Решение № 17339 от 17.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 809/2019 г.

Решение № 17339 от 17.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 809/2019 г., VI о., докладчик съдията Десислава Стоева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК (ред. преди ДВ. бр. 77/2018 г., в сила от 01.09.2018 г.). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет – В. против Решение № 2176/13.11.2018 г. по адм. дело № 1684/2018 г. по описа на Административен съд – В., с което е отменена по жалба на П. Т. Наредба за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общински детски градини, полудневни и целодневни подготвителни групи към училищата на територията на община В., приета с Решение № 579-11 по Протокол № 14/20.12.2016 г. на ОбС- В., включително и Приложение № 1 на тази Наредба "Правила за условията и реда за записване, преместване и отписване на деца в общински детски градини на територията на община В.", с изключение на чл. 10, т. 4, т. 5 и т. 6 и чл. 39 от тези Правила. В касационната жалба, Общински съвет- В., представляван от адв. Д. С., поддържа твърдения за незаконосъобразност на обжалваното решение, необоснованост и постановяването му при съществено нарушение на процесуалните правила- касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът- П. Т., в качеството на родител и законен представител на П. Т., при редовно призоваване, не се явява, но в писмен отговор, депозиран по делото чрез адв. Василева, моли жалбата да бъде отхвърлена, като претендира разноски. Представителят на Върховна административна прокуратура поддържа заключение за неоснователност на касационната жалба. Становището на прокурора е, че първоинстанционният съд правилно е установил фактическата обстановка и е формирал обосновани правни изводи за допуснати съществени процесуални нарушения от страна на органа. Подчертал е, че разпоредбата на чл. 51, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на ОбС- В., на която се позовава касаторът, следва да се тълкува в съвкупност с тази на ал. 4, в която изрично е предвидено, че когато извънредни обстоятелства налагат това, кметът на общината или общински съветник могат да внесат при председателя на общинския съвет предложение за включване на въпроси в дневния ред на предстоящото заседание до 12: 00 часа на предхождащия заседанието ден, като в този случай предложението и материалите се изпращат незабавно на общинските съветници по електронен път, а административният орган не е ангажирал доказателства за съществуването на извънредни обстоятелства и незабавно изпращане по електронен път на проекта на Наредбата на съветниците. Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав, счита, че касационната жалба е допустима, като подадена в срок, от надлежна страна в съдебния спор, за която съдебното решение е неблагоприятно и против подлежащ на касационен контрол съдебен акт. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. Производството по реда на чл. 185 и сл. от АПК пред Административен съд- В. е образувано по жалба на П. Т. от [населено място], действащ като родител и законен представител на малолетния си син П. Т., срещу приета с Решение № 579-11/20.12.2016 г. от Общински съвет- Варна Наредба за условията и реда за записване, отписване и преместване на деца в общински детски градини, полудневни и целодневни подготвителни групи към училищата на територията на община В., включително и Приложение № 1 на тази Наредба "Правила за условията и реда за записване, преместване и отписване на деца в общински детски градини на територията на община В.", с изключение на чл. 10, т. 4, т. 5 и т. 6 и чл. 39 от тези Правила. С решението на първоинстанционния съд, жалбата е приета за основателна, поради неспазване на установената форма, допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправни разпоредби – основания по чл. 146, т. 2, т. 3 и т. 4 от АПК. Съдът правилно е обсъдил спазването на регулацията по Закона за нормативните актове в контекста на § 9 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на закона за нормативните актове/обн. в ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 04.11.2016 г. / Преценил е, че приложените към проекта на наредбата мотиви не съответстват на законовите изисквания на чл. 28, ал. 2 от ЗНА и по този начин не е спазена формата на административния акт. По отношение неспазването на административнопроизводствените правила, съдът е приел, че проектът на Наредбата е разгледан и приет с решение на ОбС- В. на 20.12.2016 г., без да са налице условията на чл. 51, ал. 4 от Правилника за организацията и дейността на ОбС-В.: да са съществували извънредни обстоятелства, да е изпратен незабавно по електронен път на общинските съветници и предложението да е направено до 12: 00 ч. на 19.12.2016 г. /категорично е установено, че предложението за тази точка от дневния ред е направено в 14: 35 часа/. С това неспазване на посочената разпоредба, административният орган е допуснал нарушение на процедурата по внасяне, обсъждане и приемане на решения и други актове, което е довело до опорочаване производството по приемане на процесния подзаконов нормативен акт. Предвид това, съдът е приел, че е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което е преценено като самостоятелно основание за отмяна на оспорената наредба. Решението е правилно. Напълно правилни и задълбочени са изводите на първоинстанционния съд, разглеждащи нарушението на процедурата по приемане на акта в условията на значимостта на обществените отношения, които се регулират с него, с изричното подчертаване, че поради краткия срок между внасяне на проекта за наредбата и приемането й не е имало изказвания и дискусии, което се дължи на неинформираността на общинските съветници за нейното съдържание и което е довело до приемането на един административен акт без гаранции за неговата законосъобразност. Касационната инстанция намира за неоснователни възраженията на касатора относно правните изводи на съда, касаещи установеното нарушение на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Съгласно посочената норма, мотивите, съответно докладът, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Настоящият състав споделя преценката на административния съд, че публикуваният на интернет страницата на община В. проект на наредбата не е придружен от документ, който да отговаря на изискванията за съдържание по чл. 28, ал. 3 от ЗНА. Достатъчно е да се посочи, че ако чрез позоваването в мотивите към проекта на чл. 59, ал. 1 от ЗПУО, като причина и основание за приемането му може да се приеме, че така се изпълнява чл. 28, ал. 2, т. 1 от ЗНА, то никъде в този документ няма посочени целите, които се поставят с Наредбата, очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, анализ за съответствие с правото на Европейския съюз и средствата, необходими за прилагането на новата уредба по см. на чл. 28, ал. 2, т. 2, т. 3 и т. 4 от ЗНА. Нормата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА поставя изискване към всеки проект по отношение на посочените реквизити. В тази връзка, касационната инстанция намира за обосновани и изведени при правилно установена фактическа обстановка изводите на съда, че публикуваните за обществено обсъждане мотиви към проекта на Наредбата не отговарят на изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Обосновани са и изводите, че допуснатото нарушение е съществено по своя характер. Важността на ясни и съдържателни мотиви към проекта на един нормативен акт е видна от чл. 28, ал. 3 ЗНА, регламентиращ условието, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. Задълженията на съставителя относно съдържанието мотивите (доклад, обосноваващ издаването на акта) са императивно предвидени с оглед на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неизпълнението, на което и да е от тях, води до съществено процесуално нарушение, налагащо отмяната на издадения нормативен акт, в какъвто смисъл е и постоянната практика на Върховния административен съд. Представеният пред касационната инстанция Доклад, рег. №ОМД18002364 ВН/20.11.2018 г. от директора на Дирекция "Образование и младежки дейности", за който се твърди, че обективира причините, наложили спешното включване в дневния ред за разглеждане на предложения проект за наредба, не е годно доказателствено средство, защото, създадено две години след приемането на наредбата, то е ирелевантно за спора и цели само да подкрепи защитната теза на касатора. Следва да се подчертае, че в касационната инстанция могат да се представят единствено и само писмени доказателства, каквото е и цитирания доклад, но тези доказателства могат да бъдат свързани само с доказване основателността на посочените в жалбата касационни пороци. Ето защо е недопустимо с тях да се установяват обстоятелства, които не са свързани с дефинираните в касационната жалба основания. Следователно, доказателствата не могат да служат за установяването на нови фактически обстоятелства. Поради това ВАС преценява законосъобразността на постановеното първоинстанционно решение и прилагането на материалния закон само въз основа на фактите, установени в първата инстанция. Аргументацията, че с приемането на наредбата, ОбС- В. е изпълнил разпоредбите в Закона за предучилищно и училищно образование за гарантиране на равен достъп до образование, въвеждайки справедливи критерии за прием в общинските детски градини, не кореспондира с категорично установените по делото факти, тъй като с нарушаване процедурата по приемането и с липсата на мотиви, органът е препятствал именно изпълнението на законовите принципи за равнопоставеност и справедливост, на откритост и съгласуваност при въвеждането на условия за достъп до общински услуги за ползване на детски градини. Отмяната на наредбата влече след себе си и незаконосъобразност на Приложение № 1 към § 6 от нея- ПРАВИЛА за условията и реда за записване, преместване и отписване на деца в общински детски градини на територията на община В., с изключение на чл. 10, т. 4, т. 5 и т. 6 и чл. 39 от тези правила, защото то представлява неразделна част от незаконосъобразния подзаконов нормативен акт и няма самостоятелно значение. С оглед правилността на правните изводи на административния съд по отношение наличието на основания по чл. 146 от АПК, първоинстанционното решение следва да бъде оставено в сила. Предвид изхода на спора, на ответника П. Т. следва да се присъдят сторените в касационната инстанция съдебни разноски, представляващи адвокатско възнаграждение, в размер на 500 /петстотин/ лева. Водим от горното, Върховният административен съд, шесто отделение,