Решение № 4482 от 10.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8595/2017 г.

Решение № 4482 от 10.04.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8595/2017 г., II о., докладчик съдията Славина Владова Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Производството е образувано по жалба на Сдружение "Национално сдружение на частните болници" със седалище гр. С. и Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" със седалище гр. С. срещу на Наредба № 7 от 3.11.2016 г. на Министъра на здравеопазването за утвърждаване на медицински стандарт "Педиатрия" (обн. ДВ бр. 90 от 15.11.2016 г., с която е отменена Наредба № 3 от 2014 г., утвърждаваща медицински стандарт "Педиатрия" (обн. ДВ бр. 15 от 21.02.2014 г.). В жалбата жалбоподателите оспорват Наредбата в цялост и твърдят незаконосъобразност на същата, като издадена в противоречие с нормативни актове от по - висока степен - закони, както и при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила по издаването на нормативен акт. Твърдят допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно: на чл. 11, ал. 1, чл. 26 и чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), а именно необоснованост, неизпълнение на изискванията за мотивираност на подзаконовия нормативен акт, тъй като не са изложени причини за приемане на акта, посочени са същите цели както при отменена Наредба без да са обсъдени способите за постигането им, не е налице обосновка за финансовите средства, необходими за прилагането на Наредбата, както и очакваните резултати от прилагането й, включително финансовите, и най-накрая поради липса на анализ за съответствие с европейското право. Твърдят, че оспорената Наредба е издадена в деня, в който е постановено съдебно решение, с което е отменена предишната Наредба от 2014 г., както и че новата Наредба е идентична с основните структурни части на отменена такава, като по този начин административният орган не се е съобразил със съдебното решение, с което е отменена. Твърдят и противоречие с чл. 3, ал. 1, 2 и 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Искат оспорената Наредба да бъде отменена в цялост. Претендират разноски. О. М. на здравеопазването, чрез процесуалния си представител в открито съдебно заседание и с представени писмени бележки, изразява становище за неоснователност на жалбата и законосъобразност на подзаконовия нормативен акт, издаден без допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и в съответствие със законите. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата. Съдът, след като се запозна с доказателствата по делото, прецени доводите на страните и съобрази законосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт, намира жалбата са допустима, като подадена от надлежни страни, обосноваващи наличието си на правен интерес да оспорят Наредбата от предмета на дейност на Сдруженията, по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК правото да се оспори нормативен административен акт не е обвързано с определен срок, поради което и жалбата следва да се считат за допустима и на това основание. Разгледана по същество жалбата е неоснователна по следните съображения: Съгласно чл. 75, ал. 2 от АПК "Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен", като в конкретния случай оспорената Наредба е издадена на основание чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ). Тази разпоредба предвижда, че "дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването". В тази връзка оспорената наредба, като утвърдена от Министъра на здравеопазването е издадена от компетентен орган. Проектът на наредбата е обсъден и одобрен на заседание на ръководството на министерството, проведено на 17.10.2016 г., отразено в протокол № 51 от същата дата по т. 6 (стр. 64 от делото). В съответствие с изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, преди внасянето на проекта на Наредбата за утвърждаване от компетентния орган - Министъра на здравеопазването, същият е публикувал на интернет страницата на Министерството на 19.10.2016 г., заедно с мотивите (стр. 65), като на заинтересованите лица е предоставена възможност в съответния срок да направят предложения и да изразят становища по проекта. Проектът е публикуван и на сайта на Министерски съвет в Портала за обществени консултации на 17.10.2016 г. От представен доклад от 3.11.2016 г. на заместник министъра на здравеопазването (стр. 78 - 79) и представена справка за постъпили предложение (стр. 73 - 77), постъпилите становище и предложения са обсъдени на заседание на ръководството на министерството, като постъпилите предложения са приети или отхвърлени мотивирано в изпълнение на чл. 77 от АПК. Спазено е и изискването за обнародване на нормативния административен акт по чл. 78, ал. 2 от АПК. С Решение № 8810 от 14.07.2016 г. на ВАС, тричленен състав на Първо отделение е отменена Наредба № 3 от 2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Педиатрия", която е Наредбата, предхождаща оспорената в това производство. С това решение е отменена посочената Наредба, поради това, че при издаването й е допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗНА - мотивите на този законопроект не са отговаряли на изискванията на тази разпоредба по съдържание, което пък е довело до нарушение на принципа за обоснованост на нормативния акт по чл. 26, ал. 1 от ЗНА. Решение № 8810 от 14.07.2016 г. на ВАС е потвърдено с решение № 11801 от 3.11.2016 г. на ВАС, петчленен състав, като нови мотиви с оглед отмяната на Наредба № 3 от 2014 г. в решението на петчленния състав не са изложени и същият е възприел доводите на тричленния състав. След постановяване на решение № 8810 от 14.07.2016 г. на ВАС, Министерство на здравеопазването е започнало изготвянето на проект за приемане на нов медицински стандарт "Педиатрия", като се е съобразил с мотивите изложени в решение № 8810 от 14.07.2016 г., които касаят спазване на нормите за обоснованост и мотивираност на проекта за нормативен акт. В тази връзка е неоснователно възражението на жалбоподателите за допуснато нарушение при издаване на оспорената Наредба и несъобразяването с мотивите на съдебните решение, с които е отменена предходната Наредба за одобряване на медицинския стандарт "Педиатрия", поради това, че новата Наредба е издадена в деня, в който е постановено и решението от 3.11.2016 г. на петчленен състав, с което е оставено в сила решението, с което е отменена предходната Наредба. Това е така и тъй като отмяната на предишната Наредба № 3 от 2014 г. във връзка с наведените доводи при оспорването й е на процесуално основание, като не са наведени основания за незаконосъобразност касаещи конкретни текстове от същата. Не е налице законова пречка с оглед осъществяване на целите на утвърждаването на медицински стандарти по чл. 6, ал. 1 от ЗЛЗ - осигуряване качество на медицинската помощ и спазване правата на пациента - работата по проекта за изработване на новата наредба да започне преди постановяването на окончателното решение по отмяна на предишната. По този начин, предвид сроковете за спазване на процедурите по издаване на новата Наредба, е предотвратена възможността да остане период от време, в който не е налице медицински стандарт по педиатрия, с което пък е осигурено спазването на целите на закона за осигуряването на качествено медицинско обслужване с налични правила - медицински стандарт. Както беше посочено по-горе окончателното решение от 3.11.2016 г. на ВАС петчленен състав, с което е потвърдено решението за отмяна на предходната Наредба, не въвежда нови основания за незаконосъобразност на същата, различни от приетите в решението от 14.07.2016 г. на тричленния състав на ВАС. К. е съобразил отменителното решение от 14.07.2016 г. при изработване на новата наредба при липса на въведени други отменителни основания с решението на петчленния състав, Министърът на здравеопазването не е допуснал нарушение, изразяващо се в одобряването на нормативния акт в противоречие със съдебните решения на ВАС. На второ място неоснователно е възражението за допуснато нарушение на чл. 11, ал. 1 от ЗНА, а именно, че не са налице многобройни промени въведени с новата наредба, които да налагат отмяната на Наредба № 19 от 2010 г. и замяната й с нова, тъй като промените е можело да бъдат въведени с изменение на съществуващата Наредба № 19. Това възражение е направено и при оспорването на Наредба № 3 от 2014 г., като по него съдът се е произнесъл с решение № 8810 от 14.07.2016 г. и е приел, че това нарушение не е съществено. Настоящият състав споделя мотивите изложени в това решение, както и в други на ВАС (решение № 14167 от 22.12.2015 г. по адм. д. № 10536/2015 г., ВАС, петчленен състав), че посочената разпоредба на чл. 11, ал. 1 от ЗНА касае само промените в действащ закон и замяната му с нов с цел да се гарантира правната сигурност и стабилност на регулираните обществени отношения, но това правило е неотносимо към подзаконовите нормативни актове, от която категория е оспорения в това производство акт. ЗНА ясно разграничава уредбата регулираща първично и трайно определен кръг от обществени отношения, и подзаконовите нормативни актове по прилагането на закона. На трето място неоснователно е възражението за необоснованост на оспорения поднормативен акт, а именно нарушение на чл. 26, ал. 1 във връзка с чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Нормата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА в относимата редакция, към момента на одобряване на Наредбата от 3.11.2016 г. от ДВ бр. 46 от 2007 г. предвижда, че "Изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност". Твърдението е за неспазване на принципа на обоснованост, тъй като при определяне на предвидения по стандарта минимален брой лекари и медицински сестри, помещения, постове, офис техника, болнични мебели за определяне на ниво на компетентност не е представена обосновка от медицинска или друга гледна точка. Видно от мотивите (стр. 59 - 62 от делото) към изготвения проект на Наредбата, както и от писмо изх. № 33 - 18 - 158 от 17.10.2016 г. (стр. 32 от делото) на заместник министъра на здравеопазването, с което е предложен проекта за Наредба за одобрение от Министъра на здравеопазването и който като част от административната преписка следва да се цени, тъй като съгласно тълкувателно решение № 3/1975 г. на ОСГК на ВС, мотивите на административния акт могат да се съдържат и в съпътстващи документи, е налице обосновка за въведените изисквания. В мотивите е посочено, че предвидените за всяко ниво на компетентност разпоредби за минимални изисквания към структурите, оборудването, апаратурата, персонала със съответната квалификация са в зависимост от предвидения обхват на дейности, предвидени за съответното ниво, както и във връзка с необходимостта от качествено изпълнение и непрекъснатост на тази дейност. В посоченото по-горе писмо на заместник - министъра на здравеопазването е обосновано наличието на предвидените структури и изисквания за оборудване на помещенията с необходимостта от осигуряване на спокойна и предразполагаща атмосфера за децата, както и за контакти с техните семейства и грижата както за физическото, така и за психическото състояние на децата. Обосновка е дадена в няколко точки от писмото (стр. 33 - 34). Тук следва да се посочи и че с одобреният с оспорената в това производство Наредба нов медицински стандарт "Педиатрия" са предвидени облекчения на съществуващия режим в различните нива на компетентност, а именно корекция на изискването за използваемост на легла в болничните педиатрични структури, като изискването е намалено, както и относно структурите с трето ниво на компетентност като вече е въведено изискване за наличие на определена апаратура - високотехнологична - не за съответното педиатрично отделение, а за клиниката като цяло. Обосновката е с отчитане на сезонността и епидемичността в заболеваемостта на децата и на база статистически данни, както и с оглед облекчаване на клиниките и съответните структури от гледна точка на изискванията за техническа обезпеченост. Т. е. в цялата административна преписка се съдържа обосновка на въведените изисквания, като следва да се има предвид, че с одобрената нова наредба и нов стандарт е заложено облекчаване на условията, включително с оглед възможността за покриване на изискванията от съответните лечебни заведения с нива на компетентност, но при спазване на баланса за отчитане на водещата цел на стандарта, а именно осигуряване на качествено медицинско обслужване на децата. На четвърто място неоснователно е и възражението за допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, а именно немотивираност на одобрения проект за Наредба. В посочената разпоредба е въведено изискването "мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз". В настоящия случай възражението е за липса на мотиви по всички посочени точки. Както беше посочено по-горе мотивите се съдържат не само в изрично посочения документ с наименование "мотиви", но и в цялата административна преписка. В частност по т. 1 в мотивите са изложени причините наложили, приемането на стандарта по педиатрия, а именно приетите изменения и допълнения през 2015 г. на ЗЛЗ, с които е въведено изискване за създаване а нов вид лечебно заведение, необходимостта от прецизиране на терминологията, както и осигуряване на възможност за разкриване в лечебните заведения места за краткосрочен престои и други подробно изброени. Следва да се посочи и че причина за приемане на новата наредба е отмяната на старата от 2014 г. от съда, факт посочен в административната преписка. Неоснователно е и възражението, че от мотивите не става ясно точно кои изменения на ЗЛЗ от 2015 г. са причина за приемане на наредбата. Напротив видно и от посоченото по - горе е ясно кои изменения е имал предвид административния орган. На следващо място по т. 2 и възражението за липса на посочени цели, които се поставят с приемането на стандарта, в мотивите, както и в цитираното по-горе писмо на заместник - министъра на здравеопазването ясно са посочени преследваните цели, които са на първо място тези залегнали в закона, а именно качествено оказване на медицинска помощ по медицински стандарт педиатрия, както и условия за проследяване на цялостното психо - физическо развитие на децата, първична и вторична профилактика на заболяванията, съвременни и качествени диагнози и лечение на заболявания в датска възраст, хуманизиране и адаптиране на средата в лечебните заведения, като особено важна цел, прилагане на комплексен подход на грижи и взаимодействие с други специалисти и други сектори. По отношение на третото изискване на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, по т. 3 относно финансовите средства, необходими за прилагане на новата уредба също са налице мотиви, като е посочено, че от ново предвидените разпоредби няма да доведат от необходимост от допълнителни бюджетни или финансови средства в тежест на изпълнителите на медицинска помощ. Конкретни възражения в жалбата обосноваващи допълнителни финансови разходи във връзка с новия стандарт от членовете им или от защитавани от тях лица не са наведени. Отделно от това във връзка и с изложеното по - горе настоящият състав намира, че е тъй като с новия стандарт се облекчават изискванията, то е обоснована мотивировката, че с новия стандарт няма да се допусне нова тежест върху изпълнителите на медицинска помощ, засегнати от стандарта. Освен това видно мотивите е, че е предвидено финансовите средства да се осигуряват в рамките на средствата за дейностите, покривани от бюджета на НЗОК. Неоснователни са и възраженията за липса на мотиви и по т. 4 и 5 от чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Напротив очакваните резултати могат да се включат и в изпълнението на целите заложени с приемането на стандарта, но са и изрично посочени, а именно ефективен механизъм за представяне на качествена медицинска помощ и защита на техните права като пациенти. С наличието на медицински стандарт в много по-голяма степен са защитени правата на децата като пациенти, тъй като същият съдържа ясно разписани правила за начина за осъществяване на качествено лечение, а същият би бил и в помощ на изпълнителите на медицинска помощ. Нормата на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА изисква анализ за съответствие с правото на Европейския съюз, но доколкото в мотивите на проекта е посочено, че проекта не се приема във връзка с изпълнение на разпоредби въведени с правото на ЕС, то съответно и не е налице необходимост от анализ в тази връзка. Тук следва да се посочи и че в жалбата не се навежда твърдение за противоречие на някоя норма или проекта с правото на ЕС. Е. при наведено такова твърдение съответно би следвало да се направи преценка за съответствие и в този случай би бил необходим анализ, доколкото българското право е приведено в съответствие с европейското. На последно място неоснователно е възражението за противоречие на одобрената Наредба с чл. 3, ал. 1 от ЗОАРАКСД и в частност относно липсата на мотиви за финансовата тежест върху лицата предоставящи медицинска помощ. Действително в ал. 1 на чл. 3 от този закон е предвидено, че при регулиране на стопанската дейност се вземат предвид разходите на лицата, извършващи стопанска дейност, необходими за спазване на разпоредбите. В мотивите на оспорената Наредба са изложени мотиви за разходите във връзка с предвидените нови регулации и видно от тях не е предвидена нова и допълнителна тежест за изпълнителите на медицинска помощ в областта на детското здравеопазване, а напротив с така одобрения нов стандарт дори е намалена предвидена преди тежест, например с въведената нова възможност за използване на високотехнологичната техника налична в съответната болница без изискване такава да има в съответното педиатрично отделение, както и други облекчения. Освен това следва да се има предвид, че лечебните заведения извършват стопанска дейност, но подчинена на правила, различни от тези регулиращи чистата стопанска дейност и при изработването на стандартите за работата им следва да се съблюдава баланса между стопанския интерес и обществения интерес по опазване на здравето и лекуването на най-уязвимата социална група, която би осигурила бъдещето на страната. В тази връзка настоящият състав намира, че е спазен баланса между предвидените изисквания в разпоредбата на чл. 3 от ЗОАРАКСД и целите, разписани в чл. 6 от ЗЛЗ и съответно оспорената Наредба не противоречи на чл. 3 от ЗОАРАКСД. Изложените мотиви, дават основание на настоящият съдебен състав да приеме, че оспорената Наредба на Министъра на здравеопазването е издадена от компетентен административен орган, в пределите на делегираната му от закона компетентност, в предписаната от закона форма, при спазване на административно производствените правила, както и че същата е материално законосъобразна, непротиворечаща на акт от по - висока степен. Въз основа на гореизложеното настоящият състав намира, че оспорването е неоснователно, поради което следва да бъде отхвърлено. Предвид изхода на спора съдът намира за неоснователно искането на жалбоподателите за присъждане на разноски. Въз основа на гореизложеното и на основание чл. 193 ал 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на Второ отделение