Решение № 11387 от 24.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10434/2018 г.

Решение № 11387 от 24.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10434/2018 г., III о., докладчик съдията Искра Александрова Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по две касационни жалби против решение № 143/25.06.2018 г. на Административния съд Кюстендил, постановено по адм. д. № 164/2017 година. С обжалваното решение е отменена заповед № РД-20-133 от 9.05.2017 г., издадена от областния управител на област Кюстендил, с която на основание чл. 28, ал. 1, т. 3 от Закона за административно-териториалното устройство на Република България, отказва да предложи на Общински съвет – Бобов дол да приеме решение за произвеждане на референдум в кметство с. Големо село, община Бобов дол за отделяне на с. Големо село от община Бобов дол и присъединяването на с. Големо село към община Дупница и е върнал преписката на областния управител за произнасяне съгласно дадените указания във връзка с тълкуването и прилагането на закона. В касационната жалба на областния управител на област Кюстендил се твърди неправилност на решението. Наведени са касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Иска се отмяна на решението и отхвърляне на жалбата. В касационната жалба на Общински съвет Бобов дол се твърди неправилност на решението като противоречащо на материалния закон. Иска се отмяна на решението и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Този касатор поддържа касационната жалба и на областния управител. Ответниците – Инициативен комитет за отделяне на с. Големо село и Общинският съвет – гр. Дупница не изразяват становище по касационните жалби. Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор изразява становище за липсата на касационни основания за отмяна на съдебното решение. Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява касационните жалби като допустими, тъй като са редовни от външна страна, подадени са от страни по съдебния спор, за които решението е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. По основателността им съдът приема следното: Предмет на контрол за законосъобразност пред административния съд е заповед № РД-20-133/9.05.2017 г. на областния управител на област Кюстендил, с която на осн. чл. 28, ал. 1, т. 3 от Закона за административно-териториално устройство на Република България (ЗАТУРБ), е отказано да се предложи на Общински съвет – Бобов дол да приеме решение за провеждане на референдум в кметство с административен център с. Големо село, община Бобов дол, за отделяне на с. Големо село от община Бобов дол и присъединяването на с. Големо село към община Дупница, поради незаконосъобразност на решение № 35/13.04.2017 г. на Общинския съвет на община Дупница, изразяваща се в описаните в мотивите на заповедта противоречия на горецитираното решение с разпоредбите на чл. 30, ал. 2 и чл. 29, ал. 2 от Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС). Съдът е установил, че заповедта е издадена по реда на глава четвърта, раздел втори от ЗАТУРБ, започнало по искане за провеждане на референдум за отделяне на населеното място с. Големо село от община Бобов дол и присъединяването му към община Дупница, изразено чрез подписка. Установено е, че подписката е организирана от инициативен комитет на граждани с избирателни права от с. Големо село, който е учреден на събрание на жителите на селото, проведено на 29.12.2016 година. Съдът е установил, че ИК е организирал подписка с участието на 190 лица с постоянен адрес в с. Големо село, с искане за провеждане на местен референдум в кметство с. Големо село, със следния въпрос – Съгласни ли сте село Големо село да се отдели от община Бобов дол и да се присъедини към община Дупница. Установено е, че искането, изразено чрез подписката е внесено в Общинския съвет-Бобов дол, с мотиви за потребностите на жителите на с. Големо село от подобряване на здравни, социални, културни, транспортни, финансови и други услуги, които считат, че ще бъдат задоволени оптимално от община Дупница. Съдът е установил, че председателят на ОбС-Бобов дол е насрочил извънредно заседание за разглеждане на искането, за дневния ред на което са изпратени покани на общинските съветници, както и че искането е разгледано от шестте постоянни комисии на Общинския съвет. Установено е, че на проведеното заседание на ОбС, на което е разгледано искането на ИК, са присъствали всички 13 общински съветници и искането е отхвърлено. Установено е, че изразеното чрез подписката искане, ведно със становището на кмета на с. Големо село е внесено и в Общински съвет-Дупница, който го е разгледал на свое заседание, проведено на 13.04.2017 г., на което са присъствали 30 общински съветници от общо 32-ма и взето решение с мнозинство от 17 гласа за даване на съгласие за промяна на границите на община Дупница чрез присъединяването на с. Големо село към община Дупница след провеждане на местен референдум сред жителите на с. Големо село. Съдът е установил, че и двата засегнати Общински съвета са изпратили решенията си на Областния управител на област Кюстендил, който след това е издал оспорената заповед. От правна страна, сдът е приел, че жалбата е редовна и допустима, посочвайки също така, че въпросът с допустимостта на жалбата е решен с определение на ВАС. По същество, съдът е преценил жалбата като основателна. Изводите на съда, мотивирали този резултат са, че областният управител неправилно е преценявал като приложими разпоредби от ЗПУГДВМС, тъй като приложими към настоящия случай са специалните разпоредби от чл. 28 на ЗАТУРБ. Съдът е приел, че в оспорената заповед не са изложени мотиви по релевантни въпроси като законосъобразността на искането, по което е инициирано производството, който въпрос съдът е обсъдил в решението си, достигайки до извод, че в подписката са участвали редовно 175 лица от общия брой - 397 избиратели в населеното място, което възлизало на 45 на сто, при законов минимум от 25 на сто. За да отмени заповедта, съдът е приел за неоснователно позоваването в нея на неизпълнението на чл. 30, ал. 2 и ал. 3 от ЗПУГДВМС с оглед неприложимостта на посочения закон към случая. Върховният административен съд преценява обжалваното решение като неправилно, тъй като е постановено при допуснати от съда съществени съдопроизводствени нарушения. В решението си, съдът е посочил, че оспорената заповед представлява административен акт, подлежащ на съдебно оспорване, без да квалифицира вида на оспорения акт. Според настоящия съдебен състав на Върховния административен съд, предвид характера и съдържанието на обективираното в заповедта волеизявление, насочеността и последиците му, както и предвид еднократното му действие в рамките на инициираната процедура, оспорената заповед има характер на общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК. Предвид разпоредбата на чл. 28, ал. 1, т. 3 ЗАТУРБ, заповедта на областния управител е едностранно властническо волеизявление, направено въз основа на закона и в негово изпълнение. Последиците от тази заповед имат задължителен характер и засягат интересите на неопределен брой лица, както на избирателите, участвали в подписката за провеждането на референдум за отделяне на населеното място от едната община и преминаването му в друга, така и на тези, които по една или друга причина не са участвали в подписката, но желаят промяната. Оспорената заповед на областния управител е с еднократно действие в рамките на предприетата процедура. Разпоредбите за оспорването на общи административни актове са регламентирани в Раздел II на АПК. При оспорване на такъв акт, след като прецени оспорването за допустимо, съдът извършва съобщаване за оспорването по реда на чл. 181 АПК. В конкретния случай това не е направено, което е съществено процесуално нарушение, допуснато от съда, тъй като е довело до липсата на оповестяване на оспораването, което от своя страна е станало причина, евентуално, за неучастието в производството на всички страни, имащи интерес от това. От друга страна, съдът е формирал противоречиви изводи от гледна точка на допустимостта на производството и същността на спора. Съдът е приел, че приложимият към случая закон е само ЗАТУРБ, а не и ЗПУГДВМС, а е посочил, че жалбоподател е Инициативен комитет, каквато фигура не е предвидена в чл. 28 ЗАТУРБ, а е предвидена в ЗПУГДВМС. От съображенията, изложени в обжалваното решение, не става ясна действителната воля на съда относно жалбоподателя, дали това е Инициативният комитет, представляван от В. Владимиров, или жалбопадател е физическото лице В. Владимиров в качеството му на участник в подписката на избирателите в населеното място. В началото на съдебното решение е посочено, че производството е образувано по жалба на Инициативен комитет за отделяне на село Големо село от община Бобов дол и присъединяването му към община Дупница, а на страница 3-та от същото решение е посочил, че жалбата е депозирана от "... инициативен комитет, който е правосубектен, а и лицето, представляващо инициативния комитет и подписало жалбата В. Владимиров, се е подписало в подписката, с която е инициирало провеждане на референдум... ". От посоченото следва, че съдът вероятно е имал колебания относно жалбоподателя, без обаче категорично да е изяснил този въпрос. Съдът е приел, че приложимият към случая закон е ЗАТУРБ, както впрочем е приел и тричленният съдебен състав на ВАС, пстановил определение № 2456/26.02.2018 г. по адм. д. № 1288/2018 година, което съдът правилно е съобразил, тъй като то е задължително за него. В определението на ВАС е посочено, че с оглед чл. 28, ал. 1, т. 1 от ЗАТУРБ, е налице правосубектност на оспорващия инициативен комитет, тъй като лицето, което го представлява и е подписало жалбата, е изразил позицията си, участвайки в подписката. Тъй като обаче, никъде в разпоредбите на приложимия чл. 28 ЗАТУРБ, не се говори за инициативен комитет, то той не може да бъде и жалбоподател по настоящия спор. Инициатор на развилото се производство са група избиратели от населеното място, организирали подписка. Съдът е следвало да изиска уточнение в този смисъл - колко и кои са жалбоподателите по делото, дали лицето В. Владимиров е жалбоподател само в лично качество като участващ в подписката избирател, или е подал жалбата и като представител на други лица (участващи в посочения от него ИК), участващи в подписката, които следва да посочи и индивидуализира, както и да представи доказателства, че може да бъде техен процесуален представител. По тези съображения, настоящият съдебен състав на ВАС преценява обжалваното решение като неправилно, поради което то следва да се отмени, а делото се върне на друг съдебен състав на Кюстендилския административен съд за новото му разглеждане, при което се отстранят констатираните в настоящото решение нарушения на съдопроизводствените правила. Воден от горното и на осн. чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК, Върховният административен съд