черноморски басейн 2014-2020 година. С последното е установено нарушение на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046 и на чл. 2, ал. 2 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ЗУСЕФСУ), като на Фондация Земя завинаги е определена финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ, според който финансовата подкрепа може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция, когато по отношение на бенефициера е налице конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046. Нередността е квалифицирана по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. на Наредбата изм. ДВ, бр. 59 от 2024 год., Наредба за посочване на нередности) и за същата е определена финансова корекция в размер на 100% от стойността на допустимите разходи, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове по следните трудови договори: 1. Трудов договор BSB-784-03/01.07.2020 г., сключен с Д. Ч. И.; 2. Трудов договор BSB-784-05/21.10.2020 г. ., сключен с Д. Ч. И.; 3. Трудов договор BSB-784-02/01.07.2020 г., сключен с А. А. Г. и 4. Трудов договор BSB-784-06/21.10.2020 г., сключен с А. А. Г..

За да отмени оспорения административен акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон. Административен съд Стара Загора приема, че административният орган само е посочил установената връзка между бенефициера, от една страна и Д. Ч. И. и А. Г., от друга страна, чрез лицето Д. И., въз основа на която е обосновал и извод, че безпристрастното и обективно упражняване на правомощията на финансовия участник е опорочено по причини, свързани с наличието на частен, личен и икономически интерес, но този извод не е доказан в производството. Приема, че е необоснован и недоказан и произтичащият от това извод, че частният интерес на бенефициера, чрез изпълнителния директор, създаващ се от облага от материален характер за свързаните с него лица при осъществяване на правомощията му по приемане на уговорена работа, е достатъчен да се приеме, че е налице ситуация на конфликт на интереси. В случая не било установено в какво точно се изразява действието на бенефициера Фондация Земя завинаги в нарушение на принципите на добро финансово управление, прозрачност и равно третиране при изпълнение на бюджета на ЕС, в рамките на възлаганите дейности по проекта, в т. ч. и какъв е възможният механизъм, посредством който е могло да бъде или е повлияно върху конкретни негови решения и в частност такива свързани с разходваните на средства по повод процесните трудови договори. Съдът намира изводите на административния орган за установен конфликт на интереси за незаконосъобразни, а приетият от органа конфликт на интереси по смисъла на чл.61 от Регламент (ЕС) 2018/1046 за недоказан, поради което обосновава липса на основание за определяне на финансова корекция.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Касаторът не релевира възражения за допуснати съществени процесуални нарушения.

Досежно възражението за неправилно приложение на материалния закон и необоснованост на съдебния акт, касационната инстанция приема следното:

1. Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление е изменена и допълнена с Постановление 248 от 05.07.2024 г. на Министерски съвет обн. в ДВ, бр. 59 от 2024 г. С разпоредбата на § 1 от ПМС 248 от 05.07.2024 г. в наименованието на наредбата думите Европейски структурни и инвестиционни фондове се заменят с "Европейските фондове при споделено управление".

Съгласно разпоредбата на § 13 от Преходните разпоредби към ПМС 248 от 05.07.2024 г. до приключването на програмите за програмен период 2014 - 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, Оперативната програма за храни и/или основно материално подпомагане на най-нуждаещите се лица, програмите за европейско териториално сътрудничество, в които Република България участва за периода 2014 - 2020, Обща програма "Солидарност и управление на миграционните потоци", фонд "Убежище, миграция и интеграция", фонд "Вътрешна сигурност" и Резерва за приспособяване във връзка с последиците от Брексит, разпоредбите на наредбата, отменени или изменени с това постановление, запазват своето действие по отношение на изпълнението, управлението и контрола на тези програми, с изключение на § 8 и 11, които се прилагат за производствата по определяне на финансови корекции по тези програми, започнали след влизането в сила на това постановление.

Видно от изложеното по отношение процесния спор са приложими разпоредбите на наредбата действали преди влизането в сила на ПМС 248 от 05.07.2024 г., доколкото същият се отнася до законосъобразността на административен акт издаден по програмите за европейско териториално сътрудничество от програмен период 2014-2020 г., проверката по който е започнала преди влизане на пар.11 от ПМС 248 от 05.07.2024 г. в сила.

1. Касационната инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт с правна квалификация чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му.

1. Първоинстанционният съд е установил съответстваща на доказателствата фактическа обстановка по спора:

Страните не спорят, че между Министерство на благоустройството, развитието и администрацията на Румъния, в качеството му на Управляващ орган на Съвместна оперативна програма за трансгранично сътрудничество Черноморски басейн 2014-2020 и Фондация Земя завинаги , в качеството й на водещ бенефициер е сключен договор за безвъзмездна финансова помощ MLPDA 88708 от 26.06.2020 г. Предметът на договора е отпускане и предоставяне на БФП на бенефициера за изпълнение на проект с рег. BSB-784 По-чисти реки и по-чисти морета CroCuS.

Във връзка с изпълнението на проекта с решение на Общото събрание на Фондация Земя завинаги от 15.06.2020 г. е определена г-жа Д. И., изпълнителен директор, за проектен мениджър със задача да сформира екип и координира изпълнението на проекта. За ментор при изпълнението на проекта е определена г-жа М. С., член на Съвета на директорите. На общо събрание от 22.06.2020 г. е взето решение за назначаване на постоянния екип на Фондация Земя завинаги като експертен екип по изпълнението на проекта, а при липса на експертиза да бъдат привлечени външни лица, с одобрението на г-жа Д. И..

Със Заповед 01/27.06.2020 г. за назначаване на екип, издадена от Д. И. изпълнителен директор, се определят следните позиции: 1. Д. И.- Ръководител проект ; 2. Финансов мениджър длъжността да се заеме посредством публикуване на обява за работа с цел намиране на квалифициран кандидат; 3. Д. И. Асистент ; 4. А. Г. Специалист по комуникации и фотограф ; 5. Експерт по информиране на обществеността и изграждане на капацитет - длъжността да се заеме посредством публикуване на обява за работа с цел намиране на квалифициран кандидат; 6. IТ специалист и уеб разработчик - длъжността да се заеме посредством публикуване на обява за работа с цел намиране на квалифициран кандидат и 7. Специалист по изпълнението на проекта - длъжността да се заеме посредством публикуване на обява за работа с цел намиране на квалифициран кандидат.

Към заповедта за сформиране на екип е изготвен анекс 1 от 01.09.2020 г., с който г-жа Д. И е назначена за специалист по изпълнението на проекта, считано от 01.09.2020 г. Анексът е подписан от М. С. (член на Съвета на директорите) и в него е посочено, че за позицията на специалист по изпълнението на проекта не бил проявен интерес от външен кандидат. С анекс 2 от 21.10.2020 г., издаден от г-жа Д. И към заповедта за сформиране на екипа, за изпълнението на проекта, считано от 21.10.2020 г. са определени следните лица: Финансов мениджър г-жа К. М. С.; Експерт по информиране на обществеността и изграждане на капацитет: г-н Д. И.: IT специалист и уеб разработчик А. А. Г..

За целите на изпълнение на проекта Фондация Земя завинаги чрез г-жа Д. И., в качеството си на изпълнителен директор е сключила следните трудови договори: 1. Трудов договор BSB-784-03/01.07.2020 г. сключен с Д. Ч. И., за изпълнение на функциите на Асистент при изпълнението на проекта за период от 30 месеца, в периода от 01.07.2020-31.12.2022 г. 2. Трудов договор BSB-784-05/21.10.2020.2020 г. сключен с Д. Ч. И., за изпълнение на функциите на Експерт по информиране и повишаване на капацитета за период от 27 месеца в период от 21.10.2020 г. и е валиден до 31.12.2022 г. 3. Трудов договор BSB-784-02/01.07.2020 г. сключен с А. А. Г. за изпълнение на функциите на Специалист по комуникации и фотограф за период от 30 месеца, считано от 01.07.2020 г. до 31.12.2022г. 4. Трудов договор BSB-784-06/21.10.2020 г. сключен с А. А. Г. за изпълнение на функциите на IT специалист и уеб разработчик , за период от 27 месеца, считано от 21.10.2020 г. до 31.12.2022 г. Заложено е, че наетите на трудово правоотношение лица ще изпълняват дейности в рамките на целия период на изпълнение на проекта, съгласно основния договор и Договора за предоставяне на национално съфинансиране. По делото се установява, че между Министерство на регионалното развитие и благоустройството на Република България, чрез Дирекция "Управление на териториалното сътрудничество", Национален орган по СОП ТС Черноморски басейн 2014-2020, представлявана от Д. Г. в качеството й на РУО на СОП ТС Черноморски басейн 2014-2020 от една страна договарящ орган и Фондация Земя завинаги от друга страна партньор е сключен договор за предоставяне на национално съфинансиране по програма Черноморски басейн 2014-2020 с рег. РД-02-29-155 от 21.09.2020 г. Съгласно чл. 1 от договора на фондацията се предоставя национално финансиране под формата на БФП за изпълнение на проект По-чисти реки и по-чисти морета CroCuS, като съгласно чл. 4, ал. 2 нейният размер е 10 495.98 евро или 20 528.04 лв. По делото е представено споразумение за прекратяване на договора за национално съфинансиране, без отбелязана дата, но подписано от страните на 21.03.2024 г.

С трудовите договорите са определени основните права и задължения на страните, в т. ч. и часовата ставка на заплащане. Към договорите са налични подписани длъжностни характеристики, одобрени от изпълнителния директор.

Установено е, че Фондация Земя завинаги е със статут на юридическо лице с нестопанска цел по смисъла на разпоредбите на Закона за юридическите лица с нестопанска цел в чиято структура са обособени Съвет на директорите, като върховен орган и Изпълнителен директор като управителен орган и представляващ фондацията. Установено е, че изпълнителен директор и представляващ фондацията в периода 12.03.2018-13.07.2022 г., в който период са сключените въпросните трудови договори е била Д. И.. На нейно място считано от 13.07.2022 г. е избран А. А. Г..

При извършена проверка от страна на РНО в Главна дирекция Гражданска регистрация и административно обслужване (ГД ГРАО) е установено наличие на родствени връзки както следва: Г-жа Д. И. и г-н Д. Ч. И. са съпруг и съпруга. От друга страна Г-жа Д. И. и г-н А. А. Г. са майка и син.

Въз основа на тази информация е установена свързаност между лицата. От страна на административния орган е прието, че наличието на описаните взаимоотношения, които от една страна са основани на родствени връзки, а от друга са породени от възникналите между лицата трудови правоотношения, предполагало неясноти и пречки по отношение на контрола по изпълнението на проекта, качеството на постигнатите резултати и заплащането. Това водело и до нарушение на основни принципи, като равно третиране на кандидатите и прозрачност при наемане на персонала за изпълнение на проекти с европейско финансиране. Административният орган е приел, че бенефициерът е нарушил чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗУСЕФСУ, който препраща към чл. 63 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 от 18 юли 2018 г.

Спорът между страните, поставен пред касационната инстанция, се състои в това: Чрез установените факти по отношение на Д. И. от една страна и Д. Ч. И. и А. А. Г яуров, осъществен ли е състав на конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046 и опорочено ли е на това основание законосъобразното разходване на европейски средства по проекта?

По поставения спор, съставът на Върховния административен съд приема следното:

Задължението на държавите членки за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси следва от установените в член 63 от Регламент 2018/1046 техни задължения по споделеното управление, каквото с оглед на член 4, параграф 7 от Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент 1303/2013), е управлението на Европейските структурни и инвестиционни фондове/ЕСИФ/ЕФСУ по смисъла на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕФСУ. В съответствие със задълженията си, произтичащи от споделеното управление, националният законодател в член 2, ал. 2 ЗУСЕФСУ изрично е въвел забраната за конфликт на интереси при управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове при това със смисъла и съдържанието на член 61 от Регламент 2018/1046. В Насоките на Европейската комисия относно избягването и управлението на конфликти на интереси съгласно Финансовия регламент (2021/С 121/01) е посочено, че чл. 61 от Регламент 2018/1046 е пряко приложим в държавите членки, доколкото те участват в изпълнението на бюджета на ЕС. Следователно, тяхното задължение не зависи от приемането на национални мерки за прилагане.

Понятието конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от ФР 2018 е свързано с принципите на добро финансово управление, прозрачност и равно третиране. Когато в правните инструменти е предвидено задължение за добро финансово управление, прозрачност и равно третиране, това включва целенасочени действия за справяне с конфликти на интереси , по-специално с цел осигуряване на равни условия. Понятието конфликт на интереси се отнася до ситуации, при които лицата, участващи в изпълнението на бюджета, в случая Фондация Земя завинаги , са в една от ситуациите, посочени в член 61 от ФР 2018, т.е. когато способността на лицето да изпълнява ролята си безпристрастно и обективно е опорочена или би могла да бъде опорочена по причини, свързани със семейния и емоционалния живот, политическа или национална принадлежност, икономически интерес или всякакъв друг пряк или косвен личен интерес.

Хипотезата на т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 2 от Наредбата за посочване на нередности, изисква по отношение на бенефициера, в случая Фондация Земя завинаги , да е налице конфликт на интереси именно по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046 (чл. 57 от Регламент (ЕС) 966/2012). Според Насоките на Европейската комисия относно избягването и управлението на конфликти на интереси съгласно Финансовия регламент (2021/С 121/01)), т.3.2.3 Ситуации, които обективно могат да бъдат възприети като конфликт на интереси : За разлика от Директивата за обществените поръчки обаче член 61 от ФР 2018 съдържа понятието обективно , за да се подчертае важността рискът от предполагаем конфликт на интереси да се основава на обективни и разумни съображения. Съществуването на ситуация, която обективно се възприема като конфликт на интереси, трябва да бъде оценено независимо от намерението на заинтересованото лице. Комисията смята, че ситуация, която обективно се възприема като конфликт на интереси, представлява нередност. Умишленото използване на обективно възприетия факт е от значение единствено за измамата, но не и за нередността, като основание за определяне на финансова корекция. Предполагаемият конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от ФР 2018 е свързан с обективни обстоятелства, засягащи доверието в безпристрастността. То включва подлежащи на проверка фактически данни за наличие на връзки между функциите и съответния интерес.

Анализът на доказателствата по делото на база правната регламентация за нередност и конфликт на интереси обуславя извод за доказаност на конфликт на интереси по см. на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046 в хипотезата на икономически и личен интерес.

Родствената връзка между страните в настоящия казус е обективно установена. Наемането на лица на трудово правоотношение, които имат родствена връзка с работодателя предполага неясноти и пречки по отношение на контрола по изпълнението на проекта, качеството на постигнатите резултати и заплащането, както правилно приема административния орган. В случая сключването на договори от г-жа Д. И., в качеството си на работодател със сина си от една страна и съпруга си от друга е достатъчно основание да се приеме, че е налице както икономически, така и личен интерес. Със сключването на трудовите договори между лица, по отношение на които е установена родствена връзка, е налице опорочаване на безпристрастното и обективно упражняване на функциите на бенефициера по повод получените средства от ЕСИФ, поради причини свързани със семейството. Сключването на тези договори насочва към елементите на конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046, който е предполагаем; чрез обективни обстоятелства, фактически данни, които могат да бъдат проверени; като данните са за наличие на икономически и личен интерес даващи необосновано предимство.

Видно от изложеното, изводът на първоинстанционния съд за неосъществен от бенефициера конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС) 2018/1046 е неправилен.

Безспорно е налице съмнение за опорочаване на безпристрастното и обективно упражняване на функциите на бенефициера по повод получените средства, поради причини свързани икономически и личен интерес, т.е. налице е конфликт на интереси в нарушение на чл. 61 от Регламент 2018/1046.

Основанието за финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ, представляващо конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046, квалифицирано по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата, в случая е осъществено чрез причини свързани с икономически и личен интерес , при безспорно установена родствена връзка. Самият факт на установени роднински връзки между страните, поражда основателни съмнения относно потенциално неправомерно влияние (виж: т.3.2.1 Определение на понятието конфликт на интереси от Насоките на Европейската комисия относно избягването и управлението на конфликти на интереси съгласно Финансовия регламент (2021/С 121/01)).

Неправилно първоинстанционният съд е приел, че органът не е доказал, че бенефициерът е нарушил сочените разпоредби. Предполагаемият конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046 е свързан с обективни обстоятелства, засягащи доверието в безпристрастността. То включва подлежащи на проверка фактически данни единствено за наличие на връзки между функциите и съответния интерес. Такава връзка в конкретния казус по отношение на изпълнителя е обективно установена. Не е необходимо да се демонстрира действително въздействие на конфликта на интереси върху конкретния процес на вземане на решение и няма нужда от доказателства, че конфликтът на интереси е бил умишлено използван в полза на назначения кандидат.

В конкретната хипотеза, предвид осъществяването на елементите от фактическия състав на нередността по чл. 70, ал. 1, т.1 от ЗУСЕФСУ, с оспорения административен акт, РУО законосъобразно е определил финансова корекция. Изводите на първоинстанционния съд за неправилно приложение на материалния закон са неправилни.

Съгласно чл. 2, ал. 3 от Наредбата, приложимите процентни показатели за финансови корекции по чл. 70, ал. 1, т. 1 ЗУСЕСИФ са определени в приложение 2 на Наредбата за посочване на нередности. Когато по отношение на бенефициера има конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент 2018/1046, размерът на финансовата корекция е 100 %, какъвто процентен показател е определен и в настоящия случай.

Предвид изхода на спора, на касатора се дължат разноски в размер на 500 лева юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции (по 250 лева за всяка инстанция, съобразени с фактическата и правна сложност на спора) и 676,25 лева държавна такса за касационна инстанция.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.2 от Административнопроцесуалния кодекс, съставът на Върховния административен съд