Решение № 10142 от 28.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 1388/2009 г.

Решение № 10142 от 28.07.2009 г. на ВАС по адм. д. № 1388/2009 г., VII о., докладчик съдията Юлия Ковачева Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс . Образувано е по жалба на Владимир Борисов Гюров против "Правила за предоставяне на държавно подпомагане на филмопроизводството", издадени от Изпълнителна агенция "Национален филмов център" (ИА ДНФЦ)" към Министерство на културата. В жалбата се поддържа, че оспорваните правила въвеждат норми при предоставяне на държавни помощи за филмопроизводство в Р България, с тях се създават права и задължения на продуцентите, кандидатстващи за държавно подпомагане на филмовите си проекти, което ги определя като подзаконов нормативен акт. Жалбоподателят мотивира правния си интерес от оспорването им с обстоятелството, че е съдружник и управител на ТД "ВизАр продукция" ООД, което е регистрирано като продуцент в единния публичен регистър на ИА "НФЦ". Счита, че оспореният акт е нищожен поради това, че е гласуван от Националния съвет за кино на проведено заседание на 22.03.2005 г. и е утвърден от изпълнителния директор на ИА "НФЦ", които органи нямат делегирана компетентност за това, и не е обнародван в "Държавен вестник". При тези доводи, моли да се обяви нищожността на нормативния административен акт "Правила за предоставяне на държавно подпомагане на филмопроизводството". Изпълнителна агенция "Национален филмов център", чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и моли да се отхвърли като неоснователна. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намери, че жалбата е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, с обоснован правен интерес от оспорването, което, съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК не е обвързано със срок. За да се произнесе по съществото й, прие за установено следното: Спорът за правния характер на акта "Правила за предоставяне на държавно подпомагане на филмопроизводството" е разрешен с определение № 987 от 23.01.2009 г. на петчленен състав на ВАС по адм. дело № 15005/2008 г., с което е прието, че притежава белезите на нормативен административен акт по дефиницията на чл. 75, ал. 1 от АПК - има за адресати неопределен, макар и родово определяем кръг правни субекти, с нееднократно правно действие и е създаден по прилагане на нормативен акт от по-висока степен - Раздел II от Закона за филмовата индустрия. Законът за филмовата индустрия (обн., ДВ, бр. 105 от 02.12.2003 г.) урежда отношенията, свързани с производството, разпространението, промоцията и показа на филмите в Република България и държавното подпомагане на българската филмова индустрия, като създава условия за нейното развитие. Редът и условията за държавното подпомагане на филмопроизводството са разписани в Раздел II на Глава пета от ЗФИ . В Раздел II "Държавно подпомагане на филмопроизводството" не е предвидено издаване на подзаконов нормативен акт с цел детайлизиране на материята и не са делегирани права в тази насока на изпълнителния директор на ИА "НФЦ", както и на експертния орган Националния съвет за кино. Изпълнителната агенция "Национален филмов център" е администрация към министъра на културата, юридическо лице със седалище София, чиято издръжка се формира от бюджетни средства и от приходи от собствена дейност. Устройственият правилник на ИА "НФЦ" е приет с Постановление на Министерския съвет № 97 от 2004 г., обн., ДВ, бр. 42 от 21.05.2004 г. Същият е издаден на основание чл. 6, ал. 2 и чл. 15 от ЗФИ и урежда дейността, структурата, организацията на работа и състава на агенцията, както и реда за работа на Националния съвет за кино и експертните комисии към изпълнителния директор на агенцията. Агенцията се ръководи и представлява от изпълнителен директор, който се назначава от министъра на културата, след конкурс за срок от 5 години. Компетенциите на изпълнителния директор на агенцията са разписани в чл. 7 от ЗФИ и чл. 5, ал. 5 от УП на ИА "НФЦ" . Съгласно чл. 5, ал. 5, т. 10 и т. 13 от УП на ИА "НФЦ", изпълнителният директор участва в разработването на стратегии, планове и програми за насърчаване на филмовата индустрия, както и съвместно с Националния съвет за кино предлага и обосновава пред министъра на културата размера на държавното финансиране за осъществяване на националната политика в областта на филмовата индустрия. Съгласно чл. 14, ал. 1 от УП на ИА "НФЦ", Националният съвет за кино е консултативен експертен орган към изпълнителния директор на агенцията. Правомощията му са регламентирани в чл. 15 от УП на ИА "НФЦ", като възможността да разработва, обсъжда и предлага на изпълнителния директор на агенцията проекти на нормативни актове в областта на филмовата индустрия по предложение на професионалните сдружения и юридическите лица с нестопанска цел в областта на филмовата индустрия е предвидена в т. 3 на ал. 2, с изменението на УП, обн. ДВ, бр. 43 от 29.04.2008 година. Националният съвет за кино, на свое заседание, проведено на 23.05.2005 г. е одобрил и приел предложения от изпълнителния директор на ИА ДНФЦ" проект на "Правила за предоставяне на държавно подпомагане на филмопроизводството". Приетият акт е утвърден от изпълнителния директор на агенцията, без да е отбелязана датата, на която това е сторено. Съгласно т. 1 от акта, тези правила уреждат реда за отпускане на държавно финансово подпомагане от ИА "НФЦ" на проекти в областта на производството на филми в България. В същия не е посочено правно основание за изготвянето и приемането им. Не е спорно, че актът не е публикуван в "Държавен вестник". Съгласно правилата за издаване на нормативен административен акт, разписани както в Закона за нормативните актове и Указ № 883 за прилагане на Закона за нормативните актове, така и в действащия към настоящия момент АПК, нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Във всеки нормативен административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове, се посочва правното основание за неговото издаване. Нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи и се обнародват в "Държавен вестник", освен тези на общинските съвети. Предвид изложените фактически и правни обстоятелства, оспореният нормативен административен акт "Правила за предоставяне на държавно подпомагане на филмопроизводството" е нищожен. По дефиниция, подзаконовият акт се издава по силата на законова делегация, като по-високият по степен нормативен акт определя административния орган, който следва да го издаде. В случая, оспореният акт е приет от експертно-консултативен орган към изпълнителния директор на ИА "НФЦ", който няма предоставена от закон компетентност за това, както и липсва овластяване на изпълнителния директор на ИА "НФЦ" да утвърждава същия като елемент на фактическия състав по приемането му. При положение, че в ЗФИ, който е приложимата нормативна уредба от по-висок ранг, не е регламентирано такова овластяване, оспореният нормативен административен акт се явява издаден от некомпетентен по материя орган. Липсата на компетентност на органа, издател на акта винаги обуславя неговата нищожност. В акта не е посочено правното основание за издаването му, което обстоятелство също е в подкрепа на извод за отсъствие на законова норма, по силата на която издателят да разполага с правомощието да уреди нормативно правилата, по които се предоставя държавно подпомагане в сферата на филмопроизводството. Актът не е публикуван в "Държавен вестник". Необнародването на нормативен административен акт съставлява неизпълнение на разписаната в закона процедура по издаването му и е отменително основание. Ето защо, съдът намира, че същият е издаден в нарушение на императивните законови норми, уреждащи условията и изискванията за приемане на нормативни административни актове. Съдът намира, че по своето съдържание с оспорения акт се дават реда, условията и критериите за отпускане на държавно финансово подпомагане на проекти в областта на производството на филми в страната, поради което и с оглед разпоредбата на чл. 13 от АПК, няма пречка институцията да уреди въпросите, свързани с финансиране на филмопроизводството със съответните вътрешни правила при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Констатираните пороци, разгледани в тяхната съвкупност, са от естество, което обуславя недействителността на оспорения акт "Правила за предоставяне на държавно подпомагане на филмопроизводството", поради което следва да се обяви за нищожен. Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение,