Решение № 8686 от 27.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8143/2017 г.

Решение № 8686 от 27.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 8143/2017 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на заместник-министъра на здравеопазването, гр. С., пл. "С. Н." №... срещу Решение № 3662 от 1.06.2017 г. на Административен съд, С. град, постановено по административно дело № 12667/2016 г.

С обжалваното решение съдът отменя Заповед № РД-18-30 от 21.06.2016 г. на заместник-министъра на здравеопазването, с която на основание § 3а, ал. 1 от Закона за признаване на професионални квалификации е отказано признаването на специалност "хирургия" на Д. Н. Б. и преписката е върната на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - заместник-министърът на здравеопазването, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Неправилен счита извода на съда за допустимост на жалбата. Излага подробно фактите по делото досежно връчването на г-н Борисов на Заповед № РД-18-30 и сочи, че съдът неправилно е тълкувал фактите и направил необоснован извод за своевременно подаване на жалбата.

Неправилни счита и изводите на съда относно приложимата Наредба № 47 от 14.12.1995 г. за следдипломно обучение на специалисти с висше образование в системата на здравеопазването (Наредба № 47, отм.) и съответстващите за времето й учебни програми. Съдът неправилно е приел за неприложима Наредба № 34 от 29.12.2006 г. за придобиване на специалност в системата на образованието (Наредба № 34, отм.) с оглед на § 3 от Наредба № 1 от 22.02.2015 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването (Наредба № 1).

Съдът не е отчел и установените несъответствия, за които излага подробно фактите по делото и счита, че са в противоречие с Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 септември 2005 г. относно признаване на професионалните квалификации (Директива 2005/36). Неправилно счита и приемането от съда на приложимост на компенсационните мерки по чл. 83, ал. 1 от Закона за признаване на професионални квалификации (ЗППК), както и наличието на професионален стаж от 2001 г.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отхвърли жалбата на г-н Борисов. В подкрепа на касационните основания представя извлечение от административната електронната система на документооборота на Министерството на здравеопазването за изпращане на електронния адрес на г-н Борисов на Заповед № РД-18-30. Касаторът се представлява от юрисконсулт Б. И..

1. Ответникът по касационната жалба - Д. Н. Б., счита същата за неоснователна.

Излага подробно фактите и прави възражения по всеки от доводите на касатора. Счита, че съдът правилно е приел жалбата за подадена в срок. Правилно е приел приложимост на Наредба № 47 (отм.), както и правилно е определил целта на закона, с оглед на която е ценил доказателствата по делото. Правилни счита изводите на съда за приложимост на чл. 83, ал. 1 във вр. с чл. 29, ал. 1 ЗППК. Прави подробен анализ на целта на нормативната уредба за признаване на професионални квалификации.

Неоснователни счита доводите на касатора за липса на професионален стаж. Позовава се на § 80 от Закона за здравето (ЗЗ), на Спогодбата между правителството на Р. Б. и СССР за взаимно признаване еквивалентността на документи за образование и на чл. 23, (4) от Директива 2005/36.

Моли съда да остави без уважение касационната жалба. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Л. С., Адвокатска колегия, гр. Б..

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Решението е в съответствие с материалния закон и съдът не е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила.

II. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

III. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приема от фактическа страна, че:

1. На 30.10.2015 г. Д. Н. Б. подава заявление, рег. № УДО-С-14, до министъра на здравеопазването с искане за признаване на придобита специалност "хирургия" в Руската федерация през 2001 г. и приложени 11 копия на документи. В заявлението е посочен адрес за контакт: гр. Б., ул. "Б. С." №..., телефон, електронен адрес: desimir@gmail. com .

1. На 13.11.2015 г., Комисията за признаване на професионална квалификация по регулирана медицинска професия и/или на специалност в областта на здравеопазването (Комисията), назначена със Заповед № РД-02-65 от 22.04.2014 г. на министъра на здравеопазването в състав от седем членове, трима резервни и секретар, разглежда заявлението и приложените документи и изисква от г-н Борисов подробна учебна програма за проведеното обучение по "хирургия" и документ относно преминат стаж в институцията, в която е придобита образователната и научната степен "доктор" - Протокол № 291. На заседанието присъстват трима членове от основния състав, в т. ч. председателят, и един резервен член.

1. На 3.12.2015 г. г-н Борисов е уведомен за исканите от Комисията документи. Уведомлението е извършено чрез "Български пощи" ЕАД, на посочения адрес.

1. На 26.01.2016 г. г-н Борисов представя Академична справка и удостоверение от Висшата атестационна комисия на Руската федерация за присъждане на научна степен по медицина "доктор по философия" от 7.09.2001 г.

1. На 5.02.2016 г. Комисията разглежда представените допълнително документи и изисква от г-н Борисов документ от институцията, в която е придобита научната специалност "обща хирургия", който да съдържа информация за проведеното теоретично обучение и преминат стаж, както и да се завери представената академична справка - Протокол № 298. На заседанието присъстват трима членове от основния състав, в т. ч. председателят, и един резервен член.

1. На 24.02.2016 г. г-н Борисов е уведомен за исканите от Комисията документи. Уведомлението е извършено чрез "Български пощи" ЕАД, на посочения адрес.

1. На 26.04.2016 г. г-н Борисов представя заверена академична справка и академична справка за обучение по специалност "хирургия".

1. На 29.05.2016 г. проф. д-р И. М., дмн, чл. на Комисията, представя на Комисията становище по молбата на г-н Борисов: проведеното обучение е с две години по-малко от предвидената петгодишна специализация; според академичната справка основните модули в теоретичното обучение са покрити; според академичната справка за проведената в същия период докторантура на научно-изследователската работа е посветено почти цялото време на г-н Борисов в И. С.; не е представен задължителния списък с извършени оперативни интервенции и манипулации, поради което предлага да не се признае професионална квалификация по медицинска специалност "хирургия".

1. На 3.06.2016 г. Комисията - въз основа на постъпилото становище на проф. И. М. и на основание чл. 80 във вр. § 3а, ал. 1 ЗППК предлага на министъра да откаже признаването на придобита специалност "хирургия" на г-н Борисов - Протокол № 306. На заседанието присъстват трима членове от основния състав, в т. ч. председателят, и един резервен член.

1. На 21.06.2016 г., със Заповед № РД-18-30, издадена на основание § 3а, ал. 1 ЗППК, Протокол № 306 на Комисията и Заповед № РД-01-368 от 14.11.2014 г. на министъра на здравеопазването за възлагане на правомощия на заместник-министър, заместник министърът отказва признаването на специалност "хирургия" на г-н Борисов.

1. На 27.06.2016 г. Заповед № РД-18-30 е изпратена на г-н Борисов чрез "Български пощи" ЕАД на адреса от заявлението. Пощенският служител е отбелязал, че "получателят отказва да получи пратката" като е положен подпис на пощенския служител и на началника на пощенската станция.

1. На 19.08.2016 г. Заповед № РД-18-30 е изпратена на посочения в заявлението електронен адрес: desimir@gmail. com .

1. На 6.10.2016 г. г-н Борисов отправя молба до министъра на здравеопазването във връзка с подадени от него документи на 31.05.2016 г. "за признаване на специалност в областта на здравеопазването, придобита в чужбина, решението да ми бъде изпратено на e-mail: dessimir@gmail. com".

1. На 20.10.2016 г. Заповед № РД-18-30 е изпратена на електронен адрес: dessimir@gmail. com.

1. На 3.11.2016 г. г-н Борисов подава по пощата жалба срещу Заповед № РД-18-30.

IV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че жалбата е допустима - подадена е в срока по чл. 149, ал. 1 АПК. Връчването е извършено редовно едва на 20.10.2016 г. с оглед на неясното отбелязване на пощенското съобщение, че "получателят отказва да получи пратката" и "отсъства", както и поради неангажирането на доказателства за по-ранното съобщаване по смисъла на чл. 61 АПК.

Приема, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган и в исканата от закона форма с оглед на чл. 59, ал. 2 АПК, но в хода на производството са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Заседанието на Комисията на 3.06.2016 г. е проведено при липса на изискуемия от чл. 9, ал. 4 от Правилата за организацията на дейността на Комисията за признаване на професионална квалификация по регулирана медицинска професия и/или на специалност в областта на здравеопазването (Правилата) кворум - на заседанието е присъствал председателят и четирима от десетте членове, при изискуем състав не по-малко от половината и председателят. С оглед на това съставът на Комисията е бил непълен, което е съществено нарушение на административнопроизводствените правила с оглед на ролята на Комисията на носител на специфични знания.

Съдът приема, че актът е и материално незаконосъобразен. С оглед на времето на придобиване на специалността - 1.07.1998 г. - 1.07.2001 г., релевантна е Наредба № 47, а не чл. 12 от Наредба № 34, приложима на основание § 3 от Наредба № 1. Основната разлика между нормативните актове е в предвиденият срок на обучение, което обосновава и приложимостта на чл. 27 ЗППК. Съдът приема за доказани установените от органа несъответствия в продължителността и съдържанието на обучението на г-н Борисов с изискваните, но счита, че приложими в случая са компенсационните мерки по чл. 83, ал. 1 във вр. с чл. 29, ал. 1 във вр. с § 3а и 3б ЗППК. Органът не е изложил мотиви за отказа си да предложи преминаването на стаж за приспособяване. Не са обсъдени нормите на чл. 29 и 30 и на § 3б ЗППК. Излага мотиви за приложимостта на чл. 29 и 30 с оглед на чл. 14 от Директива 2005/36.

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя като връща преписката на органа със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона.

Крайният изводът на съда е неправилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът твърди, че обжалваното решение е неправилно поради нарушение и на трите, визирани в чл. 209, т. 3 АПК порока. Доводът, който излага в подкрепа и на трите порока и който е свързан със срочността на жалбата е относим към порока недопустимост на съденото решение, а не неговата неправилност. Поради това и с оглед на чл. 218, ал. 2 АПК съдът следва първо да се произнесе по допустимостта на съдебното решение. Останалите доводи на касатора са свързани с преценката на съда за приложимия закон и компенсационните мерки.

По допустимостта на съдебното решение:

За да бъде едно съдебно решение допустимо е необходимо да са налице процесуалните предпоставки за разглеждане на делото и да липсват процесуалните пречки за това. Една от процесуалните предпоставки е наличието на право на оспорване. По делото е безспорно, че Заповед № РД-18-30 е индивидуален административен акт, който пряко, лично и правно засяга права и законни интереси на г-н Тодоров, поради което за него е налице правен интерес от оспорването му. Но правото на оспорване е срочно право. То може да се упражни само в срока по чл. 149, ал. 1 АПК, с изключение на искането за обявяване на нищожността на акта, което не е обвързано със срок - чл. 149, ал. 5 АПК.

Срочността на правото на оспорване предопределя и изключителното значение на датата на съобщаване на акта на адресата. Съгласно чл. 61, ал. 2 АПК съобщаването може да се извърши чрез устно уведомяване, чрез писмено съобщение, включително електронна поща или факс, ако страната е посочила такива.

Видно от доказателствата по делото при подаване на заявлението г-н Борисов е посочил пощенски адрес, електронен адрес и телефон. Съобщението за заповедта е изпратено на пощенския адрес чрез "Български пощи" ЕАД, по който начин е била извършвана ефективно комуникацията с него в хода на производството. На приложеното по делото известие за доставяне № PS 1040 03LPPS 1040 03LP А е поставено отбелязване от пощенски служител, че "получателят отказва да получи пратката" като е положен подпис на пощальона и на началника на пощенската станция. Извън формата за връчване, в страни, неясно от кого и кога е вписана думата "отсъства".

Съгласно чл. 43, б. "б" от Общите условия на договора с потребителите на универсална пощенска услуга и пощенски парични преводи, извършвани от "Български пощи" ЕАД, в случай, че получателят откаже да получи пощенската пратка той (получателят) отбелязва това върху пратката или служебния формуляр и се подписва. Ако получателят откаже, това се удостоверява от пощенския служител.

В случая, на известието за доставяне не е положен подпис на получателя, удостоверяващ отказа му да получи пратката, но е положен подпис на пощальона и е отбелязаното, че "получателят отказва да получи пратката", с което са изпълнени изискванията на чл. 43, б. "б" от Общите условия. Вписаната дума "отсъства" не в рамките на образеца и не може да има каквото и да било значение, тъй като нито е ясно от кого е вписана, нито е вписана в рамките на служебния формуляр, т. е. няма удостоверително действие.

Проблемът с известието за доставяне не е в оформянето на отказа на получателя, а в неяснотата на съдържанието на пратката. В известието за доставяне е вписано съдържание "преписка № УДО-С-14". Безспорно, това е номера, под който е заведено в деловодството на Министерството на здравеопазването заявлението на г-н Борисов, но това не доказва, че с това известие за доставяне е доставена на получателя Заповед № РД-18-30. При така вписаното съдържание на пратката с нея може да бъде доставена каквато и да било кореспонденция по тази преписка, което не удовлетворява изискванията на чл. 61, ал. 1 и 2 АПК за съобщаване на акта.

С оглед на това правилен е крайният извод на съда, че от доказателствата по делото не може да се направи обоснован извод за връчване на Заповед № РД-18-30 на 27.06.2016 г. при условията на отказ.

Освен чрез "Български пощи" ЕАД органът е изпратил Заповед № РД-18-30 и на посочения в заявлението електронен адрес на г- Борисов. Видно от заявлението в него г-н Борисов е посочил електронен адрес за комуникация desimir@gmail. com. В хода на съдебното производство касаторът е представил копие от писмото, с което заповедта е изпратена на посочения електронен адрес. С. не е обсъдил изобщо това доказателство намиращо се на л. 126, макар да е обсъдил намиращите се на л. 124 и 125 копие на известието за доставяне. Напротив. Приел е, че по делото не са налични доказателства за по-ранно съобщаване на заповедта от 20.10.2016 г., въпреки че още със становището си по жалбата, дадено при изпълнение на задължението по чл. 152, ал. 2 АПК касаторът изрично и подробно е изложил фактите, релевантни за допустимостта на жалбата с посочване на приложените доказателства, в т. ч. изпратено съобщение на посочения електронен адрес.

От доказателствата по делото - молба на г-н Борисов от 6.10.2016 г. е видно, че е налице разлика в посочения в заявлението и в молбата електронен адрес - в заявлението адресът е desimir@gmail. com, а в молбата - dessimir@gmail. com. Ако съдът бе обсъдил приложеното по делото доказателство за изпращане на заповедта на посочения в заявлението адрес би могъл да установи, че касаторът твърди по делото изпращане на съобщение на адресата на акта на посочен електронен адрес на 19.08.2016 г. Ако съдът е счел, че за този факт касаторът не сочи доказателства би следвало, с оглед на чл. 171, ал. 4 АПК, да му укаже, че за този релевантен за допустимостта на съдебното производство факт не сочи доказателства. С касационната жалба касаторът представя извлечение от административната информационна система на Министерството на здравеопазването, от което е видно, че на 19.08.2016 г. до адрес desimir@gmail. com е изпратен документ с прикачен файл носещ съответният идентификационен номер.

При така установените по делото факти е видно, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила като не е обсъдил релевантен за допустимостта на съдебното производство факт. Това не дава възможност касационният съд да се произнесе по допустимостта на жалбата, а следва, с оглед на установената в чл. 220 АПК забрана за фактически установявания и при установеното съществено процесуално нарушение да отмени съдебното решение и да върне делото за ново разглеждане от друг състав.

В случая допуснатото съществено нарушение на съдопроизводствените правила е досежно допустимостта на съдебното производство, поради което съдът не следва да обсъжда доводите на касатора и на ответника по съществото на спора.

При новото разглеждане на делото съдът първо следва да даде възможност на страните да ангажират доказателства за този релевантен за допустимостта на производството факт и едва с оглед на установеното по отношение на допустимостта на съдебното производство да разгледа спора по същество.

С оглед на изхода от спора и на основание чл. 226, ал. 3 АПК по искането за разноски ще се произнесе съдът при новото разглеждане на делото.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК Върховният административен съд