Решение № 14621 от 25.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 10969/2020 г.

Решение № 14621 от 25.11.2020 г. на ВАС по адм. д. № 10969/2020 г., VI о., докладчик съдията Десислава Стоева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 328 и чл. 327 от Закона за съдебната власт (ЗСВ). Образувано е по касационна жалба на Ч. Грошев– административен ръководител – районен прокурор на Районна прокуратура- гр. Пловдив, против Решение № 1393/27.07.2020 г., постановено по адм. дело № 416/2020 г. по описа на Административен съд– Пловдив. Излага съображения за неправилност на съдебното решение поради нарушение на материалния закон и допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила– отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Развива подробни доводи за законосъобразност на оспорената заповед. Прави искане за отмяна на съдебния акт и за постановяване на друг, с който съдът да се произнесе по съществото на спора и да отхвърли като неоснователна жалбата на прокурор М. Симеонова срещу негова Заповед № РП-34/23.01.2020 г. Ответникът – М. Симеонова, прокурор в Районна прокуратура- Пловдив, чрез адв. П. Джолов, в подробен писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и моли съдебното решение да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, след като прецени доводите в жалбата, становищата на страните и данните по делото приема следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна по следните съображения: С обжалваното решение Административен съд– Пловдив е отменил Заповед № РП-34 от 23.01.2020 г. издадена от Ч. Грошев- административен ръководител – районен прокурор на Районна прокуратура- гр. Пловдив, с която, на основание чл. 140, вр. чл. 327, ал. 1 от ЗСВ, на М. Симеонова- прокурор в Районна прокуратура- гр. Пловдив е обърнато внимание за допуснати от нея нарушения по организацията на работата й по прокурорски преписки, както следва: Пр. № 5844/2014 г. - Досъдебно производство № 430/2014 г. по описа на 03 РУ МВР-гр. Пловдив; Пр. № 494/2016 г. -Досъдебно производство № 24/2016 г. по описа на 05 РУ МВР гр. Пловдив; Пр. № 10829/2017 г. - Досъдебно производство № 117/2018 г. по описа на РУ МВР- с. Труд; Пр. № 5844/2014 г. по Досъдебно производство № 430/2014 г. по описа на 03 РУ МВР- гр. Пловдив; Досъдебно производство № 7600/2016 г. -Досъдебно производство № 584/2016 г. по описа на 03 РУ МВР- гр. Пловдив; Пр. № 494/2016 г. - Досъдебно производство № 24/2016 г. по описа на 05 РУ МВР- гр. Пловдив; Пр. № 10/2014 г. - Досъдебно производство 45/2014 г. по описа на ОСО при ОП- гр. Пловдив; Пр. № 4905/2015 г. - Досъдебно производство № 176/2016 г. по описа на ОСО при ОП- гр. Пловдив. От фактическа страна първоинстанционният съд е установил следното: Въз основа на писмо от Върховна касационна прокуратура /ВКП/, отдел 06 "Административен", с вх. № 9709/19 от 11.11.2019 г. до Районна прокуратура- гр. Пловдив, съгласно Заповед № РД-08-1429/10.10.2019 г. на главния прокурор, е уведомена прокуратурата да упражни правомощията по чл. 140 от Закона за съдебната власт /ЗСВ/ и извърши цялостна проверка на работата на прокурор Симеонова. Районният прокурор при Районна прокуратура- гр. Пловдив издава Заповед № РП-121 от 15.11.2019 г., с която Р. Калеева- заместник районен прокурор при РП- Пловдив и А. Илиев– заместник районен прокурор при РП-Пловдив, са определени да извършат цялостна проверка на работата на прокурор Сименова, съгласно указанията, дадени в писмото от ВКП в двумесечен срок. В заповедта е указано връчването й на прокурор Симеонова, но по делото не е установено такова. Изготвен е Доклад № 9709/2019 г. от 16.01.2020 г., а в хода на проверката са изискани писмени справки от прокурор Симеонова относно движението и извършените действия по разследването на двадесетина досъдебни производства. Извършена е проверка в Унифицираната информационна система на РП относно всички спрени досъдебни производства на прокурорката, изготвена е справка относно отсъствията й за периода 1.01.2019 г. -31.12.2019 г., от която се установява, че през отразените периоди тя е отсъствала поради ползван отпуск или поради командироване, като няма данни за неоснователни отсъствия. По административната преписка е приложена и справка за средната прокурорска натовареност на прокурорите за ден за 2019 г., като прокурор Симеонова е с висока натовареност. Административният ръководител е издал оспорената заповед, като се е мотивирал, че прокурор Симеонова не е упражнила достатъчен контрол и надзор върху хода на разследването по Пр. № 8204/2013 г. по описа на Районна прокуратура гр. Пловдив, Досъдебно производство № 479/2018 г. по описа на ОСО при ОП- гр. Пловдив, с оглед законосъобразното провеждане на разследването и срочното му приключване. Приел е, че бездействието на разследващите органи и честите им смени също са допринесли за забавянето на разследването, но е констатирал, че липсва упражнен контрол от страна на наблюдаващия прокурор М. Симеонова за изпълнение на задълженията на разследващ орган по чл. 203, ал. 1 от НПК. Установил е обаче, че е изтекъл шестмесечният преклузивен срок от откриване на нарушението, съгласно разпоредбата на чл. 310, ал. 1 от ЗСВ, за реализиране на дисциплинарна отговорност на прокурор Симеонова. Административният ръководител е констатирал нарушения в срочността за произнасяне по същество по 2 бр. прокурорски преписки/ описани по- горе/ и случаи, при които делата са били спирани многократно, а впоследствие са възобновявани след изтичане на сроковете по чл. 244, ал. 8 от НПК, без да се дават конкретни указания по разследването, което от своя страна е довело до забавяне на разследването по шест броя преписки. В заповедта е посочено, че след започването на проверката, прокурор Симеонова е предприела незабавни мерки по подобряване срочността на произнасянията си и няма последващи просрочия. За да отмени процесната заповед, съдът е приел, че жалбата срещу оспорената заповед е процесуално допустима, тъй като същата е административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. Счел е, че обръщането на внимание по чл. 327 от ЗСВ не е дисциплинарно наказание, но тя засяга пряко и непосредствено законните интереси на магистрата, защото е особена административнодисциплинарна мярка с неблагоприятни правни последици за кариерното му развитие. По съществото на спора е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган според чл. 327, ал. 1 от ЗСВ, при спазване на изискванията за форма, но са нарушени изискванията на чл. 26, ал. 1 и чл. 34, ал. 1 и ал. 3 от АПК. Освен това органът не е изложил конкретни мотиви, че неспазването на сроковете се дължи на проблеми в организацията на работата на магистрата, като не са обсъдени конкретни причини, които влошават работата по организацията на прокурора и които да подлежат на проверка от съда. Съдът е направил извод, че "обръщането на внимание" по реда на чл. 327 ЗСВ във връзка с организацията на работата на магистрата може да бъде направено само тогава, когато се установи, че неспазването на сроковете се дължи на проблеми в организацията на работата на магистрата, а такива по отношение на прокурор Симеонова не са установени. Обжалваното решение е правилно. При така установените факти, съдът е обосновал законосъобразни правни изводи, които в по- голямата си част се споделят от настоящия състав. Разпоредбата на чл. 327 от ЗСВ /в относимата редакция/ дава възможност на административните ръководители по своя преценка да обръщат внимание на съдиите от районните, окръжните, административните и апелативните съдилища и др. за допуснатите от тях нарушения по образуването и движението на делата или при организацията на работата им, за което уведомяват Висшия съдебен съвет. Нормата систематично се намира в глава шестнадесета "Дисциплинарна отговорност" на ЗСВ, в която е уредена процедурата за налагане на дисциплинарно наказание за извършено дисциплинарно нарушение. Дисциплинарното нарушение съгласно чл. 307, ал. 2 от ЗСВ е виновно неизпълнение на служебните задължения, както и накърняване на престижа на съдебната власт, а конкретните състави на дисциплинарни нарушения са изброени в чл. 307, ал. 3 от ЗСВ. Дисциплинарните наказания са посочени в чл. 308 от ЗСВ. Прегледът на уредбата на производството по установяване на нарушението и налагане на дисциплинарно наказание не дава отговор за характера и вида на производството, което приключва с издаване на заповед по чл. 327 от ЗСВ, но в него се установяват нарушения по образуването и движението на делата или по организацията на работата на съдиите, прокурорите и следователите, което обаче нарушение е в много по-ниска степен законово укоримо неизпълнение на служебните задължения от дисциплинарните нарушения. От друга страна, за заповедта се уведомява Висшият съдебен съвет, който освен правомощията си по Конституцията и ЗСВ съставя, води и съхранява кадрово дело за всеки магистрат, в което се прилагат и съхраняват и всички документи, свързани с професионалното му развитие, поощрения, отличия, награди и наказания, копия от атестационни формуляри и други документи относно притежаваните професионални и нравствени качества. Основание за прилагане на такава мярка е виновно неизпълнение на задълженията на един магистрат и преценката на административния ръководител, че в конкретния случай не е необходимо да търси дисциплинарна отговорност от провинилия се, а само да му обърне внимание за констатираните пропуски. "Обръщане на внимание" по чл. 327 от ЗСВ е по своя характер вътрешноорганизационна мярка с дисциплиниращ ефект, която има преимуществено превантивен характер. Същата се налага спрямо конкретен магистрат по преценка на административния ръководител и представлява специфичен израз на неговите контролни правомощия. С оглед изложеното, производството по издаване на заповед по чл. 327 от ЗСВ има негативни последици за магистрата и следва да се определи като административносанкционно производство, за което са приложими принципите, на които се подчиняват такива производства. На първо място, установяването на нарушението трябва да бъде извършено по несъмнен начин, като се даде възможност на съдията, прокурора или следователя да направи възражения, да даде обяснение и да вземе отношение по образуваното срещу него такова производство, като се даде възможност за участие при събирането на доказателства, тяхната проверка и да организира защитата си. По делото е установено, че на прокурор Симеонова не е връчвана Заповед № РП-121 от 15.11.2019 г., с която е възложено на двама зам. районни прокурори да извършат цялостна проверка на нейната работа, но с оглед факта, че са изискани определени преписки и тя е дала обяснения, справки във връзка с досъдебните производства, съдът счита, че това нарушение не е съществено- прокурорът е участвал при събирането на доказателства, имал е възможност да прилага доказателства, от което следва, че административнопроизводствените правила са спазени. "Обръщането на внимание" в хипотезата на чл. 327 от ЗСВ следва да се прилага за допуснати нарушения по образуването и движението на делата или по организацията на работата, които, преценени в съвкупност, насочват към извод за отклонение на магистрата от възприетите стандарти при изпълнение на професионалните му функции. Освен това преценката дали натовареността на съответния прокурор, съобразена с характера на възложените му досъдебни производства и с останалите му функционални задължения, позволява обективно да извършва всички процесуално- следствени действия по закон, трябва да се направи за всеки конкретен случай и на тази база да се оформи извод налице ли е виновно неизпълнение на служебните задължения, съставляващо основание за ангажиране на неговата отговорност. Основно изискване към магистрата при изпълнение на служебните му задължения е да осигурява законосъобразно и успешно извършване на разследването по досъдебните производства, което да е с необходимата прецизност и в разумен срок. Двата компонента са поставени в условията на баланс и съответно при решаване на въпроса за правомерността на служебното поведение на прокурора експедитивността и продуктивността следва да се съизмерват и оценяват на базата на общото количество възложени производства и проявената компетентност и професионална отговорност при тяхното разследване. Когато мярката "обръщане на внимание" се налага за несистемни нарушения по досъдебни производства, при висока натовареност на прокурора, както е в конкретния случай, то е необходимо да се установи, че тежестта на тези нарушения сочи недвусмислено за съществени пропуски и недостатъци, дължащи се на несвоевременно и неадекватно планиране на обема на работа, небрежност или други субективни причини, които е необходимо да бъдат отстранени и поправени по реда на чл. 327 от ЗСВ. В тази връзка, настоящият състав счита, че от оспорената заповед не става ясно какви точно са нарушения на служебните задължения по смисъла на чл. 327 от ЗСВ и кои недостатъци в работата на прокурор Симеонова следва да бъдат отстранени впоследствие. Административният ръководител е направил извод, че не е осъществен от обективна страна състав на нарушение по чл. 307 от ЗСВ, т. е. че няма системно неспазване на сроковете, предишни дисциплинарни мерки и наказания, че прокурорката е предприела незабавни мерки по подобряване срочността на произнасянията си и няма последващи просрочия, че е силно натоварена и то с дела с фактическа и правна сложност. Същевременно с това е приел, че следва да приложи дисциплинарната мярка по чл. 327 от ЗСВ, защото е установил недостатъчно добро изпълнение на служебните задължения, което обосновава необходимост от упражняване на контрол от негова страна, т. е. за да се отстранят недостатъци в работата на магистрата, които сам е посочил в акта, че са вече отстранени. Установените в случая нарушения, състоящи се в нарушения на срочността на произнасянията по две досъдебни производства и недаване на конкретни указания по още шест производства, не обосновават необходимост от прилагане на мярката по чл. 327 от ЗСВ с цел дисциплинирането на магистрата. От съществено значение са обстоятелствата във връзка с високата натовареност на прокурора и липсата на констатации за други допуснати слабости и пропуски с оглед обема на натовареност. При това фактическо положение приложената мярка "обръщане на внимание" се преценява като несъразмерна на тежестта на допуснатото нарушение по движението на досъдебните производства и на професионалното поведение на прокурора при изпълнение на служебните му функции. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, счита, че при това фактическо положение оспорената заповед е издадена в нарушение на материалноправните предпоставки за законосъобразност по чл. 327 от ЗСВ и при несъответствие с целта на закона. Изложеното обуславя извода, че като е уважил подадената до него жалба и е приел, че обжалваната заповед е незаконосъобразно издадена и я е отменил, първоинстанционният съд е постановил валидно, допустимо и правилно съдебно решение, което при липса на касационни основания за неговата отмяна, следва да бъде оставено в сила. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,