Решение № 2820 от 4.03.2009 г. на ВАС по адм. д. № 14735/2008 г.

Решение № 2820 от 4.03.2009 г. на ВАС по адм. д. № 14735/2008 г., VI о., докладчик съдията Маргарита Славова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от АПК. Образувано е по жалба на Директора на Районната здравноосигурителна каса (РЗОК) - гр. Видин против Решение № 76/17.10.08 г., постановено по адм. д. № 220 от 2008 г. на Административен съд - гр. Видин, с което е отменена оспорена писмена покана, издадена от едноличния административен орган - касатор, изх. № 29-04-659/7.07.08 г., с която ДАСМП - Детски болести и детска ревмокардиология - ИП - д-р Павлинка Цветкова" - гр. Видин е задължена да възстанови на РЗОК - гр. Видин сумата от 341.50 лева, представляваща стойността на назначени, но недопустимо превишаващи индивидуалните регулативни стандарти за СМД и МДД на изпълнителя на специализирана медицинска помощ (АСМП) за I-во тримесечие на 2008 г. Навежда се довод за недопустимост на съдебния акт, поради липса на годен административен акт, подлежащ на съдебен контрол, защото оспореният бил писмо, а не писмена покана за възстановяване на суми за превишение на ИРС, както е приел съда. Касаторът счита, че повдигнатият спор има гражданскоправен генезис, коренящ се в индивидуалния договор, сключен между НЗОК и ответното по касация лечебно заведение, поради което не подлежал на разглеждане по реда на АПК. Алтернативно, поддържа довод за неправилност на обжалваното решение, поради допуснато нарушение на материалния закон - касационно основание по чл. 209 т. 3 АПК. Жалбоподателят счита, че решението е постановено при неправилно тълкуване и прилагане на норми от Националния рамков договор между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз и Съюза на стоматолозите в България, 2006 година (НРД-06 г.), които са неприложими към разрешавания спор, според него. Твърди, че спорните правоотношения се уреждат от чл. 3 и издадените въз основа на чл. 4 ал. II от ЗБНЗОК контрол № РД-16-14/10.04.08 г. и Инструкция за административен контрол върху дейността на структурните звена в РЗОК № РД-16-11/03.04.08 г., за които няма данни да са обнародвани и не са представени по делото. Тези вътрешни правила са утвърдени от директора на НЗОК в изпълнение на задълженията му, произтичащи от чл. 72, ал. I ЗЗО. Поради това счита, че първоинстанционният съд е постановил неправилно решение приемайки, че оспореното писмо) покана (има характер на индивидуален административен акт и следователно е подчинено на общите правила за издаване на такива, както и поради неспазена процедура по чл. 234, 2006 г., и отхвърляне на първоначалната жалба. Ответникът по касация - ДАСМП - Детски болести и детска кардиология - ИП - д-р Павлинка Цветкова" - гр. Видин, като изпълнител на специализирана медицинска помощ (СМП), не се представлява и не ангажира становище по касационната жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационното обжалване. Върховният административен съд, Шесто отделение, за да се произнесе, взе предвид следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. I АПК, от легитимирана страна, съответства на изискванията на чл. 212 АПК и следователно, е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. С писмо изх. № 29-04-659/07.07.08 г., директорът на РЗОК - гр. Видин, на основание Инструкция за административен одит от 2008 г. и чл. 36, ал. III от индивидуален договор № РД-29-05-0216/04.02.2008 г. и протокол за определяне на РС, както и на основание чл. 4 ЗБНЗОК за 2008 г. и Указания на НЗОК за осъществяване на контрол по изпълнението на регулативните стандарти, е задължил медицинската помощ да възстанови сумата от 341.50 лева, представляваща стойността на назначените и изплатени Медицински направления (СМД) и високоспециализирани медицински дейности - ехокардиография (МДД), извън допустимите превишения на определените регулативни стандарти за първото тримесечие на 2008 година. Административният съд гр. Видин законосъобразно е приел, че оспореното писмо, представлява покана за възстановяване на суми за превишение на РС и поради това носи белезите на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК, тъй като несъмнено е налице засягане на права и законни интереси на лекарската практика, произтичащо от създадени задължения за плащане, с изрично посочен способ за изпълнение - чрез прихващане, поради което подлежи на съдебен контрол по силата на общата конституционна клауза за обжалваемост на административните актове, въведена с нормата на чл. 120, ал. II КРБ. Доводът за недопустимост на жалбата на ответника по касация пред първоинстанционния съд, поддържан и в настоящата жалба, е получил законосъобразен отговор с обжалваното решение, като изводите на АС гр. Видин по този въпрос се споделят напълно от настоящия касационен състав и не се налага тяхното повтаряне. Законосъобразно жалбата на изпълнителя на СМП е разгледана по същество от съда и не е налице твърдяната недопустимост на съдебното производство по смисъла на чл. 159, т. 1 АПК. Обосновано и при точно приложение на материалния закон първоинстанционният съд е приел, че при издаването на оспорената писмена покана, директорът на РЗОК - гр. Видин е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила. В делото не се съдържат доказателства, а и не се твърди от настоящия жалбоподател, да е спазен установения ред за осъществяване на контрол по изпълнение на ИД № РД-29-05-0216/4.02.08 г. Липсва заповед за назначаване на проверка и констатации от провеждането на такава, обективирани във финансов протокол или такъв за неоснователно получени суми. Напротив, в оспорената писмена покана и в настоящата жалба, сам касаторът се позовава на "данни в информационния масив на НЗОК" за съответното тримесечие. Следователно, нарушени са правата на ответника в касационното производство по чл. 234, ал. I, респ. по чл. 242 от НРД/2006 г. Допуснатите нарушения правилно са приети от съда за съществени и са обусловили отмяната на оспорения административен акт. За да бъде отговорено на развитите оплаквания и доводи в касационната жалба, настоящият съдебен състав намира, че следва мотивите на обжалваното решение да бъдат допълнени в следния смисъл: С разпоредбата на чл. 4, ал. I ЗБНЗОК за 2008 г. (отм.) към договорите с изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ броя на назначаваните специализирани медицински дейности (СМД) и стойността на назначаваните медико-диагностични дейности (МДД). Според ал. II на чл. 4 от с. з., Управителният съвет на НЗОК е задължен да утвърди ред за прилагане на ал. I, което е осъществено, както се твърди в касационната жалба, с Методика за контрол № РД-16-14/10.04.08 г. и Инструкция за административен контрол върху дейността на структурните звена в РЗОК № РД-16-11/03.04.08 г. По силата на възложената му компетентност с чл. 72, ал. I ЗЗО, директорът на НЗОК е утвърдил Инструкцията за административен одит, според чл. 13, т. 6 от която, одитът включва и контрол по изпълнението на регулативните стандарти (РС), съгласно Правилата за РС, възложени на основание чл. 4 ЗБНЗОК за 2008 г. надвишен брой направления за СМД и МДД, н-к сектор "Бюджет" подава докладна записка до Директора на РЗОК за удържане на надвишението, а последният уведомява изпълнителя на медицинската помощ с писмо, че следва да възстанови на НЗОК средствата, които е заплатила за назначените извън ИРС - СМД и МДД. Ако този изпълнител не ги възстанови доброволно, за заплатените в повече средства (преразход на бюджета), директорът на РЗОК издава заповед до отдел "Счетоводство", сумите да бъдат удържани от последващи искания на ИМП. От така регламентираните действия на директора на РЗОК, става ясно, че в нито един етап на процеса по установяване и принудителното събиране на сумите за недопустими надвишения на ИРС, не е предвидено участие на засегнатата лекарска практика. Нещо повече, тя узнава изобщо накрая, получавайки писмена покана за доброволно възстановяване на определена сума в производство, проведено вън и независимо от нея. Така предвидената възможност във въпросната Инструкция за административен одит за 2008 г. и Правила за РС, възложени на основание чл. 4 ЗБНЗОК/2008 г., административният орган самостоятелно, без участието на засегнатата лекарска практика и без съдебна санкция) напр. при основателност - изпълнителен лист (да събере от съответното ФЛ или ЮЛ, определени от самия него парични задължения на това лице, е по своя характер т. нар. "пряка акция" и е съществен отличителен белег на административните актове. Затова именно трайно в своята практика ВАС приема, че писмената покана за доброволно плащане, отправена от директора на РЗОК до изпълнител на медицинска помощ, вкл. и по чл. 36, ал. III от индивидуалните договори) "Типовите ИД за ИПМ се утвърждават от директора на НЗОК"- чл. 35 от Решение № РД-УС-04-127/27.12.07 г. на УС на НЗОК), е индивидуален административен акт, който при необходимост може да бъде изпълнен принудително от РЗОК. В този смисъл е изцяло Решение № 13734/11.12.08 г. по адм. д. № 6910/08 г., съдържащо обобщение и на предходната практика на VI-то отделение на ВАС по обсъждания въпрос. По правило, обаче, административните актове следва да бъдат издавани по строго определен ред, спазването на който е гаранция за тяхната законосъобразност и правилност. Същественото нарушение на този ред, а на още по-голямо основание, неговото цялостно игнориране, е основание за отмяна на административния акт. Цитираните от касационния жалбоподател "Вътрешни правила", "Инструкции" и други за осъществяване на контрол по изпълнение на РС са вътрешнослужебни административни актове, които не са задължителни за изпълнителите на медицинска помощ. А другите, обсъдени по-горе нормативни актове (законови и подзаконови) не дават отговор на въпроса какви са правните последици при превишаване на определените от РЗОК индивидуални РС. Разрешаването на този въпрос е регламентирано във всеки ИД между НЗОК и изпълнителя на медицинска помощ. На РС за СМД и МДД са посветени чл. 35 и чл. 36 от представения по делото ИД № РД-29-05-0216/4.02.2008 г. Ако се приеме, че превишението на ИРС е неизпълнение на задължението, уговорено с чл. 35, ал. I от ИД, то тогава отговорът на поставения въпрос, се съдържа в клаузата на чл. 44 от същия договор - по реда на Глава ХХ от НРД/2006 г., тъй като превишението на индивидуалните РС е неизпълнение на договорно задължение, произтичащо от чл. 35 ал. I ИД. Ето защо, абсолютно правилно АС гр. Видин е изложил решаващи съображения за съществено нарушение на административнопроизводствените правила, предвидени в нормите на чл. 234, във връзка с чл. 233 НРД/2006 г., изразява в пълно игнориране на нормативно установения ред за издаване на оспорения индивидуален административен акт. С оглед на така изложените съображения, настоящият съдебен състав на ВАС, VI-то отделение, намира за неоснователен довода в касационната жалба, че в случая са неприложими нормите на НРД/2006 г., тъй като контролът бил осъществен по реда на Инструкция за административен одит за 2008 г., утвърдена от директора на НЗОК, чиито правила за контрол по изпълнение на РС били спазени. Щом като писмената покана за възстановяване на суми е административен акт, при нейното издаване следва да бъдат спазени основните принципи на административния процес и особено изискването - производството да се провежда при знанието и с активното участие на адресата на акта, който ще бъде издаден в това производство. Ето защо, Административният съд гр. Видин като е приел, че оспорената писмена покана е унищожаем административен акт, защото е издадена в нарушение на административно производствените правила, нормирани със Закона за здравното осигуряване) чл. 70 - чл. 80 (и НРД/2006 г. и я е отменил, правилно е приложил закона. Предвид изложеното, настоящият състав приема, че решението на АС - гр. Видин следва да бъде оставено в сила, като постановено при отсъствие на касационни основания за неговата отмяна. По тези съображения, Върховният административен съд, Шесто отделение