Решение № 663 от 18.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1124/2016 г.

Решение № 663 от 18.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 1124/2016 г., IV о., докладчик съдията Светослав Славов Производството е по реда на чл. 185 - чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано е по жалба от "А. 2014" ООД, със седалище и адрес на управление, гр. Х., ул. "П." ..№..., вх. ..., ет. ..., ап. ..., представлявано от управителя Р. С. К., подадена чрез пълномощника си И. Е. Б., по оспорване на Устройствен правилник на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", в частта - Приложение № 3 към чл. 16 и чл. 17, ал. 2 на Устройствен правилник на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" /УПИАНФЦ/, като счита, че е в противоречие със Закона за филмовата индустрия /ЗФИ/. Твърди се противоречие на Приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от УПИАНФЦ, в частта относно посочените критерии за оценка на проект за игрален филм. Твърди се противоречие и с разпоредбата на чл. 27, ал. 1, т. т. 1 и 2 от ЗФИ, както и с Решение от 02.08.2012 г. на Европейската комисия. Излага съображения, че националната художествена комисия е била длъжна да оцени проектите по критериите, заложени в цитираната разпоредба и в посоченото решение на Европейската комисия. Жалбоподателят твърди, че трябва да се оценява значимост, а не качество и оригиналност на темата и съдържанието. Счита, че в оценъчните карти липсвал принос за развитието на филмовия разказ, визуална концепция на проекта, творчески и образователни ползи от проекта, акцент върху културни и социални теми, както е било посочено в чл. 27 от ЗФИ. Твърди, че в приложение № 3 са добавени критерии, както качество на диалога и интерпретация на сюжета, които не са посочени в чл. 27, ал. 1, т. 1 от ЗФИ. На следващо място твърди, че критерият по чл. 27, ал. 1, т. 2 от ЗФИ - търговски потенциал и възможността за международно признание на съвпадал смислово с посочените към съответната точка от приложение № 3 - жанрова определеност и зрителски потенциал. Счита, че извън определения критерий по чл. 27, ал. 1, т. 1 от ЗФИ, са посочени други критерии като главни герои, събитийна /календарна/ обвързаност, драматургична структура, като посоченото било в противоречие в чл. 30, ал. 3 и чл. 27, ал. 1, т. 1, 2 и 5 от ЗФИ.

По втория основен довод за противоречие на разпоредбата на чл. 17, ал. 2 от УПИАНФЦ с чл. 13, ал. 2 от ЗФИ, като се посочва, че при определяне правомощията на Финансовата комисия с разпоредбата на чл. 17, ал. 2, т. 3 и 4, като разпоредбата следва да съдържа и точка 2 на чл. 27, ал. 1 от ЗФИ. По тези съображения моли съда да отмени Устройствения правилник на Изпълнителната агенция "Национален филмов център" в обжалваните части, поради противоречие с цитираните разпоредби от Закона за филмовата индустрия.

Жалбоподателят - "А. 2014 " ООД, редовно призован, представлява се от адв. Л. Г. от Хасковска адвокатска колегия, който заявява становище, с което поддържа жалбата по наведените доводи за незаконосъобразност на обжалвания нормативен административен акт в обжалваните му части. Претендира присъждане на разноски, като прилага списък, съгл. разпоредбата на чл. 80 от ГПК.

Ответната страна - Министерски съвет на Р. Б., редовно призован, представлява се от юрк. Д. Т. Изразява становище за неоснователност на жалбата, представя писмени бележки, като моли Върховния административен съд да отхвърли жалбата на "А." ООД срещу атакуваните разпоредби. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Заинтересованата страна - Министърът на културата, редовно призован, се представлява от юрк. М. К. Изразява становище за неоснователност на жалбата, като моли съдът да отхвърли жалбата срещу атакуваните разпоредби. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Заинтересованата страна - Изпълнителна агенция "Национален филмов център", представлява се от адв. П. С. от Адвокатска колегия - С., който заявява становище за неоснователност на жалбата, като моли съда да я отхвърли. Претендира присъждане на сторените разноски, за които представя списък съгл. чл. 80 от ГПК.

Представителят на Върховна административна прокуратура в съответствие с чл. 192 от АПК излага становище за неоснователност на жалбата. Смята критериите за оценяване, посочени в Приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от УПИАНФЦ, че не противоречат на разпоредбата на чл. 27, ал. 1, т. т. 1, 2 и 5 от Закона за филмовата индустрия /ЗФИ/, съгласно която критериите за оценяване са художествен потенциал в контекста на европейското културно разнообразие; - търговски потенциал и възможността за международно признание; - професионален опит на продуцента и режисьора, признанието на техните предишни произведения от зрителите на международни фестивали и номинации на професионални сдружения и организации. Излага, че няма законова пречка, с оглед определяне на художествения потенциал на проекта, в оценъчната карта - Приложение № 3 по чл. 16, ал. 6 от Устройствения правилник на ИА "НФЦ" да се въведат конкретни точки, съобразно които да се цени художественият потенциал на проекта. Счита, за неоснователен довода на жалбоподателя за противоречие на посочените критерии за оценка в Приложение № 3 по чл. 16, ал. 6 от Устройствения правилник с въведените с Решение от 02.08.2012 г. на Европейската комисия, т. нар. "културни критерии", тъй като не са смислово различни от посочените в цитираното приложение критерии за оценка. По изложените съображения счита, че направеното оспорване следва да се отхвърли като неоснователно.

По допустимостта на жалбата съдът се е произнесъл с определение от 07.03.2016 г. по адм. д. № 1124/2016 г. на Върховния административен съд. Жалбоподателят е регистриран като продуцент под № 2014100541, видно от приложеното по делото на л. 33 удостоверение с изх. № № 01-043/19.02.2014 г., с което е установил активната си процесуална легитимация и правен интерес. О. е допуснато в частта за отмяна на Приложение № 3 към чл. 16 и в частта за отмяна на чл. 17, ал. 2 на Устройствен правилник на Изпълнителна агенция "Национален филмов център".

Оспореният нормативен акт е издаден на основание чл. 6, ал. 2 и чл. 15 от Закона за филмовата индустрия и е приет с постановление на Министерския съвет по предложение на министъра на културата и представлява подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 15 от ЗНА и подлежи на контрол за законосъобразност по реда на чл. 185 - чл. 196 от АПК.

Всяко противоречие на подзаконов нормативен акт с нормативен акт от по-висока степен води до накърняване на конституционния принцип за законност на държавното управление, уреден в чл. 4, ал. 1 от Конституцията на Р. Б., и създава опасност от засягане на конкретни права и задължения на гражданите или юридическите лица, поради което съобразно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Р. Б. може да бъде обжалван пред съдилищата, тъй като не е от изрично посочените със закон необжалваеми актове. Съобразно разпоредбата на чл. 187 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорвани без ограничение във времето.

Разгледана по същество жалбата е неоснователна по следните съображения:

Предмет на обжалване пред настоящия състав на Върховния административен съд са разпоредби от Устройствения правилник на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" като противоречащи на разпоредби от нормативен акт от по-висока степен - Закона за филмовата индустрия, както следва:

1. Приложение № 3 към чл. 16, ал. 6 от правилника като противоречаща на чл. 27, ал. 1, т. т. 1, 2 и 5 от ЗФИ и

1. чл. 17, ал. 2 от Правилника като противоречаща на чл. 13, ал. 2 от ЗФИ;

В жалбата е изложено искане за отмяна на посочените по-горе разпоредби от подзаконовия нормативен акт.

Устройственият правилник на Изпълнителна агенция "Национален филмов център" е приет с Постановление на Министерския съвет № 97 от 2004 г. (ДВ, бр. 42 от 2004 г.). Същият е издаден на основание чл. 6, ал. 2 и чл. 15 от Закона за филмовата индустрия и урежда дейността, структурата, организацията на работа и състава на Изпълнителна агенция "Национален филмов център", както и реда за работа на Националния съвет за кино и експертните комисии към изпълнителния директор на агенцията.

Правилникът, като издаден в изпълнение на Закона за филмовата индустрия, може да съдържа правила относно дейността на органите, създадени към изпълнителния директор, които не се съдържат в закона, и това е смисълът и целта на постановения подзаконов нормативен акт - да доразвива установените със закона норми в съответната област, но съобразно разпоредбата на чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Предмет на настоящото дело е проверка на законосъобразността на обжалваните подзаконови разпоредби.

Законът за филмовата индустрия (ЗФИ), обнародван в ДВ, бр. 105 от 2003 г., урежда отношенията, свързани с производството, разпространението, промоцията и показа на филмите в Р. Б. и държавното подпомагане на българската филмова индустрия, като създава условия за нейното развитие.

Изпълнителната агенция "Национален филмов център" е администрация към министъра на културата, юридическо лице със седалище С., чиято издръжка се формира от бюджетни средства и от приходи от собствена дейност. Агенцията е второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на културата. Държавата чрез агенцията подпомага производството, разпространението и показа на български филми, създадени при условията на копродукция с държави - срани по Европейската конвенция за кинематографската копродукция и с други държави, с които Р. Б. има сключени спогодби в областта на филмовата индустрия, както и на европейски филми; промоцията на български филми. Държавното подпомагане е в две насоки - за подпомагане на филмопроизводство, нормативно уредено в разпоредбите на раздел II, чл. 28 - 31а от Закона за филмовата индустрия и за подпомагане на разпространение и показа на филми, нормативно уредено в разпоредбите на раздел III, чл. 32 - 35 от Закона за филмовата индустрия. Държавното подпомагане и в двете направления се осъществява чрез отпускане на целеви финансови средства. Разпоредител на тези средства е агенцията чрез нейните органи - изпълнителен директор, който ръководи и представлява агенцията, и създадените към него консултативно-експертни органи: Национален съвет за кино, национална художествена комисия, Национална комисия за категоризация на филми, Национална техническа комисия и Финансова комисия.

И в двата случая на издавене на заповед от изпълнителния директор на агенцията за държавно финансиране - по чл. 30, ал. 6 и по чл. 33, ал. 3 от ЗФИ, процедурата е предшествана от предходна фаза по издаване на решения от консултативно-експертните органи при изпълнителния директор - националните художествени комисии и Финансовата комисия. Разпоредбите на чл. 16 и чл. 17 от правилника, касаят структурата и реда за работата именно на тези комисии - националните художествени комисии и Финансовата комисия.

Съгласно чл. 10, ал. 2 и чл. 30, ал. 3 от ЗФИ, националните художествени комисии разглеждат постъпилите проекти и ги класират за държавно подпомагане с мотивираното решение за всеки проект, като ги оценяват по критериите, определени в чл. 27, ал. 1, т. 1, 2 и 5 от ЗФИ, а именно: т. 1 - художествен потенциал в контекста на европейското културно разнообразие; т. 2 - търговски потенциал и възможността за международно признание и т. 5 професионален опит на продуцента и режисьора, признанието на техни предишни произведения от зрителите, на международни фестивали и номинации на професионални сдружения и организации. Съгласно разпоредбата на чл. 16, ал. 6 от правилника, националната художествена комисия обсъжда всеки от постъпилите проекти и членовете й попълват оценъчна карта за всеки проект съгласно Приложение № 3, като писмено мотивират оценките си.

Жалбоподателят твърди, че е налице противоречие на въведените в част 3.1.1 от Приложение № 3, а именно Оценъчна карта на на проект на игрален филм в която към критериите по чл. 27, ал. 1, т. 1 от ЗФИ. В посочената част се съдържат критерии, като към посочените по-горе критерии по чл. 27, ал. 1, т. 1 от ЗФИ са регламентирани - значимост на темата, драматична структура, главни герои, качество на диалога, интерпретация на сюжета.

При анализ на цитираната разпоредба и тълкуването на посочения раздел от картата налага извода, че да се оцени художествения потенциал следва да се преценят и посочените по-горе критерии. С. Т. речник "потенциал" е съвкупност от необходими за реализирането на някаква цел средства, източници и др., които са готови да влязат в действие, като напр. научен потенциал. В случая няма законово пречка, с оглед определяне на художествения потенциал на проекта, в оценъчната карта - Приложение № 3, по чл. 16, ал. 6 от УПИАНФЦ да се въведат конкретни точки, съобразно които да се цени художествения потенциал на проекта. Оценката е на темата на проекта, като нейна оригиналност следва да се преценява именно с оглед на нейната значимост. По отношение на въведеното в картата изискване за качество на диалога следва да се приема, че е от значение за оценка на художествения потенциал на проекта, тъй като от особено значение е дали същият дообяснява това, което сюжетът не е в състояние да покаже със средствата на драматургията, дали обогатява героите или е многословен и пр.

По отношение на наведените доводи за противоречие на оспорваното приложение с разпоредбата на чл. 27, ал. 1, т. 2 от ЗФИ, а имено регламентираните критерии за оценка - жанрова определеност и зрителски потенциал, съдат приема, че след като законодателят е включил извършване на преценка на търговски потенциал на игралния филм, с оглед определянето му като стока, предмет на продажба, от значение са както жанра така и потенциала на зрителя като купувач на предлагания продукт, каквато е филмовата продукция.

По наведените доводи за незаканосъобразност на оспореното приложение в частта относно приложението му с разпоредбата на чл. 27, ал. 1, т. 5 от ЗФИ, настоящият състав на Върховния административен съд приема, че тълкуването на посочения раздел от картата налага извода, че заложеният в закона критерий, "предишни произведения" е формулиран чрез използване на думата "произведения", която дума е в множествено число, поради което доразвитият в приложението критерий за оценка "признание на предишни поне две произведения на продуцента и режисьора" е съобразен със законовите критерии.

По изложените съображения обжалваното приложение към разпоредбата на чл. 16 от подзаконовия нормативен акт е съобразена с разпоредбите на Закона за филмовата индустрия и не противоречи на разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Р. Б., поради което жалбата в тази част, в която се твърди, на чл. 27, ал. 1, т. 1, 2 и 5 от ЗФИ, е неоснователна.

По отношение на посоченото от жалбоподателя противоречие с Решение от 02.08.2012 г. на Европейската комисия /ЕК/, настоящият състав на Върховния административен съд намира за неоснователно.

С цитираното решение, ЕК обективира оценката си по схемата за предоставяне на помощ на българската филмова индустрия като съвместима с общия пазар до 31 декември 2017 г., при условие че българските власти са се ангажирали да въведат всички промени в схемата, които могат да бъдат необходими след изтичане срока на действие на Съобщението относно филмовата индустрия /т. 5/54/ от решението/. Предвид изложеното, решението на което се позовава жалбоподателят не е нормативен акт и не е част от вътрешното право на страната, поради което не може да обуслови назаконосъобразност на оспорената разпоредба на чл. 27, ал. 1, т. 1 и 2 от ЗФИ.

На следващо място, жалбоподателят твърди незаконосъобразност на чл. 17, ал. 2 от правилника, който противоречи на разпоредбата на чл. 13, ал. 2 от ЗФИ, съгласно която Финансовата комисия извършва експертна оценка съгласно критериите по чл. 27, ал. 1, т. 2, 3 и 4 и предлага на изпълнителния директор на агенцията размера на държавното подпомагане за всеки отделен проект за филмопроизводство, за разпространение, за промоция и за кинопоказ. Този текст от закона буквално е пренесен в правилника в разпоредбата на чл. 17, ал. 2, според който Финансовата комисия извършва експертна оценка съгласно критериите по чл. 27, ал. 1, т. 3 и 4 от Закона за филмовата индустрия и предлага на изпълнителния директор на агенцията размера на държавното подпомагане за всеки отделен проект за филмопроизводство, за разпространение, за промоция и за кинопоказ. Обстоятелството, че в тази разпоредба не е посочена изрично т. 2 от чл. 27, ал. 1 от ЗФИ, което не води до незаконосъобразност на оспорваната разпоредба, тъй като следва да се има предвид, че проектите се разглеждат от Финансовата комисия, след като са получили оценка от художествената комисия. Както беше казано по-горе, търговският потенциал е икономически критерий, по който Финансовата комисия дава оценка, тъй като задължително прави икономическа обоснованост на проекта. Търговският потенциал и международното участие са комулативно разписани в т. 2 и те следва да се разглеждат с оглед на икономическата обоснованост на проекта, разписана като критерий в чл. 27, ал. 1, т. 3 от ЗФИ, поради което по този критерий Финансовата комисия задължително формира оценка съгласно чл. 17, ал. 2 от УПИАНФЦ.

По изложените съображения обжалваната разпоредба на чл. 17, ал. 2 от УПИАНФЦ не противоречи на чл. 13, ал. 2 от ЗФИ, поради което жалбата и в тази част следва да се отхвърли.

При този анализ, след извършената цялостна проверка и по тези съображения, налагащи извод за липса на отменителни основания по чл. 146 от АПК, настоящият състав на Върховния административен съд преценява оспорените норми на нормативния административен акт за законосъобразни, поради което подадената срещу него жалба следва да бъде отхвърлена като неоснователна.

С оглед на изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 4 от АПК е основателно предявеното от ответника и от заинтересованите страни за присъждане на юрисконсултско възнаграждение в размер на 300 лв., определен на основание чл. 8, ал. 2 и чл. 7, ал. 1, т. 4 във връзка с § 1 от ДР на Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.

По направеното искане от процесуалния представител на заинтересованата страна Изпълнителна агенция "Национален филмов център" за присъждане на претендираното адвокатско възнаграждение, на основание на горното и на чл. 143, ал. 4 от АПК, жалбоподателят следва да заплати направените по делото разноски. Съдът констатира, че в приложения по делото списък за разноските е вписана претендирана сума, възлизаща на 600 лв. Към списъка е приложен договор за правна защита и съдействие от 23.11.2016 г., с който ИА "НФЦ" е възложила на адв. Станков да осъществи правна защита по настоящото дело и е посочен начинът на плащане.

Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. последно от АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение