Решение № 8020 от 14.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11035/2017 г.

Решение № 8020 от 14.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11035/2017 г., VII о., докладчик съдията Калина Арнаудова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във вр. чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационната жалба на изпълнителния директор на Национална агенция по приходите (НАП) срещу решение № 4292 от 26.06.2017 г., постановено по адм. дело № 4236 по описа за 2017 г. на Административен съд С.-град (АССГ), с което е отменена негова заповед № 1298 от 10.03.2017 г. Касационният жалбоподател, чрез процесуалния си представител, навежда доводи за неправилност на решението, като постановено при неправилно приложение на материалния закон, допуснати нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Претендира отмяната му и постановяване на ново по съществото на спора, с което издаденият административен акт бъде потвърден, както и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. С касационната жалба са представени писмени доказателства, по опис в 13 пункта. Ответникът - В. Р. А., чрез процесуалния си представител, оспорва основателността на касационната жалба и моли обжалваното решение да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски по представен списък. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, като се запозна с обжалваното съдебно решение, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК, от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. С обжалваното решение АССГ е отменил заповед № 1298 от 10.03.2017 г., издадена от изпълнителния директор на НАП, с която е прекратено служебното правоотношение на В. Р. А., за длъжността главен експерт по приходите, с ранг V старши в отдел "Вътрешен административен контрол", звено "Инспекторат" в Централно управление (ЦУ) на НАП, считано от датата на връчване на заповедта, поради получаване на възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността за периода на оценяване от 01.01.2016 - 31.12.2016 г. При извършената служебна проверка за законосъобразност, решаващият съд е констатирал нарушения на процедурата по оценяване, съставляващи съществени процесуални нарушения, довели до постановяване на акта в противоречие с материалния закон. АССГ е приел, че за заеманата от Атанасова длъжност не е изготвена и подписана длъжностна характеристика преди процесния период на оценяване. Жалбоподателката е заемала длъжността главен експерт по приходите в звено "Инспекторат" на ЦУ на НАП, а представената длъжностна характеристика е за длъжността "експерт, старши и главен експерт по приходите" в дирекция "Контрол по изпълнението" в ЦУ на НАП. За длъжността заемана от Атанасова е представена длъжностна характеристика, касаеща период следващ процесния период. Приел е, че не е доказана правоприемственост между двете структури и се установяват разлики в задълженията, пряко свързани с изпълнението на цел 4 от работния план, като в длъжностната характеристика от 2015 г. са вменени повече и различни задължения от тези през 2017 г., а през 2017 г. е добавено ново задължение, с което целите на работния план от 2016 г. не са обвързани. Посочената в длъжностната характеристика подчиненост на длъжността е различна от съответната за заеманата от Атанасова длъжност. Съдът е приел, че в разрез с изискванията на Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА), поставената окончателна годишна оценка не се обосновава от коментарите за изпълнението от междинната среща, от изложените мотиви по степен на реализация на целите от работния план и по показатели за компетентностите. Поставената крайна оценка на служителката не кореспондира с резултатите от изпълнението на работния план, отчетени на проведената междинна среща. Посочил е, че целите от работния план са формулирани общо, като цел № 5 е напълно неясна и не кореспондира с идеята на плана като инструмент за насочване на дейността на служителя в конкретна сфера. Приел е, че липсата на работен план, съставен съгласно изискванията на НУРОИСДА, опорочава следващите етапи от процедурата по оценяване - не е възможна преценка на постигане на целите на междинната среща, както и на заключителната такава. АССГ е приел, че оценяващият орган е коментирал само 4 от преписките, по които е работила служителката по цел № 1 и само една от целите в работния план. За останалите или липсва информация, или е посочено, че не могат да бъдат преценени. Неизпълнение по тях не е констатирано при междинната среща, въпреки че две от преписките са възложени преди провеждането й, дори в междинната среща изрично е посочено, че служителят притежава знания, умения и опит, познава законодателството, процедурите на работа в НАП и работи задълбочено по поставените задачи. По отношение на цели № 2, 3 и 5 е приета невъзможност за оценяване поради липса на възлагане на такива задачи през 2016 г. За първите две цели е посочено, че такива задачи не са й възлагани заради трудностите при работа в екип и аналитичната компетентност на служителката. По отношение на цел № 4, поради липса на съгласуване на работата с непосредствените ръководители, служителката също не е оценена. АССГ е приел, че от свидетелските показания се доказва не липсата на комуникативност в Атанасова, а формиране на различен извод по преписките от този на прекия ръководителя. При междинната среща не е коментирано на какво се дължи това, след като две от преписките вече са били върнати на Атанасова за доработване. В обобщение АССГ е приел, че служителката е проверена само по една цел от работния план, като проблеми с нея са констатирани едва при заключителната среща, не и при междинната такава. По останалите цели оценяване въобще не е извършено, същите не са коригирани при междинната среща. Приел е, че допуснатите нарушения на НУРОИСДА опорочават крайната годишна оценка "неприемливо изпълнение", послужила като основание за постановяване на оспорената заповед. Изготвената обща оценка противоречи на чл. 76, ал. 7 от ЗДСл., тъй като не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността за целия период на оценяване с оглед обективно установени факти и обстоятелства, в изпълнение на целите на оценяването, регламентирани в чл. 1, ал. 2 от НУРОИСДА. Приел е, че получената от Атанасова обща оценка е съставена в нарушение на административнопроизводствените правила и на материалноправните разпоредби, поради което не може да обоснове прилагането на нормата на чл. 107, ал. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл.) от страна на органа по назначаването. На това основание съдът е счел, че оспорената заповед следва да бъде отменена като незаконосъобразна. Решението е правилно. Съдебният акт е постановен при спазване на процесуалните и материалноправните изисквания на приложимата нормативна уредба. Формираните правни изводи са обосновани и законосъобразни, поради което изцяло се споделят от настоящата касационна инстанция. От събраните доказателства настоящият съдебен състав приема, че се установяват допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и на материалноправните норми, които опорочават определената обща оценка, послужила като основание за прекратяване на служебното правоотношение. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал. 1 и ал. 5 от ЗДСл., държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността, въз основа на постигането на предварително определени цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи и показаните компетентности. Основна цел на системата за оценяване на изпълнението на държавните служители е да се подобри дейността на съответната администрация чрез ефективно управление на изпълнението на всеки отделен служител по отношение на постигането на целите, изпълнението на задълженията и развиването на личната компетентност. Друга важна задача на оценяването е да се определят нуждите от развитие на всеки служител и подобряване на професионалната му компетентност, както и да се създадат условия за справедливи и прозрачни процедури за професионално и кариерно развитие. За постигането на така регламентираните цели са създадени задължителни правила за оценяване на изпълнението на служителите в държавната администрация, чието стриктно съблюдаване е гаранция за обективността, безпристрастността и компетентността на извършваното оценяване. Съгласно чл. 3, ал. 2 от НУРОИСДА процедурата по ежегодното оценяване на изпълнението на длъжността на всеки служител в държавната администрация се извършва от оценяващ ръководител под наблюдението и контрола на контролиращ ръководител и на синдикалната организация на работниците и служителите в администрацията. Оценяването на изпълнението на длъжността включва период от 1 януари до 31 декември на съответната година и се състои от следните етапи: изготвяне и съгласуване на работен план в началото на периода; междинна среща и заключителна среща за определяне на обща оценка на изпълнението на длъжността. На първо място, липсата на длъжностна характеристика за конкретния оценяван период води до неяснота относно задълженията на Атанасова и разработване на адекватен индивидуален план за работа. Длъжностната характеристика на главен експерт по приходите в отдел "Вътрешен административен контрол" (л. 198-200) е утвърдена със заповед № ЗЦУ - 53 от 13.01.2017 г. и е връчена на Атанасова на 24.01.2017 г., извън оценявания период. От съдържанието на приложения по делото формуляр (л. 34-40), се установява, че макар оценяването формално е преминало през етапите посочени в чл. 8, ал. 1 от НУРОИСДА, изготвеният индивидуалният работен план не отговаря на изискванията по чл. 9, ал. 1 и ал. 2 от с. з. Разпоредбата на чл. 9, ал. 1 от НУРОИСДА предвижда, че индивидуалният работен план (ИРП) се изготвя и съгласува при отчитане на основната цел, преките задължения, управляваните ресурси и компетентностите, определени в длъжностната характеристика на длъжността, заемана от оценявания. Т. е. те следва да бъдат отчетени, а не да бъдат поставени като цели в индивидуалния работен план. При така установеното следва извод, че в случая липсват поставени конкретни цели, както и срокът и изискванията, съответно критериите за изпълнението, които оценяваният трябва да постигне през периода. При съпоставка на индивидуалния работен план за 2016 г. с длъжностната характеристика за длъжността, приложена по делото се установява, че в плана механично са пренесени задължения по длъжностната характеристика. Дори да се приеме, че длъжностните задължения са цели, то липсват посочени изисквания и критерии за изпълнението, които следва да бъдат постигнати. Във формуляра е посочено, че съгласуването на индивидуалния работен план се извършва при стриктно спазване на чл. 9 от НУРОИСДА. Нарушена е разпоредбата на чл. 9, ал. 3 от НУРОИСДА, тъй като не е спазено изискването целите да са в максимална степен конкретни, постижими и измерими по обем, качество и срокове. Само на това основание може да се приеме, че извършеното оценяване е в нарушение на предвидената нормативна уредба. На следващо място оценяването е извършено в нарушение на чл. 3, ал. 2 от НУРОИСДА, оценяването на изпълнението на длъжността на всеки служител в държавната администрация се извършва от оценяващ ръководител под наблюдението и контрола на контролиращ ръководител и на синдикалната организация на работниците и служителите в администрацията. Разпоредбите на чл. 12, ал. 2 и ал. 3 от НУРОИСДА уреждат действията на оценявания и оценяващия ръководител по време на междинната среща. Съгласно предвиденото в тях, на тази среща оценяващият ръководител и оценяваният правят преглед на изпълнението на длъжността относно постигането на целите, определени в индивидуалния работен план, на показаните компетентности от служителя, както и на други въпроси, които са свързани и могат да подобрят изпълнението на длъжността. При необходимост някои от целите в индивидуалния работен план или възложените конкретни задачи може да се изменят или допълнят, както и да се набележат конкретни действия за подобряване на изпълнението. Оценяващият ръководител мотивира необходимостта от изменение и допълнение на целите в индивидуалния работен план. В случая от съдържанието на формуляра (л. 32) се установява, че оценяващият е направил оценка на изпълнението за периода, липсва набелязване на конкретни действия, а са поставени изисквания като: "препоръчвам на служителката да подобри комуникативните си умения и уменията си за работа в екип като проявява по-голяма толерантност към колегите с различно мнение и в по-голяма степен на цени опита на другите експерти". Към момента на междинната среща всъщност не става ясно за нарушение по коя поставена "цел" се отнася забележката, нито за някоя от целите от индивидуалния работен план има посочени конкретни забележки. Съгласно разпоредбата на чл. 13 от НУРОИСДА на заключителната среща оценяваният представя накратко основните си постижения, възникналите трудности, възможности за подобряване и самооценка за своето изпълнение, след което оценяващият ръководител и оценяваният обсъждат степента, в която са постигнати целите в индивидуалния работен план, степента, в която оценяваният е показал компетентностите, необходими за ефективно изпълнение на заеманата длъжност и подходящите действия за развитие на служителя. След приключването й се попълва формуляра. По делото липсват доказателства тези стъпки да са изпълнени. Поставената оценка също не отговаря на изискванията по чл. 14, ал. 1 от НУРОИСДА, тъй като липсва конкретно посочване на степента на изпълнение по всяка от целите. В изложението е посочено конкретно единствено неизпълнение на цел № 1, като са посочени преписките, които са приключени от служителя през оценявания период и са изложени твърдения, че по конкретно посочени от тях служителят е допуснал сериозни пропуски, касаещи качеството и сроковете за работа. По цели № 2 и № 3 е посочено, че Атанасова не е включвана и не е участвала в извършването на тематични проверки, мониторинги и анализи, поради демонстрирано от нея недобро изпълнение на компетентностите "работа в екип" и "аналитична компетентност". В случая не са налице каквито и да е факти относно липса на качествата за "работа в екип" и "аналитична компетентност" на служителката. Противно на твърденията във формуляра за възражение срещу годишната оценка на изпълнението на длъжността (л. 41-59) оценяваният е изложил конкретно, ясно и систематизирано възраженията си, като за вяска от преписките е посочил конкретни факти. От формуляра за корекция на годишна оценка на изпълнението (л. 67-71) не се установява контролиращият ръководител да е извършил конкретна проверка по възраженията на служителя. При така установеното настоящият състав намира, че в случая оценяването е извършено и в нарушение на разпоредбата на чл. 18 от НУРОИСДА, а поставената оценка "Неприемливо изпълнение" не е мотивирана. Оценяващият и контролиращият ръководител не са изпълнили задълженията си да извършат оценката на изпълнението на длъжността безпристрастно и компетентно, въз основа на обективно установими факти и обстоятелства. Оценка "Неприемливо изпълнение" се поставя на служител, който едновременно не е изпълнил преобладаващата част от задълженията си на нивото на изискванията за обем, качество и срокове и е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, които не отговарят на изискванията в приложение № 1. Настоящият съдебен състав споделя и извода на решаващия съд, че така формулираните вътрешно противоречиви твърдения във формуляра за оценка нямат характер на изискуемите от чл. 76, ал. 7 от ЗДСл. мотиви. Изискванията на чл. 18 от НУРОИСДА са пряко свързани с правилото преценката да е направена въз основа на обективни факти и обстоятелства, както и да е мотивирана писмено. Действително извън правомощията на съда е да проверява обективността на поставените оценки, но в рамките на предмета на съдебен контрол е спазването на закона при извършване на оценяването, част от което е и излагането на мотиви съобразно предписаните от закона критерии. Допуснатите нарушения на НУРОИСДА опорочават изцяло изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 18 от НУРОИСДА и чл. 76, ал. 7 от ЗДСл. не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността, за която служителят е оценяван с оглед обективно установени факти и обстоятелства. Следователно получената от служителя обща оценка на изпълнението на длъжността, като съставена в нарушение на материалноправни разпоредби, не обосновава прилагането на нормата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл. от страна на органа по назначаването. Приемайки, че обжалваният административен акт е издаден при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните норми на НУРОИСДА, първоинстанционният съд е постановил решение съответно на материалния закон. С оглед на изложеното, Върховният административен съд намира, че обжалваното решение съответства на материалния закон и е обосновано, поради което не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. Предвид изхода на спора по делото и заявеното от ответната страна искане за присъждане на направените по делото съдебни разноски, в полза на Атанасова следва бъдат присъдени 600, 00 лв., за направените от нея разноски съгласно приложения по делото договор за правна защита и съдействие с отбелязване, че договореното възнаграждение е платено в брой. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение