Решение № 11595 от 2.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11689/2017 г.

Решение № 11595 от 2.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 11689/2017 г., IV о., докладчик съдията Мира Райчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", чрез процесуален представител юрисконсулт П. Георгиева, против решение № 330/09.08.2017 г. постановено по адм. дело № 221/2016 г. на Административен съд-Хасково. Релевирани са доводи за необоснованост на решението, допуснати нарушения на съдопроизводствените правила и неправилно приложение на материалния закон - отменителни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, по които се претендира отмяната му ведно с присъждане на разноски за двете инстанции. Ответникът – "БЕМ – Българско екологично мляко" ООД, чрез процесуалния си представител адвокат Р. Назарян, оспорва касационната жалба и претендира присъждане на разноски по приложен списък. Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, четвърто отделение намира, че касационната жалба е допустима, като подадена от легитимирано лице в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, а разгледана по същество - неоснователна, по следните съображения: Производството пред Административен съд-Хасково е образувано по жалбата на "БЕМ – Българско екологично мляко" ООД срещу заповед № 03-РД/893/29.02.2016 г. на изпълнителния директор на ДФЗ в частта, с която е отказано финансиране по подаденото от дружеството заявление за подпомагане ИД № 26/04/1/0/03187/08.06.2015 г. по подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделски стопанства" от Програмата за развитие на селските райони 2014-2020 г. за "Модернизация на кравеферма и закупуване на специализирана селскостопанска техника за нуждите на стопанство в с. Крепост, общ. Димитровград" със стойност на проекта 1 769 770, 93 лв. - заявени разходи; 1 189 571, 47 лв. - одобрени разходи, от които за субсидиране – 594 785, 74 лв. досежно отказаното финансиране за тороразпръскващо ремарке, цистерна за течна оборска тор, телескопичен товарач, изграждане на стопански сгради за малки телета и краварник, извършване на вертикална планировка на двете сгради и реконструкция на съществуваща кравеферма. Със заповед № РД09-213/27.03.2015 г. министърът на земеделието и храните е определил период за прием на заявления за подпомагане по подмярка 4.1 от 14.04.2015 г. до 08.06.2015 г., в който срок дружеството е подало заявление, като по проекта са предвидени инвестиции за закупуване на тороразпръскващо ремарке, цистерна за течна оборска тор, телескопичен товарач, информационна табела, изграждане на стопански сгради за малки телета и краварник, извършване на вертикална планировка на двете сгради, реконструкция на съществуваща кравеферма, изграждане на торохранилище и други разходи, свързани с инвестицията. След извършване на задължителните административни проверки на представените документи и след преценка на основателността на предложените за финансиране разходи спрямо определените за съответните активи референтни цени, е издадена процесната заповед, по чиято т. II е отказано финансирането на проекта за следните разходи: 1. за тороразпръскващо ремарке "JYMPA", R-1000-MCVT 2 в размер на 15 910 лв.; 2. за цистерна за течна оборска тор "JUMPA", RC 1090-BG в размер на 12 234, 90 лв.; 3. за телескопичен товарач "AUSA", T 235 H AGRI в размер на ЗЗ 527, 93 лв.; 4. за информационна табела 400/300 см в размер на 6 130 лв.; 5. за подобект 1. Изграждане на стопанска сграда (краварник) в размер на 202 653, 09 лв.; 6. за подобект 2. Вертикална планировка на стопанска сграда (краварник) в размер на 173 563, 20 лв.; 7. за подобект 3. Изграждане на стопанска сграда (за малки телета) в размер 36 957, 13 лв.; 8. за подобект 4. Вертикална планировка на стопанска сграда (за малки телета) в размер на 22 595, 95 лв.; 9. за подобект 5. Реконструкция на съществуваща кравеферма в размер на 64 327, 26 лв.; 10. за правни консултации в размер на 11 000 лв.; 11. разходи за проектиране в размер на 900 лв.; и 12. разходи за строителен надзор в размер на 400 лв. Като основание за редуциране на обжалваните разходи по отношение на предвидените две вертикални планировки в заповедта е посочено, че съгласно обясненията от проектант СМР ще се извършват на по-малка площ от заявената от кандидата. За останалите инвестиции административният орган се е позовал на правилото на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9/21.03.2015 г. за прилагане на подмярка 4.1 "Инвестиции в земеделските стопанства" от мярка 4 "Инвестиции в материални активи" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. във вр. с чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014 г. поради прилагане на референтни разходи с оглед определяне обосноваността на предложените разходи. За изясняване на релевантните по делото факти са допуснати три съдебно-технически експертизи, изготвени от машинен инженер, строителен инженер и компютърен специалист. В заключението по първата експертиза вещото лице е направило сравнение между пазарните цени на отделни доставчици, както и между тези, заложени в базата данни по Програмата за развитие на селските райони – "Цени на земеделска техника" за тороразпръскващото ремарке, цистерната за течна оборска тор и телескопичния товарач. От изготвената съдебно-техническа експертиза от строителен инженер е установено, че неодобрените разходи за изграждане на стопански сгради за малки телета и краварник са правилно изчислени. По отношение на вертикалните планировки за двете сгради вещото лице е заключило, че административният орган неправилно е приложил единична цена за кв. м. площ, която е изчислявана за първоначално заявените площи без да се отчете последващото им редуциране. След редуциране на площите вещото лице е посочило, че предложените от дружеството стойности за двете инвестиции попадат в размера на пределните разходи за СМР по позиция 17В, определени със заповед № 03-РД/1634/27.08.2015 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, референтни цени на кв. м. По отношение на разходите за реконструкция на съществуваща кравеферма експертът е посочил, че от представените документи административният орган е приел, че се отнася към разходи за текущ ремонт, а не за реконструкция, поради което е отказал част от поисканата сума. От вещото лице – компютърен специалист е установено, че файлът, озаглавен "списък с активи земеделска техника" е качен на интернет страницата на ДФЗ на 27.03.2015 г. и по него са внасяни промени единствено на 21.04.2015 г. Въз основа на събраните доказателства Административен съд-Хасково е счел, че заповедта е издадена от компетентен орган, в кръга на делегираните му правомощия, но при допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и на материалния закон. За да отмени заповедта на изпълнителния директор на ДФЗ в обжалваната й част съдът е приел, че в нея не са посочени нито размерът на референтните разходи, нито актът, с който такива са определени, нито причините, поради които се счита, че заявените от дружеството разходи надвишават определените референтни разходи. Посочил е, че липсата на мотиви в оспорения административен акт е порок на неговата форма и основание за неговата отмяна по см. на чл. 146, т. 2 АПК. Прието е, че извършването на промени в референтните разходи в хода на производството по приемане на заявления за подпомагане и след приемането им, както и прилагането на тези намалени цени при произнасяне по подадените заявления означава, че административният орган е променил критерия за оценяване, което води до засягане на правата и законните интереси на заявителите в по-голяма степен от най-необходимото за целта, съобразно чл. 6, ал. 2 АПК. Постановеното решение е правилно. Видно от оспорения акт, отказът на административния орган за финансиране на заявлението за подпомагане в частта, която надвишава одобрените разходи, е издаден на основание разпоредбите на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9/2015 г. във връзка с чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент (ЕС) № 809/2014. Разпоредбата на чл. 33, т. 15 от Наредба № 9 определя като недопустими за финансиране инвестициите в частта им, надвишаваща определените от Разплащателната агенция референтни разходи. Разпоредбата на чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 г. за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (Регламент № 809/2014) предвижда задължение за Разплащателната агенция да извърши преценка на заявените за финансиране разходи относно тяхната основателност чрез подходяща система за оценка, като примерно са изброени три варианта - референтни разходи, сравняване на различните оферти или комисия за оценка. Съгласно чл. 32, ал. 10 от Наредбата, списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, се съгласува от министъра на земеделието и храните и се публикува на електронната страница на РА не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане. Безспорно е установено в случая, че списък с активи, дейности и услуги, за които са определени референтни разходи, е съгласуван и одобрен от министъра на земеделието и храните. Този списък не съдържа референтни цени - такива са въведени в базата данни на ДФЗ. От представените по преписката извадки от базата данни ПРСР "Цени на земеделска техника" на ДФЗ е видно, че за тороразпръскващо ремарке "JYMPA", R-1000-MCVT 2 има посочени четири различни цени, като от периода на прием на заявленията са три, както следва: с период на валидност на офертата: от 20.03.2015 г. до 28.04.2015 г. – 86 560 лв.; за периода 29.04.2015 г. - 27.08.2015 г. цената е в размер на 77 904 лв., а за периода от 28.08.2015 г. до 31.12.2015 г. – 62 323, 20 лв., т. е. през 2015 г. референтните цени са двукратно променяни, при това след започване на периода за подаване на заявленията. Същото важи и за другите две земеделски техники - цистерна за течна оборска тор и телескопичен товарач (л. 606 от адм. дело № 221/2016). Според заповедта № РД09-213/27.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните, началната дата за прием на заявленията е 14.04.2015 г., а крайната, съответно по т. 2.1 - 18.05.2015 г., а по т. 2.2 и 2.3 - 08.06.2015 г., а оттам и в случая безспорно се установява, че след започване на периода за прием на заявлението са определени референтни цени, качени в базата данни на фонда, валидни от 29.04.2015 г. до 27.08.2015 г., когато са редуцирани, и други - за периода от 28.08.2015 г. до 31.12.2015 г. От представените по делото доказателства става ясно, че земеделският производител е сключил предварителен договор с доставчика за покупка на активите на 24.05.2015 г., като цените се покриват от първоначално определената от ДФЗ референтна стойност за периода 29.04-27.08.2015 г. Наред с това, в оспорения акт и приложените към преписката доказателства липсва посочване на фактическите основания за постановяване на отказ. Горното се отнася и по отношение на отказаното финансиране за извършване на строително монтажни работи. По делото е представена заповед № 03-РД/1634/27.08.2015 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, с която са определени референтни цени като пределни разходи при извършване на строително-монтажни работи – 5 (пет) месеца след началната дата за прием на заявленията. Периодът на прием на заявления за подпомагане е определен със заповед № РД09-213/27.03.2015 г. на министъра на земеделието и храните. За това референтните разходи следва да бъдат определени в срок до последната дата – 08.06.2015 г., поради което и представената заповед № 03-РД/1634/27.08.2015 г. е ирелевантна за спора. Промяната на цени при вече започнало административно производство и съобразяването им при произнасянето от административния орган противоречи на принципа на последователност и предвидимост, уреден в чл. 13 АПК, според който административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Наред с горното, от мотивите на атакуваната заповед не става ясно защо административният орган е приел, че относими в случая са именно редуцирани референтни цени и къде те са разписани. А липсата на конкретно посочени фактически и правни основания за постановяване на отказа води до невъзможност на съда да прецени законосъобразността на акта, тъй като не става ясно доколко така издаден, същият почива на конкретна норма и съобразена ли е целта на закона. Следва да се отбележи, че разпоредбата на чл. 48, § 2, б. "д" от Регламент № 809/2014 предвижда задължение за Разплащателната агенция да извърши преценка на заявените за финансиране разходи относно тяхната основателност чрез подходяща система за оценка, като примерно са изброени три варианта - референтни разходи, сравняване на различните оферти или комисия за оценка. На свой ред чл. 32, ал. 9 от Наредба № 9/2015 г. регламентира, че РА извършва оценка на основателността на предложените за финансиране разходи по ал. 1 чрез съпоставянето им с определените от нея референтни разходи за допустими за финансиране активи и услуги и/или сравняване на представени оферти. В разпоредбата на чл. 32, ал. 10 от Наредбата е записано, че списък с активите, дейностите и услугите, за които са определени референтни разходи, се съгласува от министъра на земеделието и храните и се публикува на електронната страница на РА не по-късно от датата на публикуване на заповедта за определяне на съответния период на прием на заявления за подпомагане, в случая 27.03.2015 г. По делото безспорно е установено наличието на изготвен списък с активи, дейности и услуги, за които са определени референтни разходи, съгласуван от министъра на земеделието и храните и съдържащ само изброяване на активите, но не и стойности на референтните цени. Такива цени са качени единствено в базата данни на РА, видно от която са променяни без да са представени доказателства за основанията, наложили намаляването им. По отношение на строително-монтажните работи е приложена и заповед № 03-РД/1634/27.08.2015 г. на изпълнителния директор на ДФЗ, с която са определени референтни цени за ново строителство, вертикална планировка и текущ ремонт на кв. м., ирелевантна за настоящия спор, доколкото референтните разходи следва да бъдат определени в срок до последната дата за прием на заявленията по аналогия от чл. 32, ал. 10 от Наредбата. Гореизложеното налага извод за допуснати от административния орган нарушения на основни принципи в административното производство - за съразмерност по чл. 6, ал. 1 АПК и за последователност и предвидимост по чл. 13 от същия кодекс, съгласно които административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, и своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. Безспорно ДФЗ разполага с правомощието да определи конкретния размер на референтните цени, които ще използва за оценка на основателността на разходите на кандидатите, подали заявления за подпомагане, но това правомощие следва да бъде упражнявано съобразно предвидените законови, подзаконови и вътрешни правила и процедури. Извършването на промени в референтните цени в хода на производството по приемане на заявления за подпомагане и след приемането им, и прилагането на тези намалени цени при произнасянето по подадените заявления, засяга правата и законните интереси на заявителите в по-голяма степен от най-необходимото за целта по смисъла на чл. 6, ал. 2 АПК. Процедурата по утвърждаване, съгласуване и публикуване на списъците с активи, дейности и услуги (включително земеделска техника), за които са определени референтни цени, е предвидена така, че да гарантира на участниците в производството, че ще бъдат запознати с конкретните параметри за оценка на заявленията им, което ще им даде възможност да съобразят заявените стойности на разходите с изискванията на Разплащателната агенция. Предвидената възможност за промени в утвърдените списъци на активите, респективно на конкретните референтни цени за тях, не може да бъде упражнявана произволно по начин и време. По изложените съображения съдът приема, че не се установяват релевираните касационни основания за отмяна на съдебното решение и същото като валидно, допустимо и правилно следва да бъде оставено в сила в частта, с която е отменена оспорената заповед и преписката е върната на органа за ново произнасяне. Решението в частта за разноските, обаче, е неправилно по следните съображения: Основателно е възражението на касационния жалбоподател, че делото е без определен материален интерес. Предметът на делото пред Административен съд-Хасково е проверка на законосъобразността на административен акт - заповед № 03-РД/893/29.02.2016 г. на изпълнителния директора на ДФЗ. С оглед този предмет, размерът на отказаната финансова помощ в случая е ирелевантен, тъй като съдът е упражнил контрол за законосъобразност върху волеизявлението на административния орган, с което е отказано финансиране. Предвид това, неправилно административният съд е преценил, че в случая се касае за административно дело с материален интерес и неправилно е изчислил адвокатското възнаграждение съгласно чл. 8, ал. 2, т. 4 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Още повече, че за този вид оспорване в Наредба № 1/2004 г. има предвидено специална разпоредба – чл. 8, ал. 2, т. 7, според която минималното адвокатско възнаграждение за дела по ЗПЗП е 500 лв., а в производството пред административния съд е било направено възражение за прекомерност по чл. 78, ал. 5 от ГПК. Неправилно административният съд е приел и това, че заплатеното от жалбоподателя адвокатско възнаграждение в размер на 15 000 лева не е прекомерно. Предвид това, че правният спор не е с изключителна висока фактическа и правна сложност и съдебната практика по този вид дела е непротиворечива, настоящият съдебен състав счита, че адвокатското възнаграждение в първоинстанционното производство следва да бъде намалено на 6 000 лв. Към него следва да се прибавят разноските за държавна такса в размер на 1700 лв. и 717, 60 лв. депозит за вещи лица. Така общите разноски пред първоинстанционния съд се изчисляват на 8417, 60 лв., поради което за горницата над този размер оспорваното решение, в частта за разноските като неправилно, следва да бъде отменено. Предвид изхода на спора на касационния жалбоподател не следва да се присъждат, тъй като по съществото на спора жалбата му е неоснователна. На основание чл. 143, ал. 1 от АПК искането на ответника за присъждане на разноски пред касационната инстанция следва да бъде уважено. Същото е своевременно направено, а разноските са доказани в размер на 6 000 лв. по силата на представените по делото договор за правна защита и съдействие, списък по чл. 80 ГПК и платежно нареждане за кредитен превод от 05.10.2017 г. Касационният жалбоподател не е направил възражение за прекомерност, поради което ДФ "Земеделие" следва да бъде осъден да заплати на ответната страна разноски по делото в размер на 6 000 лв. Водим от горното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение