Решение № 15747 от 30.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10344/2010 г.

Решение № 15747 от 30.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10344/2010 г., V о., докладчик председателят Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 145 и следващите от АПК. Образувано е по жалба на Любомир Тодоров Любенов, от гр. Стара Загора, против заповед № РД 10-1332/29.07.2010 г. на министъра на образованието, младежта и науката, с която на основание чл. 89, ал. 2, т. 1 и 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл.) и чл. 107, ал. 1, т. 3 от ЗДСл. на жалбоподателя е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и служебното му правоотношение е прекратено. В жалбата се излагат доводи за незаконосъобразност на акта. Конкретните оплаквания са за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила - не е спазено императивното изискване на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. служителят да бъде изслушан лично от дисциплинарнонаказващия орган и да даде писмени обяснения, което представлява абсолютно основание за отмяна на акта; не е спазена разпоредбата на чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл., като нарушенията, за които е наказан държавният служител не са индивидуализирани с дата, място и обстоятелства, при които са извършени, което не позволява да се извърши проверка за спазване преклузивните срокове за налагане на дисциплинарното наказание по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл; за част от нарушенията, описани в оспорената заповед служителят вече е бил наказан; заповедта е издадена при липса на сочените материално-правни основания по чл. 89, ал. 2 от ЗДСл. Жалбоподателят моли заповедта да бъде отменена и претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на образованието, младежта и науката, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата. Върховният административен съд, пето отделение, констатира, че жалбата е подадена в срок от страна с правен интерес от оспорването и е процесуално допустима. За да се произнесе по нейната основателност, съдът съобрази следното: До прекратяване на служебното му правоотношение Любомир Тодоров Любенов е заемал длъжността началник на Регионален инспекторат по образование (РИО), гр. Стара Загора. Със заповед № РД 09-824/25.06.2010 г. министърът на образованието, младежта и науката е разпоредил да бъде извършена проверка на дейността на РИО - Стара Загора към 30.06.2010 г. и е определил комисия. Констатациите от проверката са отразени в доклад № 80891-67/16.07.2010 г., който завършва с предложение да бъде образувано дисциплинарно производство във връзка с установените нарушения. С писмо № 0524-135/22.07.2010 г. министърът на образованието, младежта и науката е поискал от служителя да представи писмени обяснения. На 26.07.2010 г. Любенов е депозирал обясненията си. Със заповед РД 09-967/27.07.2010 г. дисциплинарнонаказващият орган е разпоредил да се образува дисциплинарно производство за изясняване на фактите и обстоятелствата относно констатациите в цитирания по-горе доклад. Дисциплинарният съвет е провел заседание на 27.07.2010 г., на което е приел, че държавният служител е извършил описаните в доклада нарушения на служебните му задължения. Поведението му е квалифицирано като дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1, 2 и 5 от ЗДСл, във връзка с чл. 2, чл. 5, ал. 1 и 2 и чл. 10, ал. 1 и чл. 16 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (КПСДА) и е предложил на органа по назначаването да наложи на Любомир Любенов дисциплинарно наказание "уволнение". На 29.07.2010 г. жалбоподателят е бил изслушан от дисциплинарнонаказващия орган. На 29.07.2010 г. министърът на образованието, младежта и науката е издал оспорената заповед, с която е наложил на жалбоподателя дисциплинарно наказание "уволнение" и е прекратил служебното му правоотношение. Дисциплинарнонаказващият орган е приел, че държавния служител е извършил нарушения на служебните задължения, описани в шест групи: I. Относно дейностите по планирането, организацията и контрола осъществен от жалбоподателя при извършени, съгласно годишния план за учебната 2009/2010 г., цялостни и тематични проверки, както и мобилен контрол в училища на територията на Област Стара Загора дисциплинарнонаказващият орган е приел, че са извършени проверки в 33 от общо 135 училища, а през втория учебен срок са проверени 7 училища, находящи се в гр. Стара Загора. Направена е констатация, че в част от общините, намиращи се на територията на областта не е проверено нито едно училище. Със заповед от 23.11.2009 г. началникът на РИО - Стара Загора е определил състава на мобилните групи за извършване на проверки на училищата в областта по определен график от началника на отдел "Инспектиране и организационно-методическа дейност". Констатирано е, че график не е изготвен, а жалбоподателят не е осъществил контрол за изпълнение на заповедта му, с което е нарушил чл. 8, ал. 1, т. 1 от Правилника за устройството и дейността на регионалните инспекторати по образование (ПУДРИО). Направен е извод, че началникът на РИО Стара Загора не е изпълнил заповед № РД-09-1706/8.10.2009 г. на министъра на образованието, младежта и науката и не е осъществил мобилен контрол във всяко едно от училищата в областта по веднъж в учебната година, с което е нарушил чл. 24, ал. 1 от ЗДСл. По отношение на планираните тематични проверки в заповедта е посочено, че за първата тематична проверка не е утвърден график за извършването й и не е определена комисията, която следва да я извърши. По отношение на втората тематична проверка е констатирано, че същата е извършена само в едно училище и извън определения за това срок. По отношение на третата тематична проверка - "Обхват на учениците в задължителна училищна възраст и превенция на отпадането от училище" е отбелязано, че същата е планирана да се извърши в 9 бр. училища, а е осъществена само в едно училище. Четвъртата тематична проверка е планирана да се извърши от старши експертите по чуждоезиково обучение, по природни науки, екология и по начално образование, като в проверката не е участвал старши експерт по начално образование. По отношение на проверката на тема "Организиране и провеждане на изпитите на ученици, преминали или приети в училището на самостоятелна форма на обучение" е посочено, че в съставените протоколи липсват констатации относно воденето и съхраняването на личните картони на учениците на самостоятелна форма на обучение. За извършените проверки от експерти на РИО не са изготвяни доклади, в които да се обобщят резултатите и да се направят съответните изводи. Направен е извод, че липсата на доклади обезсмисля проверките и ги прави формални, а началникът на РИО не е реализирал задълженията си по чл. 8, ал. 1, т. 1 от ПУДРИО. При извършена тематична проверка в ПГ "Райна Княгиня" гр. Стара Загора са констатирани нарушения, допуснати от директора на училището, като в нарушение на чл. 8, ал. 1, т. 1 и 5 вр. чл. 18, ал. 1 от ПУДРИО жалбоподателят не е издал заповед за задължителни предписания по повод констатираните нарушения. В раздел II от заповедта е описано, че по жалби на учител в СОУ "М. Горки" и главен счетоводител в ПГ по строителство гр. Казанлък не е разпоредено да се извърши проверка по същите и на жалбоподателите не е отговорено. Направен е извод, че Любенов не е осъществил контрол върху дейността на експертите при изготвянето на отговори по постъпили жалби и сигнали, с което не е изпълнил задълженията си по чл. на чл. 8, ал. 1, т. 1 вр. чл. 16, ал. 2 от ПУДРИО. По отношение на дадените задължителни предписания по повод констатирани нарушения в ПГ "Г. С. Раковски", ПГОХ "Райна Княгиня", СОУ "Гео Милев" - Раднево и СОУ "М. Горки" директорите на училищата не са изпълнили същите, а началника на РИО не е осъществил последващ контрол, с което не е изпълнил задълженията си по чл. 21, ал. 1 от ЗДСл. III. Относно отчитане на документи с фабрична документация, съгласно разпоредбите на чл. 87 и чл. 88 от Наредба № 4/16.04.2003 г. за документите в системата на народната просвета министърът е приел, че при извършени проверки по отчитане на документи с фабрична номерация в редица училища в района са констатирани нарушения - не са попълнени реквизити за унищожаване в таблицата и са заявени голям брой документи с фабрична документация. Жалбоподателят не е спазил разпореждането на зам. министъра, дадено с писмо от 12.04.2010 г. да разпореди унищожаването на наличната в училищата и неизползвана училищна документация, отпечатана до 2009 г. включително. В Раздел IV от оспорената заповед относно Държавния план-прием 2010/2011 г. е констатирано, че закриването на определени паралелки е механично и за попълването на останалите паралелки с необходимия брой ученици се разчита не на интересите на кандидатите и на спецификата на населеното място, а на големия брой некласирани ученици след първия етап на класирането. Направен е извод, че жалбоподателят не е изпълнил задължението си да извърши обективна преценка на резултатите от приемните изпити, желанието на учениците и спецификата на населеното място. В раздел V от заповедта са изложени констатации относно извършените проверки от назначената комисия на министерството на образованието, младежта и науката на 1.07.2010 г. в помощно училище - интернат "Д-р Петър Беров" гр. Мъглиж. Установени са нарушения относно документите, съдържащи се в 4 лични трудови досиета, констатирано е, че получените дарения не са вписани в книгата за дарения и не са издадени Свидетелства за дарения. Отбелязано е, че през учебната 2009/2010 г. РИО Стара Загора не е извършвал проверки на училището. В извършената проверка на училище ПГ по електроника "Г. С. Раковски" са констатирани нарушения на Наредба № 4/16.04.2003 г. за документите за системата на народната просвета. Направен е извод, че жалбоподателят не е изпълнил задълженията си по чл. 8, ал. 1, т. 1 и чл. 16 от ПУДРИО да упражни текущ контрол върху директорите на посочените училища във връзка с прилагането на наредбата, поради което е допуснал нарушение по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. VI. По отношение на процеса на финансовото управление и контрол дисциплинарнонаказващият орган е констатирал, че не е разработена "Стратегия за управление на риска" и "Риск регистър". Във връзка със сключени граждански договори от РИО - Стара Загора с адв. Желева е прието, че в тях не е посочен срок за изпълнение и липсват протоколи за извършената работа. Независимо от наличието на тези договори е сключен и трети договор с адв. Георгиев за процесуално представителство. Направен е извод, че жалбоподателят не е осъществил контрол при изплащане на сумите по договорите, с което е допуснал незаконосъобразно разпореждане с финансовите средства на РИО. При тези факти дисциплинарнонаказващия орган е приел, че с описаните действия и бездействия жалбоподателят не е изпълнил задълженията си по раздел V, т. 1 от длъжностната си характеристика да планира, организира и контролира дейността на РИО на територията на областта, както и разпоредбите на чл. 21, ал. 1, чл. 24, ал. 1, чл. 28, ал. 1 от ЗДСл. и чл. 2, ал. 4 и 5, чл. 4, ал. 1 и чл. 5, ал. 1 и 2 от КПСДА. Предвид изложеното е приел, че е осъществен съставът на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от ЗДСл., поради което и на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от ЗДСл е наложил на Любомир Тодоров Любенов дисциплинарно наказание "уволнение". При така установените факти настоящият състав на Върховния административен съд направи следните правни изводи: Жалбата е основателна. Заповедта за налагане на дисциплинарното наказание е издадена от компетентен орган, в кръга на предоставените му правомощия и при спазване на административнопроизводствените правила, регламентирани в чл. 96 от ЗДСл. Дисциплинарното наказание е наложено след проведено дисциплинарно производство - образувано е дисциплинарно дело, на което са взети предвид обясненията на служителя и е изразено становище, че са допуснати нарушения, които обосноват налагането на най-тежката дисциплинарна санкция. Спазени са и изискванията на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл - по делото е установено, че преди налагане на наказанието жалбоподателят е изслушан от дисциплинарнонаказващия орган и са приети писмените му обяснения. В този смисъл възражението за нарушение, свързано с процедурата по цитирания текст, е неоснователно. Въпреки това съдът намира, че са налице основания за отмяна на оспорения административен акт. При издаване на заповедта са допуснати нарушения на формата на същата, а освен това заповедта е незаконосъобразна, тъй като наказанието е наложено без да са налице основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителя по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 и 5 от ЗДСл. Не е спазена императивната разпоредба на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл - въпреки подробно изложените факти липсва описание на извършените нарушения, дата и място на извършването им и обстоятелствата, при които са извършени. Не са конкретизирани и служебните задължения, които са нарушени от Любенов виновно. Посочените нарушения водят до невъзможност да се установи неизпълнението на задълженията от страна на държавния служител, което обуславя и незаконосъобразност на заповедта за налагане на дисциплинарното наказание. Видно от приложените по делото доказателства, е че със заповед № 711/23.112009 г. жалбоподателят е определил състава на мобилните групи за извършване на проверки на училищата в областта, като е разпоредил да се изготви график за всеки месец от началника на отдел "Инспектиране и организационно-методическа дейност". Такъв е изготвен с Доклад вх. № 1786 и одобрен от жалбоподателя с резолюция от 1.12.2009 г. Следователно констатациите в пункт I от заповедта, че график не е изготвен, а жалбоподателят не е осъществил контрол за изпълнение на заповедта му, с което е нарушил чл. 8, ал. 1, т. 1 от ПУДРИО са неправилни, поради което настоящият състав приема, че държавният служител не е извършил това нарушение. В изпълнение на т. 6 от заповед № РД-09-1706/8.10.2009 г. на министъра на образованието, младежта и науката е изготвен доклад за резултати от осъществения мобилен контрол и същият е депозиран в министерството на образованието, младежта и науката. По отношение на планираните тематични проверки от събраните по делото доказателства е установено, че със заповед № 645/13.10.2009 г. началникът на РИО Стара Загора е утвърдил план за извършване на тематична проверка "Издаване и регистриране на документи с фабрична номерация" със срок от м. април до м. юли 2010 г., като са определени служителите, които следва да я осъществят. За извършените проверки са съставени констативни протоколи ( № 167/19.07.2010 г., 153/2.07.2010 г., 158/9.07.2010 г.). Следователно изводът в оспорената заповед, че за тази тематична проверка не е утвърден график за извършването й и не е определена комисията, която следва да я извърши е в противоречие със събраните по делото доказателства. По отношение на втората тематична проверка е констатирано, че същата е извършена само в едно училище и извън определения за това срок. От така изложеното не става ясно в колко училища е следвало да се реализира тази проверка, както и какви са настъпилите последици от това, че проверката е извършена един ден преди определения срок. По отношение на третата тематична проверка - "Обхват на учениците в задължителна училищна възраст и превенция на отпадането от училище" е отбелязано, че същата е планирана да се извърши в 9 бр. училища, а е осъществена само в едно училище. Нито в заповед № 66/12.02.2010 г. на началника на РИО, нито в утвърдения от министъра годишен план по реда на чл. 12 от ПУДРИО е регламентиран броя на училищата, в които следва да се извърши проверката. По отношение на извършената тематична проверка " Спазване на ДОИ" от изложеното в заповедта, че в проверката не е участвал старши експерт по начално образование, както и че при проверка на тема "Организиране и провеждане на изпитите на ученици, преминали или приети в училището на самостоятелна форма на обучение" в съставените протоколи липсват констатации относно воденето и съхраняването на личните картони на учениците на самостоятелна форма на обучение, не става ясно в какво се изразява виновното поведение на жалбоподателя. От събраните по делото доказателства е установено, че при констатирани нарушение при извършена тематична проверка в ПГ "Райна Княгиня" гр. Стара Загора, допуснати от директора на училището, жалбоподателят не е издал заповед за задължителни предписания, поради което същият е извършил това нарушение. Относно изложените по пункт II от заповедта нарушения, изразяващи се в липса на контрол върху дейността на експертите при изготвянето на отговори по постъпили жалби и сигнали, то тези нарушения не са извършени. От приложените по делото доказателства е установено, че по повод подадените жалби са извършени проверки, а лицата, подали жалби са уведомени за извършените проверки (писмо изх. № 493/23.04.2010 г., 1026/9.07.2010 г. и 539/4.05. 2010 г). По отношение на извършената проверка в СОУ "Максим Горки" е изготвен доклад и съобразно предложеното в него и поставената резолюция от началник на РИО е извършена допълнителна проверка, при която е констатирано, че преместването на ученика е законосъобразно (писмо вх. № 7661/30.112009 г.). По отношение нарушенията констатирани в ПГОХ "Райна Княгиня" е издадено задължително предписание, като контрола за изпълнението му е възложен на служители на РИО. По отношение проверката в СОУ "Гео Милев" е дадено задължително предписание, което е изпълнено като министърът на образованието, младежта и науката е дал разрешение за завишаване на броя на учениците в Vб и VIIIб клас (писмо изх. № 0524-32/15.03.2010 г.). Следователно констатацията, че началникът на РИО не е осъществил последващ контрол за изпълнение на дадените предписания, с което не е изпълнил задълженията си по чл. 21, ал. 1 от ЗДСл., е неправилна. В пункт III от заповедта са описани нарушения свързани с отчитане на документите с фабрична номерация. Обстоятелството, че шест от училищата в областта са заявили голям брой документи с фабрична документация по никакъв начин не може да се вмени във вина на жалбоподателя. Относно унищожаване на документите с фабрична номерация назначената комисия е съставил протокол и изготвила доклад, в които са посочени училищата изпълнили заповедта и тези, които не са поради това, че не са заявили дубликати или заявките за задължителната учебна документация са правени от министерството на културата. Ето защо констатацията, че жалбоподателя не е осъществил контрол върху дейността на директорите относно документите с фабрична документация за края на учебната 2008/2009 г. и не е разпоредил унищожаване на наличната в училищата и неизползвана задължителна учебна документация е неправилен. В пункт V от заповедта са описани нарушения при държавния план прием. Факта, че са закрити паралелки, в които приетите са под норматива за минимален брой ученици не обосновава извод за допуснато нарушение. Разпореждането е в съответствие с императивната разпоредба на чл. 20, ал. 3 от Наредба № 11 от 28.03.2005 г. за приемане на ученици в държавни и в общински училища. По отношение на извършената проверка от комисия на министерството на образованието, младежта и науката в Помощно училище интернат "Д-р Петър Берон" - Мъглиж" относно констатираните нередности при водене на личните трудови досиета на служители на училището и начина на отразяване на даренията, не става ясно кога и какви свои задължения е нарушил жалбоподателя. Тези констатации са относими и за проверката, извършена в ПГ по електроника "Г. С. Раковски" - Стара Загора. По отношение на пункт VI от заповедта е установено, че жалбоподателя не е разработил "Стратегия за управление на риска" и "Риск регистър". По отношение на сключените договори за адвокатски услуги е установено, че два от тях са сключени за предоставяне на правна помощ и консултации и един за процесуално представителство, като сумата по последния е съобразена с минималния размер съобразно цената на иска. Ето защо следва да се приеме, че извършените плащания не са в нарушение на нормативните изисквания. С оглед на изложеното се налага извода, че преобладаващата част от описаните в оспорената заповед нарушения не са извършени, което обосновава извод, че не са налице основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителя. Констатираните две нарушения на служебните задължения не могат да обосноват налагането на най-тежката дисциплинарна санкция. Липсват съображения, които да обосновават конкретната тежест на установените нарушения на база на големия брой факти, изложени в заповедта, послужили като основание за санкциониране на служителя. Освен това не са осъществени посочените в заповедта нарушения на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Дисциплинарнонаказващият орган не е описал факти, които да сочат, че от страна на служителя е допуснато поведение, уронващо престижа на службата, както и такова, което да се квалифицира като нарушение на нормата на чл. 28, ал. 1 от ЗДСл. Допуснато е противоречие между фактическите и правни основания за издаване на заповедта - фактическите обстоятелства сочат на неизпълнение на служебните задължения, а правното основание е свързано с нарушение на етичните правила. Това формално несъответствие е съществен порок във формата на акта, който е самостоятелно основание за отмяната му в тази част. Оспорената заповед е постановена и в нарушение на чл. 91 от ЗДСл. като при налагане на дисциплинарното наказание не са взети предвид тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите; формата на вината на държавния служител; обстоятелствата, при които е извършено нарушението; цялостното служебно поведение на държавния служител. С оглед на изложено съдът намира, че обжалваната заповед е незаконосъобразна, поради което следва да бъде отменена. Предвид изхода на делото следва да се осъди министерството на образованието, младежта и науката да заплати на жалбоподателя направените по делото разноски в размер на 100 лв., представляващи изплатено адвокатско възнаграждение. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2, пр. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,