Решение № 6634 от 7.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11052/2016 г.

Решение № 6634 от 7.05.2019 г. на ВАС по адм. д. № 11052/2016 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 13, ал. 3 от Закона за Комисията за финансов надзор (ЗКФН). Образувано е по жалба на "ИсаОдит" ООД" (с предишно наименование "РСМ България" ООД), със седалище и адрес на управление в гр. С., бул. "К. Д. К." №..., вх. ..., ет. ..., ап. ..., представлявано от управителя И. В. Джалъзова, чрез адв. Спасова и адв. Йорданов от САК, срещу решение № 634-ОЗ от 02.09.2016 г. на Комисията за финансов надзор, с което регулаторът е отменил предходно свое решение № 381-ОЗ от 10.06.2016 г. за назначаване на "РСМ България" ООД за независим външен експерт, който да извърши преглед на балансите на Застрахователно дружество (ЗД) "Съгласие" АД. Оспореният акт е издаден с посочено правно основание по чл. 99, т. 2 АПК, вр. с чл. 13, ал. 1, т. 25 ЗКФН, § 10, ал. 1 и ал. 3 ПЗР на Закона за възстановяване и преструктуриране на кредитни институции и инвестиционни посредници (ЗВПКИИП) и във връзка с решение на Комисията по т. 1 от Протокол № 51 от заседание, проведено на 2.09.2016 г., като наред с отмяната на решението за назначаване на жалбоподателя за независим експерт (т. 1), е разпоредено в 3-дневен срок от получаването, ЗД да прекрати сключения договор за извършване на преглед на баланса на застрахователя (т. 2). По поддържани оплаквания за незаконосъобразност на атакуваното решение, се претендира отмяната му с аргумент, че същото е немотивирано и е издадено в нарушение на административнопроизводствените правила. Жалбоподателят счита, че не са обективирани факти, съставомерни в хипотезата на чл. 99, т. 2 АПК, т. к. посочените от КФН констатации, съдържащи се в Доклад вх. № 32-00-1498 от 02.09.2016 г. на Европейския орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (EIOPA), не представляват "нови обстоятелства" или "нови писмени доказателства" по смисъла на цитираната в решението разпоредба. Възразява, че административният орган е издал решението си без да изясни фактите и обстоятелствата от значение за случая, без да събере относими доказателства, без да уведоми адресатите на акта за започналата процедура по отмяна на първоначалното решение и възобновяване на административното производство, не са поискани писмените обяснения и доказателства от засегнатите лица. В подкрепа на тезата си "РСМ България" ООД излага подробни аргументи в жалбата и иска отмяна на атакуваното решение № 634-ОЗ от 02.09.2016 г. на КФН, при което предходното решение на регулатора, с което е избран за независим външен експерт на баланса на ЗД "Съгласие", бъде оставено в сила. Ответникът – Комисията за финансов надзор (КФН/Комисията), чрез упълномощените си процесуални представители, в о. с. з. и в допълнително писмено становище, поддържа становище за недопустимост, евентуално - неоснователност на жалбата. Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав, съобразявайки се със задължителните указания, дадени с определение № 13795/14.11.2017 г. по адм. дело № 9552/2017 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, приема жалбата на "ИсаОдит" ООД срещу т. 1 от Решение № 634-ОЗ от 02.09.2016 г. на КФН за процесуално допустима. В останалата си част, постановеното прекратително определение № 3232/16.03.2017 г. е влязло в законна сила. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. От представените с административната преписка писмени доказателства се установява, че началото на производството е поставено с решения по т. 1. 1 и т. 1. 2, обективирани в протокол № 15 от заседание на КФН на 11.03.2016 г., с които на основание чл. 13, ал. 1, т. 25 ЗКФН и § 10, ал. 1, вр. ал. 3 ПЗР на ЗВПКИИП са одобрени Покана за независими външни експерти за извършване на преглед на активите в сектора на пенсионните фондове в България (по т. 1. 1.) и Покана за независими външни експерти за преглед на балансите за българския застрахователен сектор (по т. 1. 2). Във връзка с така приетите решения председателят на КФН е издал Заповед № 90 от 06.04.2016 г., с която е създадена работна група за преглед на постъпилите в КФН документи за избор на независими външни експерти за извършване на преглед на активите в сектора на пенсионните фондове в България и за преглед на балансите за българския застрахователен сектор. Възложено е работната група да извърши проверка на съответствието на подадените документи със заложените в поканите критерии за допустимост. Прегледът е приключил с доклад на работната група, в който са посочени лицата, подали документи за участие в подбора, както и извлечение от таблица за резултатите от проверката, в която фигурира името на жалбоподателя RSM Bulgaria и поставените му оценки по заложените критерии за допустимост. Подборът е приключил с решения по т. 3.1.1 и т. 3.1.2, обективирани в Протокол № 26 от заседание на КФН на 04.05.2016 г., с които регулаторът е одобрил списъци на лицата, които да извършат преглед на активите на пенсионните фондове в България и на балансите на застрахователите на българския застрахователен пазар, като в тях под № 3 е посочен жалбоподателят "РСМ България" ООД. Поднадзорните лица са били уведомени за изготвените списъци чрез публикуването им на интернет сайта на КФН, като в прессъобщението е посочено, че всяко пенсионноосигурително дружество и всеки застраховател трябва да избере независим външен експерт от публикувания списък, който да извърши прегледа в съответствие с методологията, разработена от фирмата консултант под ръководството на Управляващия комитет и одобрена от КФН. В изпълнение на указанията на Комисията ЗД "Съгласие" АД, в качеството на поднадзорно лице по смисъла на чл. 1, ал. 2, т. 2 ЗКФН, е подало уведомление до регулатора с вх. № РГ-10-83-16/25.05.2016 г., че избира "РСМ България" ООД за независим външен одитор, който да извърши преглед на баланса му на застраховател. След проверка на изискващите се документи и на основание чл. 18, ал. 3 ЗКФН и § 10, ал. 1 и ал. 3 ЗВПКИИП, с Решение № 381-ОЗ от 10.06.2016 г. КФН е назначила "РСМ България" ООД за извършване на преглед на балансите на ЗД "Съгласие" АД. С решението е указано сключването на договор за извършаване на прегледа на балансите на застрахователя в срок до 17.06.2016 г. Впоследствие с решения т. 1. 1 и т. 1. 2 по Протокол № 51 от заседание на КФН на 02.09.2016 г. регулаторът е заличил "РСМ България" ООД от списъците на лицата, които да извършат преглед на активите на пенсионните фондове в България (т. 1. 1) и от списъка на лицата, които да извършат преглед на балансите на застрахователите на българския застрахователен пазар (т. 1. 2), приети с решения по т. 3.1.1. и т. 3.1.2 на КФН от заседанието на 04.05.2016 г. На същото заседание на основание чл. 99, т. 2 АПК, чл. 13, ал. 1, т. 25 ЗКФН и § 10, ал. 1 и 3 от ПЗР на ЗВПКИИП регулаторът е отменил конкретно посочени 18 броя решения на Комисията, с които "РСМ България" ООД е било назначено да извърши преглед на активите и балансите на 18 броя поднадзорни лица, включително решение № 381-ОЗ от 10.06.2016 г., касаещо ЗД "Съгласие" АД. В решенията е указано "РСМ България" ООД и посочените 18 поднадзорни лица (включително и ЗД "Съгласие" АД) да прекратят сключените между тях договори за извършване на преглед на балансите им. Диспозитивната част на така приетите решения е възпроизведена в отделни решения на КФН (18 на брой), сред които и атакуваното в настоящото производство решение № 634-ОЗ от 02.09.2016 г. От изложените в него мотиви е видно, че фактическите обстоятелства, довели до приемането му са постъпилите в Комисията доклад вх. № 32-00-1498 от 02.09.2016 г. с приложени към него доказателства от EIOPA за проведено разследване от представители на EIOPA в Управителния комитет (формиран в изпълнение на Националната програма за реформи Европа 2020, приета с Решение № 28 на Министерския съвет от 2015 г.), във връзка с прегледа на балансите на застрахователите на българския застрахователен пазар и прегледа на активите на пенсионните фондове през периода 29. 08 – 31.08.2016 г. Резултатите от разследването сочат, че "РСМ България" ООД е представило неистински документи в процеса по избор и назначаване на независими външни консултанти за извършване на прегледите на активите на пенсионните фондове и балансите на застрахователите. Установените във връзка с проверката факти са квалифицирани като обстоятелства по смисъла на чл. 99, т. 2 АПК и са обосновали заключение, че дружеството не отговаря на заложените в поканите изискания за наличие на екип. Това от своя страна е послужило като основание регулаторът да заличи "РСМ България" ООД от списъците на лицата, които да извършат преглед на балансите на застрахователите на българския застрахователен пазар, одобрен с решение на КФН. С влязло в сила решение № 2755/01.03.2018 г., постановено по адм. дело № 3548/2017 г. на тричленен състав на Върховния административен съд, седмо отделение, оставено в сила с решение № 10668/24.08.2018 г. по адм. дело № 6297/2018 г. на петчленен състав на съда, е отхвърлена жалбата на "ИсаОдит" ООД срещу решение по т. 1 от Протокол № 51/02.09.2016 г. на КФН за заличаване на дружеството от списъка на лицата, които извършват преглед на активите на пенсионните фондове в България, приет с решение на КФН по т. 3.1.1 от заседанието, проведено на 04.05.2016 г. и от списъка на лицата, които извършват преглед на балансите на застрахователите на българския застрахователен пазар, приет с решение на КФН по т. 3.1.2 от заседанието, проведено на 04.05.2016 г. При така сложилото се правоотношение между страните, атакуваното решение обективира волеизявление на Комисията с характер на преустановителна принудителна административна мярка по отношение поднадзорното й юридическо лице (ЗД "Съгласие"), което и негов адресат. Застрахователното дружество не е предприело действия по съдебно оспорване, поради което по отношение на него решението е влязло в сила и е изпълнено. Процедурата по преглед на баланса на ЗД "Съгласие" е приключила в определения срок, с участие на друг избран от застрахователя и включен в одобрения списък независим външен експерт. На основание чл. 235, ал. 2 АПК и с оглед установените релевантни за спора факти, съдебната проверка констатира, че оспореното решение № 634-ОЗ от 02.09.2016 г. на КФН е постановено от компетентен държавен орган при упражняване на нормативно възложената му регулаторно-надзорна функция и в изпълнение на предоставени с § 10, ал. 1 и ал. 3 ПЗР от ЗВПКИИП и чл. 13, ал. 1, т. 25 ЗКФН изрични правомощия. Решението е пряка последица от предходно приет акт на регулатора за заличаване на "РСМ България" ООД от списъците на лицата, които да извършат преглед на балансите на застрахователите на българския застрахователен пазар и осъществява регулаторни правомощия на КФН по отношение поднадзорно лице - застраховател, предписвайки му конкретни задължения. Последното, както се посочи по-горе, е обосновано от констатацията, че "ИсаОдит" ООД (тогава "РСМ България" ООД) не отговаря на заложените изисквания за наличие на екип съгласно публикуваните покани за независими външни експерти за извършване на преглед на активите в сектора на пенсионните фондове в България и за преглед на балансите в българския застрахователен сектор. В съответствие с материалите по делото и фактическите обстоятелства, изложени в оспореното решение, при наличие на изрично посочено правно основание за издаването му, същото следва да бъде квалифицирано като волеизявление на административния орган с правопогасяващо правно действие, постановено в производство по възобновяване по чл. 99, т. 2 АПК. Анализът на нормативната уредба на чл. 99 и сл. АПК сочи, че законодателят е предвидил производството по възобновяване като извънреден контролен способ за отмяна на влязъл в сила порочен административен акт, необжалван по съдебен ред, при наличие на някое от изрично и изчерпателно изброените в чл. 99, т. 1 – т. 7 АПК основания. Предпоставките за възобновяване на производството по издаване на административните актове предполагат привеждане на актовете в съответствие с действителното фактическо и правно положение, съществувало към момента на тяхното постановяване. Отмяната по чл. 99 АПК е допълнително правно средство за осигуряване прилагането на принципите за истинност и законност на актовете, издавани от административните органи. Съгласно нормата на чл. 99, т. 2 АПК, на чието основание е издадено процесното решение, влязъл в сила административен акт (индивидуален или общ), който не е бил оспорен пред съда, може да бъде отменен или изменен от непосредствено по-горестоящия административен орган, а ако актът не е подлежал на оспорване по административен ред, какъвто е настоящият случай, от органа, който го е издал, когато се открият нови обстоятелства или нови писмени доказателства от съществено значение за издаването на акта, които при решаването на въпроса от административния орган не са могли да бъдат известни на страната в административното производство. Новооткритите и съществували към момента на постановяване на отменения административен акт обстоятелства/доказателства са основание за възобновяване на производството по издаването му по смисъла на чл. 99, т. 2 АПК, с оглед изискванията за законосъобразност на акта. В този смисъл е и целта на закона - съобразяване на откритите нови (но съществували към момента на издаване на акта) обстоятелства и доказателства, които по обективни причини не са могли да бъдат приобщени към доказателствения материал в административната преписка, което е довело до невъзможност органът да разкрие обективната истина по време на висящността на административното производство, респ. - да формира адекватно на закона властническо волеизявление и да предизвика целените от приложимата правна норма законови последици. Изискване на закона е новоразкритите обстоятелства да са съществени, т. е. да са толкова значими и от такова естество, че да се отразяват върху диспозитива на административния акт, като наличието или отсъствието им да е обуславящо за вземането на решение от органа и определящо съдържанието на акта. В конкретния случай установяването на факта, че дружеството жалбоподател е представило неистински документи в процеса по избор и назначаване на независими външни експерти за извършване на прегледите на активите на пенсионните фондове и балансите на застрахователите, което е обусловило заличаването му от списъците на лицата, извършващи такива прегледи, се явява новооткрито обстоятелство от съществено значение за издаването на решението за назначаването му за извършване преглед на балансите на ЗД "Съгласие" АД, който не е бил известен при издаване на първоначалния акт. Заличаването на дружеството - жалбоподател от съответните списъци поради констатациите на административния орган, че вписването е извършено при липса на нормативните основания за това (допускане на жалбоподателя в противоречие с изискванията на нормативната уредба; неизпълнение на условията и реда за кандидатстване; отсъствие на предпоставките за вписване към момента на негово извършване, поради несъответствие със заложените изисквания за наличие на екип съгласно публикуваните покани за независими външни експерти, обективирани в доклада с вх. № 32-00-1498 от 02.09.2016 г. с приложени към него доказателства от EIOPA), формира извод за наличие на основание за възобновяване на административното производство на основание чл. 99, т. 2 АПК, завършило с постановяване на обжалваното решение. Влязлото в сила решение на Комисията за заличаването на ИсаОдит" ООД (с предишно наименование "РСМ България" ООД) от одобрения списък на независимите външни експерти, които да извършат преглед на балансите на застрахователите на българския застрахователен пазар, приет с решение на КФН по т. 1. 2 от заседанието, проведено на 02.09.2016 г., предопределя и отмяната на решението за назначаването му като външен експерт на ЗД "Съгласие"АД. Процесното Решение № 634-ОЗ от 02.09.2016 г. на КФН урежда правните последици на решение № 1. 2 по Протокол № 51 от заседание на КФН на 02.09.2016 г., а актът за заличаване в конкретната хипотеза е правопогасяващ факт, както по отношение назначаването на жалбоподателя като независим оцените, така и по отношение правата, произтичащи от договора му с поднадзорното лице (които не са предмет на настоящото произнасяне). Обстоятелство, че "ИсаОдит" ООД ("РСМ България" ООД) е включено в одобрения списък на лицата, които да извършат преглед на балансите на застрахователите на българския застрахователен пазар е правопораждащият юридически факт за възникване и съществуване на правото му на оценител за извършване на преглед на балансите на ЗД "Съгласие" в определения вид и обем. А заличаването му от списъка на лицата, които да извършат преглед на балансите на застрахователите на българския застрахователен пазар е правопогасяващ факт досежно възможността да осъществява тази дейност, включително по отношение ЗД "Съгласие". Двете решения са с различен предмет и адресати, като правните последици на първото са част от правопораждащия фактическия състав на второто. Когато административен акт се издава въз основа на друг административен акт, правните последици от първия са елемент от фактическия състав на втория. Поради това административният орган не само може, но е длъжен да прецени дали те са настъпили - чл. 35 АПК, а преценката му подлежи на контрол за законосъобразност на общо основание. Връзката между решение № 1. 2 по Протокол № 51 от заседание на КФН на 02.09.2016 г. и процесното Решение № 634-ОЗ от 02.09.2016 г. на КФН е причинно-следствена и отмяната на решението по Протокол № 51 предопределя извод за наличие на възприетото от регулатора фактическо основание за постановяване на оспорения в настоящото производство акт. Изложеното мотивира извода на настоящия състав за законосъобразност на обжалваното решение, като постановено от компетентен орган, в съответствие с приложимия материален закон. Неоснователно е твърдението на жалбоподателя за липса на адекватна мотивировка и за допуснати съществени процесуални нарушения при издаване на акта, отричащи съответствието му с материалния закон и неговата цел. Производството е възобновено по инициатива на административния орган в тримесечен срок след издаване на акта - 10.06.2016 г. Изнесените твърдения относно неуведомяването на дружеството (което не е адресат на акта) за започване на производството по издаване на решението, не обосновават допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Видно от материалите по делото, жалбоподателят не е представил доказателства, които да установяват различно фактическо положение от възприетото от органа и съответно - водещо на други правни изводи относно законосъобразността на допуснатото възобновяване и постановената отмяна. Предвид изложените съображения жалбата е неоснователна и следва да бъде отхвърлена. При този изход на спора и с оглед направеното искане от процесуалния представител на ответника, в съответствие с чл. 143, ал. 4 АПК жалбоподателят дължи разноски. Последният е направил възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК, във вр. с чл. 144 АПК за прекомерност на платеното от ответника адвокатско възнаграждение до приключване на устните състезания (виж молба от 8.04.2019 г., л. 171 от делото). По делото са представени доказателства за платено адвокатско възнаграждение в размер на 1800 лева с ДДС съгласно договор за правни услуги № 16-Д от 27.01.2017 г. (л. 221), фактура от 01.02.2017 г. и платежно нареждане от 03.02.2017 г. (л. 187 - л. 188). В съответствие с чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, за процесуално представителство, защита и съдействие по административни дела без определен материален интерес, извън случаите по ал. 2, възнаграждението е 500 лв. Съдът, като съобрази правната и фактическа сложност на делото, броят на проведените съдебни заседания, включително частно производство пред петчленен състав, намира, че адвокатското възнаграждение не е прекомерно и следва да бъде присъдено в пълния претендиран размер. Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. 5-то АПК, Върховният административен съд, седмо отделение