Решение № 11321 от 8.12.2022 г. на ВАС по адм. д. № 6762/2021 г.

Решение № 11321 от 8.12.2022 г. на ВАС по адм. д. № 6762/2021 г., VI о., докладчик председателят Тодор Тодоров Производството по чл. 145 и сл. АПК.

Образувано е по жалба на "ВСС 2009" ЕООД, [ЕИК] със седалище и адрес на управление гр. София, [улица] срещу Решение № 441/04.06.2021 г. на Министерския съвет на Република България за предприемане на действия във връзка с наложените от Съединените американски щати (САЩ) санкции на български лица.

В жалбата са наведени доводи за нищожност на издаденото решение на Министерски съвет (МС), поради липса на материална/предметна/ компетентност като се посочва, че в т. 6 от процесния акт, МС, без да има такова правомощие по закон, е вменил на министрите и другите органи на изпълнителната власт да предприемат незабавни мерки с цел администрациите и ведомствата, държавните и общинските предприятия, търговските дружества с държавно и общинско участие в капитала и дружествата, които те контролират, както и други лица, в които упражняват правата на държавата, от една страна, да прекратят отношенията си с лицата от списъка по т. 1 от решението, а от друга, да не влизат в нови взаимоотношения с тях. В условията на евентуалност се сочи, че актът е незаконосъобразен поради липса на мотиви, посочва се, че няма валидно правно основание/аргумент от чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Налице е съществено нарушение на административнопроизводствените правила и е немотивирано по смисъла на чл. 59 от АПК, като се поддържа тезата, че няма императивна правна норма, освобождаваща МС от задължението за изясняване на факти и обстоятелства като гаранция за постановяване на акт в съответствие със закона. Изготвянето на санкционни списъци на физически и юридически лица, както и ограничаването им до достъп до държавни и общински администрации и ведомства е тежко нарушение на основните правни принципи, залегнали в Конституцията на Република България, Хартата за основните права на Европейския съюз, Европейската конвенция за правата на човека и международни договори. Претендира присъждане на разноски.

Ответникът - Министерският съвет на Република България, чрез процесуалния представител Б. Джурин изразява становище за недопустимост, алтернативно за неоснователност на жалбата и представя писмени бележки.

Върховният административен съд, състав на шесто отделение, като обсъди предпоставките за допустимост на съдебното оспорване, намира жалбата за процесуално недопустима по следните съображения:

На основание Указ 13818, допълващ и прилагащ Глобалния закон "Магнитски", Службата за контрол на чуждестранните активи (OFAK) на МФ на САЩ на 02.06.2021 г. санкционира три български лица, мотивирайки се със значителната им роля в корупцията в България, както и техните мрежи, обхващащи 64 организации. В отговор на предприетите от САЩ санкционни мерки, на 04.06.2021 г. МС приема обжалваното решение, с което разширява обсега на действието им от гледна точка на кръга засегнати лица, като в т. 6 предвижда и допълнителни принудителни административни мерки на национално ниво.

Решение № 441 от 04.06.2021 г. на МС на РБ е прието на основание чл. 105, ал. 1 КРБ и чл. 7, ал. 1 и ал. 3, чл. 8, ал. 1 и ал. 3 и чл. 24 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация (Устройствения правилник на МС), и съдържа разпоредителна част в шест точки, както следва:

1. по т. 1 се създава постоянна работна група с участието на представители на Министерството на външните работи, Министерството на финансите, Държавната агенция "Национална сигурност" и Националната агенция за приходите, която да изготви списък на лицата, които попадат и потенциално биха попаднали в обхвата на санкциите, наложени от Службата за контрол на чуждестранните активи на Министерството на финансите на САЩ.

В три подточки са посочени асоциираните лица, които следва да бъдат включени в него, а именно:

А) всички физически и юридически лица, притежавани, контролирани или управлявани през последните пет години от лицата, включени в списъка на OFAC;

Б) всички съдружници, акционери, управители и членове на органи за управление и контрол на юридическите лица по буква "а", включени към момента и за последните 5 години, и

В) всички физически лица и юридически лица, допълнени по реда на т. 4;

2) по т. 2 от решението е предвидено поименният състав на работната група да се определи със заповед на министъра на финансите по предложение, направено в еднодневен срок от ръководителите на ведомствата по т. 1 от решението;

3) по т. 3 е възложено списъкът да се публикува и поддържа на интернет страниците на Министерството на финансите и на Националната агенция за приходите;

4) по т. 4 е възложено на Държавната агенция "Национална сигурност" и Националната агенция за приходите да предприемат постоянни мерки за установяване степента на свързаност на лица с лицата от списъка по т. 1 и да предлагат на постоянната работна група допълване на списъка в случай, че се установи свързаност или изключване от списъка на лица в случай, че свързаността е прекратена;

5) по т. 5 е определен министърът на финансите да наблюдава дейността на работната група по т. 1 и да отговаря за резултатите от нейната работа пред правителството;

6) по т. 6 се възлага на министрите и другите органи на изпълнителната власт да предприемат незабавни мерки с цел администрациите и ведомствата, държавните и общинските предприятия, търговските дружества с държавно и общинско участие в капитала и дружествата, които те контролират, както и други лица, които упражняват правата на държавата, да прекратят отношенията си с лицата от списъка по т. 1 и да не влизат в нови взаимоотношения.

Обжалваното решение на МС в частта по т. 2, т. 4 и т. 5 е вътрешноведомствен акт измежду актовете, посочени в чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК, с който не се засягат права, свободи или законни интереси на граждани или юридически лица, а се създават единствено права и задължения на органи и организации, подчинени на съответната администрация – в случая държавни органи в системата на изпълнителната власт, на които е възложено предприемането на незабавни мерки и действия във връзка с установяване на лицата, които попадат или биха попаднали в обхвата на санкциите, наложени от Службата за контрол на чуждестранните активи.

По тази причина първоинстанционната жалба, която е насочена срещу решението на МС по т. 2, т. 4 и т. 5 е недопустима за разглеждане, тъй като няма акт, който да подлежи на оспорване и по арг. от чл. 159, т. 1 от АПК, това е основание за прекратяване на делото в тази му част.

За да се определи характерът на един административен акт, не е достатъчно да се установи компетентността на издалия го орган, необходимо е да се прецени съдържанието му. Само то определя неговото юридическо действие. По аналогичен начин се е произнесъл Конституционният съд (КС) в Решение № 21 от 26.10.1995 г. по к. д. № 18/1995 година. Съгласно мотивите на КС, за да се определи характерът на оспорения акт, следва да се прецени неговото вътрешно съдържание и характера на абстрактните правила за поведение, които той въвежда.

В допълнение, в редица свои решения Конституционният съд поддържа, че актовете, с които се създават права или задължения единствено за подчинени на адресата органи и организации са с чисто вътрешен характер и следва да се категоризират като "административни ненормативни вътрешнослужебни актове", които не подлежат на съдебен контрол – напр. Решение № 8 от 23.04.2018 г. по к. д. № 13/2017 г., Решение № 21 от 26.10.1995 г. по к. д. № 18/1995 г., Решение № 14 от 4.11.2014 г. по к. д. № 12/2014 година.

Предметното съдържание на обжалваното решение на МС в различните му части обуславя особеностите на производството по тяхното оспорване, респ. недопустимостта на съдебното обжалване.

Решението на МС в частта му по т. 1, т. 3 и т. 6 също е вътрешноведомствен акт, който обаче засяга правата и законните интереси на лица, стоящи извън органи и организации, подчинени на органа, издал оспорения административен акт. Направеният извод се потвърждава от начина, по който са определени всички лица в решението на МС, вкл. и асоциирани такива в т. 1, б. "а", "б" и "в". Лицата не са персонифицирани, единствено е посочен видът на тяхната свързаност/обвързаност с лицата, включени в списъка на Службата за контрол на чуждестранните активи на Министерството на финансите на САЩ. Именно в тази си част решението на МС представлява юридическият факт с правно значение за мерките, които е следвало да се предприемат спрямо лицата от списъка, включително и този за дружеството жалбоподател.

Независимо от особеностите на Решение № 441 от 04.06.2021 г. на МС в частта му по т. 1, т. 3 и т. 6, която подлежи на оспорване, жалбата на "ВСС 2009" ЕООД е недопустима за разглеждане поради отпаднал правен интерес.

Служебно известен факт е, че с Решение № 5293 от 01.06.2022 г. по адм. д. № 2849/2022 г. на ВАС, петчленен състав, е оставено в сила Решение № 1008 от 03.02.2022 г. по адм. д. № 6774/2021 г. на ВАС в частта, с която е прогласена нищожността на Решение № 441 от 04.06.2021 г. на МС за предприемане на действия във връзка с наложените от САЩ санкции на български лица, а именно - в частта по т. 1, т. 3 и т. 6. Също така, с Решение № 5292 от 01.06.2022 г. по адм. дело № 2168/2022 г. е оставено в сила Решение № 1007/03.02.2022 г., постановено по адм. д. № 8112/2021 г. по описа на Върховния административен съд, четвърто отделение, в обжалваната част, касаещо обявената нищожност на Решение № 441 от 04.06.2021 г. на МС в частта му по т. 1, т. 3 и т. 6.

Предвид гореизложеното, за субективното право на оспорване на дружеството жалбоподател на решение № 441/04.06.2021 г. на МС в частта по т. 1, т. 3 и т. 6 е отпаднал правният интерес и отчитайки, че съдебните решения, с които е обявена нищожността на акта имат действие по отношение на всички, настоящото съдебно производство и в тази му част е недопустимо.

Поради установената нищожност на акта, за "ВСС 2009" ЕООД е постигната целта на търсената защита. След като няма основание за осъществяване на действията по т. 1, т. 3 и т. 6 от решението на МС, не съществува възможност да се нарушат или застрашат права, свободи и законни интереси на жалбоподателя.

По тези съображения и поради липсата на процесуалните предпоставки за допустимост на съдебното обжалване - акт, който да подлежи на оспорване и правен интерес от оспорването – чл. 159, т. 1 и т. 4 от АПК, спорът не следва да се разглежда по същество, жалбата трябва да се остави без разглеждане, а образуваното съдебно производство да се прекрати.

С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 и 3 от АПК следва да бъде осъден Министерският съвет да заплати на жалбоподателя сторените от последния деловодни разноски в общ размер от 650 лв., от които 50 лв. платена държавна такса и 600 лева заплатено адвокатско възнаграждение.

Водим от горното, Върховният административен съд в тричленен състав на шесто отделение,