Решение № 3682 от 5.4.2023 г. на ВАС, I о.

Производството е по реда на чл. 185-196 от Административно процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалбата на М. Грънчарова от гр. Бургас срещу § 1, т. 3 от ДР на Наредба 15 от 22.07.2019 г. за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти, издадена от министъра на образованието и науката. Поддържа се, че оспорената разпоредба противоречи на нормативен акт от по-висока степен - чл. 211 и сл. от Закона за предучилищното и училищното образование /ЗПУО/ и с нея се нарушава чл. 60, ал. 2 от Конституцията на Република България. Прилагането на нормата лишава Грънчарова, която е учител по български език и литература в ПГРЕ Г. С. Раковски, гр. Бургас, от правото на участва в конкурси за заемане на конкретни длъжности в системата на образованието. Според жалбоподателката оспорената разпоредба недопустимо стеснява кръга от педагогически специалисти, определен с правилата на чл. 211, ал.1, 2 и 3 от ЗПУО, чийто стаж се приема за учителски. Грънчарова възразява срещу разбирането, че тълкуването на понятието учителски стаж е дадено с дефиницията по чл. 19, ал. 1 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж /НПОС/, което е за целите на пенсионното осигуряване и прилагането му по отношение на регламентацията на учителския стаж е недопустимо. В тази връзка намира, че не е изпълнена и процедурата по чл. 28 и сл. от Закона за нормативните актове /ЗНА/, от която да е видно какви са мотивите в доклада, придружаващ проекта на наредбата, обосновали приемането на съответната разпоредба. В писмено становище по съществото на спора пълномощникът на Грънчарова поддържа, че § 1, т. 3 от Наредба 15 от 22.07.2019 г. регулира обществени отношения, спрямо които намират приложение норми от актове на правото на Европейския съюз, поради което направеното в мотивите на проекта за наредба изявление, че не се налага изготвяне на справка за съответствие с европейското право, представлява нарушение на задължението по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА. В мотивите на доклада няма нито един текст, касаещ учителския стаж, не са описани целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагане на подзаконовия нормативен акт. Неизпълнението на изискванията за мотивираност по чл. 28, ал. 2 ЗНА обективира нарушение на императивни правила, рефлектиращо върху оспорената разпоредба. С изложената аргументация се инвокира искане за отмяна на оспорената разпоредба и за присъждане на деловодните разноски по списък. Ответникът, министърът на образованието и науката, чрез държавен експерт в дирекция Правна и началник отдел Правен в едноименната дирекция оспорва основателността на жалбата. Не претендира разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, Първо отделение, като взе предвид изложеното в жалбата, становищата на страните и събраните по делото доказателства, приема следното: Според доклад 80-658/11.07.2019 г. на заместник министъра на образованието и науката в хода на прилагане на Наредба 12 за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти от 27.09.2016 г. се наложили промени, изискващи прецизиране на текстовете или създаване на нови текстове. Установени са редакционни и смислови непълноти и противоречия в уредбата. През 2018 г. министърът на образованието и науката е назначил работна група, на която е възложил да изработи проект на наредба за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти. Изработеният от нея проект на наредба е публикуван на интернет страницата на МОН и на сайта на портала за обществени консултации /ПОК/ strategy.bg за обществено обсъждане от 26.09.2018 г. до 26.10.2018 г. /л. 88-91/. В определения срок, а и по-късно, на портала са постъпили предложения по проекта от висши училища, социални партньори, неправителствени организации, директори и учители, участвали във форуми, свързани със статута и професионалното развитие на педагогическите специалисти. Предложенията, значителни по обем и разнородни по характер, са обсъдени, което е онагледено в изготвена таблица, от тях изцяло са приети 71, а 146 са отхвърлени с посочване на съображенията за това /л. 93-181/. Проектът на наредбата е представен за обсъждане на заседание на Отрасловия съвет за тристранно сътрудничество на 07.05.2019 г. В доклада се сочи, че текстовете са прецизирани, избегнати са норми, повтарящи текстове на ЗПУО, допълнени или редактирани са съществуващите текстове. В 21 точки са систематизирани съществените акценти в проекта, сред които т. 13 регламентиране на понятието учителски стаж. Отразено е, че с предлагания проект се цели постигане на по-високо качество на базовата и продължаващата квалификация, тяхната обвързаност и приложимост на всеки етап от професионалното развитие на педагогическите специалисти; формулиране на ясни критерии и създаване на повече и по-бързи възможности за кариерно развитие; прилагане на ясни критерии при оценяване на индивидуалния принос към развитието на институцията и труда на всеки педагогически специалист. Според доклада очакваните резултати от предлаганите промени са по-добра оперативност, отчетност, оптимизация на работата, синхронизация с други нормативни актове, намаляване на административната тежест, нормативно осигуряване на статута, професионалното развитие и повишаване на социалния статус на педагогическите специалисти. Посочено е, че проектът няма да доведе до пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет и че с него не се въвеждат разпоредби от европейското право, поради което не се налага изготвяне на справка за съответствие с европейското законодателство. Най-сетне, същият е съобразен с преобладаващата част от бележките, предложенията и становищата на дирекциите в МОН, ангажирани със съгласувателната процедура, както и с препоръките на социалните партньори. Въз основа на доклада на заместник министъра на образованието и науката проектът на подзаконовия нормативен акт е подписан от министъра на образованието и науката. В ДВ, бр. 61 от 2.08.2019 г., е обнародвана Наредба 15 от 22.07.2019 г. за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти. При тази фактическа установеност Върховният административен съд, Първо отделение, приема от правна страна следното: По допустимостта на оспорването: Член 187, ал. 1 АПК регламентира, че оспорването на подзаконовите нормативни актове изцяло или в отделни техни разпоредби съобразно чл. 185, ал. 2 АПК, не е ограничено във времето. Член 186, ал. 1 АПК поставя изискване за наличие на правен интерес от оспорването като задължителна предпоставка за неговата допустимост. Същият е налице, когато нормативният акт засяга или застрашава или би могъл да засегне права, свободи или законни интереси на граждани, организации и органи. Необходимо е следователно оспорващият да е подчинен на оспорените от него правни норми от подзаконовия нормативен акт. Според чл. 1 от наредбата с нея се определя държавният образователен стандарт за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти в системата на предучилищното и училищното образование. Същият по силата на чл. 1, ал. 3, т. 1 от наредбата определя функциите, образованието и професионалната квалификация, необходими за заемане на длъжностите на учителите, директорите и другите педагогически специалисти в институциите от системата на предучилищното и училищното образование. От страна на М. Грънчарова са представени служебна книжка 1898/16.11.2015 г., издадена от министерството на образованието и науката, съдържаща отразяване, че тя е работила на длъжност младши експерт координатор дейности в РУО - Бургас, отдел АПФСИО в периода 16.11.2015 г. 13.02.2017 г. и в периода 17.07.2017 г. 15.01.2018 г.; трудова книжка на М. Николова с вписвания, че тя е работила на длъжност възпитател в ОУ Васил Априлов от 04.11.2008 г. до 24.11.2008 г., на длъжност мл. учител в същото училище; справки за начислени възнаграждения и осигурителни плащания от РИО Бургас за периода от м. 11.2012 г. до м. 08.2015 г. 34 бр. и 7 граждански договора, сключени между Грънчарова и РУО Бургас, по силата на които тя е поела задължението да събира данни и изготвя справки, свързани с финансовото осигуряване и отчитане на държавните и общински училища; допълнително споразумение към трудов договор 907/14.09.2021 г., сключено между жалбоподателката и Профилирана гимназия за романски езици Г.С. Раковски Бургас, по силата на което тя заема длъжността учител, решение по гр. дело 2467/2018 г. на Бургаски районен съд. От адресираното до оспорващата писмо РД-22-1322/17.08.2022 г. на началник РУО Бургас се установява, че Грънчарова не е допусната до участие в конкурс за заемане на длъжността директор на училища на територията на област Бургас. Според писмо 94-3035/23.05.2022 г. на министъра на образованието и науката Грънчарова не е допусната до участие в конкурс за заемане на длъжността началник на регионално управление на образованието. Така представените доказателства сочат, че Грънчарова е заемала различни длъжности в системата на училищното образование, включително по служебно правоотношение в орган на управление на детските градини, училищата и центровете за личностно развитие. Освен това е кандидатствала за заемане на длъжностите директор на училище и началник РУО чрез конкурси, до участие в които не е допусната. Следователно за нея е налице пряк и личен интерес от оспорване на разпоредбата, регламентираща учителския стаж, приложима при преценката дали с оглед своята трудова заетост оспорващата съответства на изискванията за заемане на определени длъжности в системата на предучилищното и училищното образование. По тези съображения настоящият състав приема, че жалбата е допустима. Разгледана по същество, тя е неоснователна. Съгласно чл. 76, ал. 1 АПК нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или от закон органи. Според чл. 7, ал. 2 ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Наредба 15 от 22.07.2019 г. е издадена по законовата делегация на чл. 22, ал. 4 вр. чл. 22, ал. 2, т. 14 ЗПУО, възлагащ на министъра на образованието и науката да приеме наредба за държавния образователен стандарт за статута и професионалното развитие на учителите, директорите и другите педагогически специалисти. Член 115 от Конституцията на Република България регламентира, че министрите издават правилници, наредби, инструкции и заповеди. Оспорената наредба е издадена в съответствие с цитираните правни норми от компетентен орган. Подзаконовият нормативен акт е издаден при спазване на административнопроизводствените правила. Проектът е огласен по съответния ред, приет е от компетентния орган след проведена процедура по обществено обсъждане и е обнародван в Държавен вестник съгласно чл. 38 ЗНА. Към проекта са изготвени мотиви, които съдържат реквизитите по чл. 28, ал. 2 ЗНА. В тях са описани причините, налагащи приемането на наредбата, целите, които се поставят и очакваните резултати от прилагането на уредбата. Посочено е, че с издаването й не са необходими допълнителни финансови разходи, както и че с проекта не се въвежда европейско законодателство. Изготвената справка за направените в хода на обществените консултации предложения, становища и бележки, ведно с обосновка за неприетите такива, е публикувана по предвидения ред. По тези съображения настоящият състав приема, че изискванията на чл. 26 и чл. 28 ЗНА са спазени. Неоснователен е доводът на жалбоподателката за допуснато нарушение по чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА. От съдържанието на оспорената разпоредба не се установява тя да се приема във връзка с изпълнение на норми от общностното право, поради което не е налице необходимост от анализ в тази насока. Отделно от това в жалбата не се навеждат твърдения за противоречие на оспорената норма с актове на Европейския съюз, както и за приложимостта им по отношение на обществените отношения, уредени в подзаконовия нормативен акт. Съгласно чл. 15, ал. 1 ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията на Република България и на другите нормативни актове от по-висока степен. Грънчарова поддържа, че § 1, т. 3 от Наредба 15 от 22.07.2019 г. противоречи на чл. 211, ал. 1, 2 и 3 от ЗПУО. Оспорената разпоредба е със следното съдържание: "Учителски стаж" е трудовият стаж, положен на длъжност на педагогически специалист в институции в системата на предучилищното и училищното образование (детски градини, училища и центрове за подкрепа за личностно развитие, регионални центрове за подкрепа на процеса на приобщаващото образование), при изпълнена норма за преподавателска работа. Учителски стаж е трудовият стаж, придобит при условията и на длъжностите по чл. 19, ал. 1, 2 и 3 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж, приета с Постановление 30 на Министерския съвет от 2000 г. . С второто си изречение тя препраща към чл. 19, ал. 1, 2 и 3 от НПОС: