Решение № 10779 от 16.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 10620/2012 г.

Решение № 10779 от 16.07.2013 г. на ВАС по адм. д. № 10620/2012 г., VI о., докладчик съдията Георги Чолаков Производството е по реда на чл. 142 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 35 - чл. 36 от Кодекса на труда (КТ). Образувано е по жалба на Съюза за стопанска инициатива (ССИ), гр. София против решение на Министерския съвет на Република България (РМС) № 641 от 26.07.2012 г., обнародвано в ДВ бр. 58 от 31.07.2012 г. Жалбата е подадена в срок и е процесуално допустима. С обжалваното РМС, Министерският съвет (МС) на Република България (РБ) е отказал признаването на Съюза за стопанска инициатива за представителна организация на работодателите на национално равнище. Недоволен от решението, ССИ го обжалва. Счита, че то е незаконосъобразно поради допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила и на материалния закон. Прави се искане за неговата отмяната. Ответната страна - МС на РБ, чрез процесуалния си представител, счита жалбата за неоснователна. Заинтересованата страна - министъра на труда и социалната политика, чрез процесуалния си представител счита жалбата за неоснователна. Върховният административен съд, състав на шесто отделение (ВАС), за да се произнесе, прие за установена следната фактическа обстановка: Видно от доказателствата по преписката, с РМС № 641 от 26.07.2012 г., е отказано признаването на ССИ за представителна организация на работодателите на национално равнище. Със заповед № Р-18 от 27.01.2012 г., обн. ДВ, бр. 9/2012 г. е обявено началото на процедурата за признаване на представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите на национално равнище. Съюзът за стопанска инициатива е бил признат за представителна организация на работодателите на национално равнище от Министерски съвет на основание чл. 36, ал. 1 и 6 от КТ с решение № 829 от 14.12.2007 гад., обн. ДВ, бр. 110 от 21.12.2007 г. за срок от 4 години. ССИ е подал заявление вх. № 08.02-52 от 31.05.2012 г. за признаване на ССИ за представителна организация на работодателите на национално равнище. Към заявлението, съгласно посочения в него опис са приложени: съдебно решение за вписване и удостоверение от съда за актуално състояние на ССИ съгласно чл. 6, ал. 1, т. 1 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите (НОРУНКПОРСР); Заверен от съда препис на последния устав на ССИ съгласно чл. 6, ал. 1, т. 2 от Наредбата; документ, с който се удостоверява наличието на необходимия по чл. 35, ал. 1, т. 1 от КТ членски състав на организацията; документ, с който се удостоверява наличието на необходимия по чл. 35, ал. 1, т. 2 от КТ членски състав на организацията; заверен списък на местните органи и техните адреси, разпределени по общини и имената на представляващите ги лица; списък на членовете на националния ръководен орган на организацията; декларация, че организацията не извършва дейности, изрично възложени само на нея със закон или с друг нормативен акт; пълномощни по чл. 35, ал. 3 от КТ; списък на организациите на работодателите в повече от една четвърт от дейностите, определени с код до втори знак от Класификацията на икономическите дейности, утвърдена от Националния статистически институт, с не по-малко от 10 членове във всяка икономическа дейност. Към заявлението е приложен и пълен опис на документите, представени, за да удостоверят съответствието на ССИ с критериите за представителност на работодателските организации. С писмо № 03-1027 от 01.06.2012 г. (към изх. № 08.02-52 от 31.05.2012 г.) от Министерски съвет е изпратено заявлението с приложенията на министъра на труда и социалната политика (МТСП) за установяване на критериите за представителност. С доклад на МТСП до МС е предложено приемането на процесното решение за отказ от признаване на ССИ за организация на работодателите представителна на национално равнище. Въз основа на горното е прието решение № 641 от 26.07.2012 г., с което е отказано признаването на ССИ за представителна организация на работодателите на национално равнище. По делото са представени и приети справка на съгласувателни становища на проекта за решение, становища на Министерство на правосъдието и на Министерство на здравеопазването, писмо № 92-1246-1 от 01.08.2012 г. от НСИ до ССИ с приложена на хартиен и магнитен носител; справка за броя на лицата със сключени и непрекратени трудови договори към 28.05.2012 г. във фирми, членове на ССИ и др. доказателства, приети в хода на съдебното производство, както и заключенията на основна и допълнителна съдебна експертиза. При така установеното, настоящият състав на Върховния административен съд счита, че жалбата се явява основателна по следните причини: Съгласно процедурата предвидена в чл. 36, ал. 1 от КТ, организациите на работниците и служителите и на работодателите се признават по тяхно искане за представителни на национално равнище от Министерския съвет за срок 4 години. Съгласно чл. 36, ал. 2 от КТ, веднъж на 4 години Министерският съвет провежда процедура за признаване на организациите на работниците и служителите и на работодателите за представителни на национално равнище. Според чл. 36, ал. 3 от КТ, председателят на Националния съвет за тристранно сътрудничество обявява в "Държавен вестник" начало на процедура за признаване на представителност 6 месеца преди изтичането на срока по ал. 1. Ал. 4 предвижда, че организациите на работниците и служителите и на работодателите, които искат да бъдат признати за представителни, подават исканията си в четиримесечен срок от датата на обнародване на обявлението по ал. 3. Съгласно чл. 36, ал. 5 от КТ, Министерският съвет определя реда за установяване наличието на критериите за представителност по чл. 34 и 35 при спазване на следните принципи: 1. равнопоставеност при преценка на критериите за представителност и на наличието на социален мандат; 2. прозрачност на процедурата по установяване наличието на критериите за представителност по чл. 34 и 35; 3. гарантиране истинността на първичната информация; 4. взаимен контрол при установяване наличието на критериите за представителност. Съгласно разпоредбата на чл. 6 от КТ, Министерският съвет се произнася с решение в двумесечен срок от постъпването на редовно направено искане от заинтересувана организация. С НОРУНКПОРСР е установен специален ред за извършване проверка на наличието на представителност на организациите на работниците и служителите. При постановяването на обжалваното РМС са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила. Основателно е възражението на жалбоподателя за неспазване на срока по чл. 36, ал. 3 от КТ за обявяване на процедурата по оценка на представителността на организациите. В тази разпоредба е предвидено Председателят на НСТС да обяви в "Държавен вестник" начало на процедурата за признаване на представителност 6 месеца преди изтичането на срока по ал. 1. В § 4 от ПР на ЗИД на КТ (ДВ бр. 61/2011 г.) е предвидено, че организациите на работниците и служителите и на работодателите, признати за представителни на национално равнище с Решения на МС от 14.12.2007 г. (както е и в процесния случай), запазват своята представителност до 13.06.2012 г. включително. Основателно е възражението на жалбоподателя, че обявяването на процедурата по оценка на представителността на организациите е следвало да се направи до 13.12.2011 г., като обнародването извън този срок в ДВ, бр. 9 от 31.01.2012 г. е незаконосъобразно и в нарушение на разпоредбата на чл. 36, ал. 3 от КТ. Допуснато е нарушение и на чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК, съгласно който, административният орган спира производството когато Конституционният съд е допуснал разглеждането по същество на искане, с което се оспорва конституционосъобразността на приложим закон. С решение № 7 от 19 юни 2012 г. по конституционно дело № 2 от 2012 г., (обн. ДВ. бр. 49 от 29 юни 2012 г.) са обявени за противоконституционни чл. 35, ал. 1, т. 1 и 5 от Кодекса на труда (обн., ДВ, бр. 26 от 1986 г.; последно изменение, бр. 7 от 2012 г.), изменен с § 3 от Закона за изменение и допълнение на Кодекса на труда (ДВ, бр. 7 от 2012 г.). Делото е образувано на 26.01.2012 г. по искане на 55 народни представители на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4 от Конституцията за установяване противоконституционност и несъответствие с общопризнатите норми на международното право и с международните договори, по които България е страна, на чл. 34 и чл. 35 от Кодекса на труда (КТ), изменени с § 2 и § 3 от Закона за изменение и допълнение на Кодекса на труда (ЗИДКТ) (ДВ, бр. 7 от 2012 г.), и чл. 414а КТ (обн., ДВ, бр. 26 от 1986 г.; последно изменение, бр. 7 от 2012 г.), създаден с § 21 ЗИДКТ. С определение от 09.02.2012 г. искането е допуснато до разглеждане по същество, поради което производството по делото се е намирало във фазата на неговото решаване в периода, когато е била провеждана процедурата по оценка на представителността на ССИ. Със същото определение като заинтересувани страни по делото пред КС са конституирани Народното събрание, Министерският съвет, министърът на труда и социалната политика, министърът на финансите, Конфедерацията на независимите синдикати в България, Конфедерацията на труда "Подкрепа", Асоциацията на индустриалния капитал в България, Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България, Българската стопанска камара, Българската търговско-промишлена палата, Съюзът за стопанска инициатива, Българският съюз на частните предприемачи "Възраждане", омбудсмана. Конституционният съд е бил сезиран с жалба срещу изменението на КТ ДВ бр. 7 от 2012 г., която е била допусната до разглеждане с определение от 09.02.2012 г. на Конституционния съд на РБ по к. д. № 2/2012 г., поради което административното производство по издаване на процесния акт е следвало да бъде спряно от административния орган до постановяване на решението на КС. Това нарушение на административнопроцесуалните правила и норми се преценява като съществено, тъй като обявяването за противоконституционни на чл. 35, ал. 1, т. 1 и т. 5 от КТ, изменени с § 3 от ЗИД КТ (ДВ бр. 7 от 2012 г.) е довело до промени в критериите за преценка на наличието на представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите. Тези промени не са взети предвид от административният орган при извършване на преценката и при обосноваване на издаването на процесния отказ от признаване на ССИ. Съдът намира, че са основателни и възраженията на жалбоподателя за липса на мотиви за издаване на решението, а именно на точно и ясно посочване на фактическите и правни основания за издаването му. Това е в нарушение на императивната разпоредба на чл. 36, ал. 7 от КТ, съгласно която отказът на Министерския съвет да признае организация на работниците и служителите или на работодателите за представителна се мотивира и съобщава на заинтересуваната организация в 7-дневен срок от приемането му. Законодателят изрично въвежда изискването отказът от признаване на представителност да се мотивира. В случая, като мотиви на решението е посочено бланкетно, че МС не признава ССИ за представителна организация на работодателите на национално равнище, поради това, че не отговаря на изискването по чл. 35, ал. 1, т. 2 от КТ да има организации на работодателите в повече от една четвърт от дейностите, определени с код до втори знак от Класификацията на икономическите дейности, утвърдена от НОИ, с не по-малко от 5 на сто от осигурените по трудов договор лица във всяка икономическа дейност или 10 членове във всяка икономическа дейност. В решението на МС бланкетно е възпроизведен текста на разпоредбата на чл. 35, ал. 1, т. 2 от КТ, като липсва анализ на показателите за представителност на ССИ, с конкретно посочване в цифри на отделните показатели, както и анализ въз основа на кои приложени към заявлението писмени доказателства са изведени тези показатели. Поради наличието на няколко различни възможни варианти на комбинации на показателите за представителност, предвидени в разпоредбата на чл. 35, ал. 1, т. 2 от КТ, не става ясно на кои точно изисквания не отговаря ССИ, което е послужило за постановяване на решението за отказ от признаване нито въз основа на кои точно представени към заявлението доказателства е установена липсата на представителност. Наистина, в докладната записка на министъра на труда и социалната политика, с предложение за постановяване на решението, са изложени накратко съображения за липсата на представителност на ССИ. Не става ясно от доказателствата по делото, дали тези съображения са били обсъдени от МС, липсват каквито и да е било данни за проведена дискусия и изложени съображения. Видно от заключенията на основната и допълнителна съдебна експертиза, определянето на показателите за представителност се извършва въз основа на комплекс от изисквания, на които следва да отговаря организацията, които се установяват въз основа на определен брой доказателства, представени от ССИ и налични в организацията. Липсват данни за обсъждане на критериите за представителност и доказателствата за тях от страна на административния орган в процедурата по приемане на решението. Не са представени доказателства от административния орган относно провеждане и на процедурата по оценка на показателите за представителност от Комисията по чл. 9 от Наредбата - протоколи и други доказателства, удостоверяващи обсъждането на критериите, и взетите решения от комисията. Съгласно чл. 1 от ПМС № 152 от 2003 г. Министерският съвет приема Наредба за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите. Съобразно с чл. 2 от постановлението за представителни на национално равнище се признават само тези синдикални организации и организации на работодателите, за които е установено наличието на критериите по чл. 34 и 35 от КТ по реда на наредбата. Съгласно чл. 9, ал. 1 от Наредбата, министърът на труда и социалната политика назначава комисия за установяване на наличието на критериите за представителност, в работата на която имат право да вземат участие като наблюдатели представители на организациите, които участват в процедурата по установяване на критериите за представителност. Съгласно чл. 9, ал. 2 от Наредбата, по искане на министъра на труда и социалната политика в срок 10 работни дни управителят на Националния осигурителен институт предоставя информация за броя на заетите лица във всяка икономическа дейност, определена с код до втори знак от Класификацията на икономическите дейности, утвърдена от Националния статистически институт. Видно от писмените и гласни доказателства по делото (св. показания на св. Милена Вълкова и св. Радосвета Господинова), определените от ССИ представители за участие в комисията не са били надлежно поканени и не са присъствали на заседанията на комисията и не са участвали в процедурата по установяване на критериите за представителност. Това е нарушение на административно производствените правила, което е накърнило в значителна степен правото на защита на ССИ и възможността му своевременно да представи доказателства удостоверяващи показателите за представителност на ССИ. Не са представени доказателства, че комисията в действителност е заседавала и какви са били обсъжданията, решенията и предложенията й. Изложените доводи срещу признаването на представителността на ССИ в докладната записка на министъра на труда и социалната политика не са годни да заместят протоколите от заседанията на комисията по чл. 9 от наредбата. Несъстоятелни са доводите на ответника и заинтересованата страна, че представителите на ССИ в комисията, били напуснали заседанието и поради това не са взели участие. Не са представени по делото от ответника и от заинтересованата страна писмени доказателства, че представителите са били поканени да присъстват и вземат участие в заседанията - чрез писмени покани с дата, час, място и дневен ред на заседанията, както и надлежни доказателства за съобщаването им по реда на АПК. Не следва да се приеме за безспорно установено, че представителите определени от ССИ са били действително поканени и че им е дадена възможност да участват в заседанията на комисията след изявеното от ССИ желание за участие с писмо, в което са посочени имената на участниците и телефони за връзка с тях. Административният орган не е изпълнил задължението си по чл. 35 от АПК, според който индивидуалният административен акт се издава, след като се изяснят фактите и обстоятелствата от значение за случая и се обсъдят обясненията и възраженията на заинтересованите граждани и организации, ако такива са дадени, съответно направени. В хода на делото се установи разминаване между жалбоподателя, ответника и заинтересованата страна МТСП по отношение на твърденията им кои са били представените със заявлението към административната предписка доказателства относно наличието на представителност на ССИ. Ответникът излага съображения, че част от доказателствата не са били представени своевременно от жалбоподателя, но не представи доказателства, в хода на административното производство да е изисквал представянето на допълнителни доказателства и пояснения от ССИ относно вече представените такива, с цел изясняване предмета на административния акт, а именно наличието или липсата на представителност на ССИ съгласно критериите на чл. 35, ал. 1 от КТ. Недопустимо е едва в съдебното производство да се излагат от ответника доводи, че административната преписка не е била комплектована в пълнота с изискуемите доказателства за представителност на организацията, които административният орган е могъл и е следвало да изиска от ССИ и представляващите го лица в комисията по чл. 9 от Наредбата в един по-ранен етап в хода на административното производство. Административният орган не следва да черпи права от собственото си бездействие и неизпълнение на предвидените стъпки в административната процедура по проверка на представителността на организациите. Съгласно чл. 34, ал. 3 от АПК, административният орган осигурява на страните възможност да изразят становище по събраните доказателства, както и по предявените искания, като определя срок не по-дълъг от 7 дни. Страните могат да правят писмени искания и възражения. Съгласно чл. 36, ал. 1 от АПК, доказателствата се събират служебно от административния орган, освен в предвидените в този кодекс или в специален закон случаи. Съгласно чл. 45, ал. 1 от АПК, административният орган може да призове страна в производството да даде пояснения, ако това е необходимо за изясняване на случая или за изпълнение на предприетите действия, както и когато специален закон предвижда това. Съгласно чл. 45, ал. 2 от АПК, в случаите по ал. 1 се насрочва заседание за изслушване, на което се поканват да присъстват всички страни в производството. Страните в производството могат да задават въпроси на даващия пояснения чрез органа, водещ производството. Тези разпоредби на АПК не са били спазени в процесния случай, което е довело до постановяване на административния акт при непълнота на доказателствата. Не са спазени и процедурите по чл. 9 и 10 от наредбата. Съгласно чл. 10, ал. 1 от наредбата, Министърът на труда и социалната политика може да изисква от съответните организации да представят допълнително информация, свързана с документите по чл. 4 и 6, както и да организира извършването на проверки на място в предприятията или организациите, когато това се налага. Не е спазена и разпоредбата на чл. 11, ал. 2 вр. чл. 11, ал. 1 от Наредбата. Съгласно чл. 11, ал. 1 от Наредбата, въз основа на резултатите от извършения анализ министърът на труда и социалната политика в двумесечен срок от постъпването на всички изискващи се по чл. 4 или по чл. 6 документи внася в Министерския съвет доклад с проект на решение. Съгласно чл. 11, ал. 2, копие от доклада по ал. 1 се предоставя и на организацията, спрямо която се установява наличието на критериите за представителност. По делото не са представени доказателства, че копие от доклада по чл. 11, ал. 1 от Наредбата е било предоставено на ССИ и че му е дадена възможност своевременно да се запознае с него и да направи своите бележки и възражения, каквато е целта на чл. 11, ал. 2. Съгласно разпоредбата на чл. 36, ал. 5 от КТ, Министерският съвет определя реда за установяване наличието на критериите за представителност по чл. 34 и 35 при спазване на следните принципи: 1. равнопоставеност при преценка на критериите за представителност и на наличието на социален мандат; 2. прозрачност на процедурата по установяване наличието на критериите за представителност по чл. 34 и 35; 3. гарантиране истинността на първичната информация; 4. взаимен контрол при установяване наличието на критериите за представителност. Тези принципи не са били цялостно съблюдавани в хода на административното производство, видно от представените доказателства, като са допуснати редица нарушения на административнопроизводствените правила, които са довели до накърняване правата и интересите на ССИ и са довели до постановяване на незаконосъобразен акт. В този смисъл са основателни и доводите на жалбоподателя за несъответствие на оспорения акт с целта на закона, тъй като при издаването му не са спазени основните принципи по чл. 36, ал. 5 от КТ за равнопоставеност, прозрачност, гарантиране истинността на първичната информация и взаимен контрол. Целта на закона е да се осигури легитимност и защита на правата на работодателите чрез организациите, в които те членуват и които ги представляват, като се установи процедура за контрол, но и за насърчаване на тези организации. Целта на закона е да бъдат подпомогнати тези организации, включително и като им се предостави възможност и се гарантират предпоставките за установяване на тяхната представителност, без да се създават бариери и административни пречки в процедурата по доказване на представителността и легитимността на тези организации. По изложените съображения жалбата се явява основателна, а обжалваното РМС - незаконосъобразно. Следва същото да се отмени поради допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила при издаването му, а делото се върне като административна преписка на МС за ново разглеждане на въпроса при спазване на дадените указания по приложение на закона. Разноски по делото не се претендират, поради което съдът не дължи произнасяне по този въпрос. Предвид горното Върховният административен съд, състав на шесто отделение