Решение № 8644 от 26.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1787/2017 г.

Решение № 8644 от 26.06.2018 г. на ВАС по адм. д. № 1787/2017 г., VI о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 76а, ал. 4 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). Образувано е по касационна жалба на Групова практика за първична извънболнична медицинска помощ "М. Б." ООД, гр. С., чрез повереник - адв. Ж. Димова, срещу решение № 180/24.11.2016 г., постановено по адм. дело № 94/2016 г. по описа на Административен съд - С., с което е отхвърлена жалбата им срещу Писмена покана за възстановяване на суми, получени без правно основание с изх. № 29-05-20/09.03.2016 г. на Директора на Р3ОК - С., като неоснователна. Посочените в жалбата пороци въвеждат касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1, 2 и 3 АПК - неправилност на първоинстанционното съдебно решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Оспорва се компетентността на органа - издател на обжалвания индивидуален административен акт, като се навеждат доводи за нищожност на писмената покана, поради което се иска прогласяването й. Иска се отмяна на обжалваното съдебно решение и вместо него постановяване на друго по същество на спора, с което да се обяви нищожността на процесната писмена покана, алтернативно решението да бъде отменено като неправилно, като се отмени писмената покана. Претендира се присъждане на съдебни и деловодни разноски за двете инстанции. Ответникът - директор на Районна здравноосигурителна каса - С. (РЗОК - С.), в писмено становище, оспорва основателността на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което иска оставянето му в сила. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Поддържа становище за правилност и законосъобразност на първоинстанционното решение и счита, че следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е неоснователна. Предмет на обжалване пред първоинстанционния съд е Писмена покана с изх. № 29-05-20/09.03.2016 г., подписана за Директора на Р3ОК - С. от Зам. Директора по заповед № РД-09-823/12.12.2014 г., относно възстановяване на суми, получени без правно основание, с която ГППИМП "М. Б." ООД са поканени, в 14-дневен срок от получаване на поканата, да заплатят доброволно неправомерно получена сума в размер на 6 218,30 /шест хиляди двеста и осемнадесет лева и тридесет стотинки/, представляваща превишение на броя на специализираните медицински дейност от изпълнителя на медицинска помощ /бл. МЗ-НЗОК № 3/ и превишение на стойността на издадените медико-диагностични дейности от изпълнителя на медицинска помощ /бл. МЗ-НЗОК № 4/ за трето тримесечие на 2015 г. Писмената покана е издадена в процедура по реда на чл. 76а, ал. 3 от ЗЗО и въз основа на проверка, назначена със Заповед № РД-09-147 от 23.02.2016 г. на Директора на РЗОК - С., с която на основание чл. 72, ал. 2 от ЗЗО във връзка с чл. 26 от НРД за МД 2015 г. е наредено извършването на тематична финансова проверка на лечебно заведение за извънболнична помощ ГППИМП "М. Б." ООД, гр. С., със задача проверка по изпълнението на определения брой назначени специализирани медицински дейности и стойността на назначаваните медико-диагностични дейности от изпълнителя на медицинска помощ за трето тримесечие на 2015 г. Резултатите от извършената проверка са обективирани в Констативен протокол № РД-13-01-49Ф/29.02.2016 г. връчен на 29.02.2016 г. Прието е наличието на нанесена щета на бюджета на НЗОК - преразход на бюджетни средства, в общ размер на 6 218.30 лева / 4 275.00 лева + 1 943.30 лева/, която ИМП следва да възстанови като неоснователно изразходвана сума. Посочено е, че са констатирани нарушения на чл. 41, ал. 1 във връзка с чл. 39, ал. 3 и ал. 4 от индивидуалния договор, съгласно чл. 24, ал. 4, т. 1 от НРД за МД за 2015 г. Към констативния протокол са приложени: заверени преписи от Протоколи № РС-III459-1 от 13.07.2015 г. и № РС-III 459-2 от 14.09.2015 г. към договор № 200459 от 13.02.2015 г. и Молба от изпълнителя на ПИМП от 12.09.2015 г. В административната преписка се съдържат и Спецификация за извършена медицинска дейност от лечебното заведение за тримесечието и корекции към спецификация. В хода на съдебното дирене е назначена, изслушана и приета, неоспорена от страните, съдебно-икономическа експертиза, заключението по която първоинстанционният съд възприема като компетентно, безпристрастно и кореспондиращо с останалия доказателствен материал по делото. Вещото лице заключава, че експертизата не установява различия между констативния протокол № РД-13-01-49Ф/29.02.2016 г. и представения от РЗОК отчет по изпълнители за трето тримесечие на 2015 г. Съотнасяйки установената фактическа обстановка към релевантната правна уредба, първоинстанционният съд намира за неоснователно възражението на оспорващия за липсата на нанесена щета на бюджета на РЗОК С.. Решаващият съд приема, че независимо от факта, че превишенията за трето тримесечие на 2015 г. от оспорващото ЛЗ, съгласно експертизата са компенсирани от неусвоени средства от други изпълнители и в този смисъл не се установява щета за бюджета на РЗОК - С., това обстоятелство не изключва отговорността. Обоснован е извод, съобразно който при издаване от ЛЗ на направления за СМД и МДД, извън разрешените с индивидуалните протоколи за съответното тримесечие брой на СМД и стойности на МДД и съгласно клаузите на ИД № 200459 от 13.02.2015 г. /чл. 41, ал. 1/, то надвзетите суми следва да се възстановят. Върховният административен съд - шесто отделение споделя изводите на първоинстанционния съд и намира постановеното от него решение за валидно, допустимо и правилно. Пред настоящата инстанция е спорен въпросът относно правилността на обжалваното решение с доводи за нарушения по чл. 209 АПК, съставляващи касационни основания. Едно от възраженията е за компетентността на органа, издал оспорената писмена покана. Първоинстанционният съд правилно приема, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган - заместник - директор на РЗОК - С. С. Т. решение № 4/22.04.2004 г. по дело № ТР-4/2002 г. на Върховния административен съд на Р. Б. - Общо събрание на съдиите, при разглеждане на въпросите относно компетентността на органа - издател на акта, следва да се прави разграничение между сходните институти на административното и гражданското право, като делегиране на правомощия, заместване и упълномощаване. В конкретния случай, независимо от положения щемпел под подписа на зам. Директора на РЗОК - С. "по заповед № РД-09-823/12.12.2014 г. ", процесната писмена покана е издадена при упражняване на правомощия при заместване, а не делегиране, което е недопустимо съобразно нормата на чл. 76а ЗЗО. Заместването се извършва в случаите, когато лицето, титуляр на правомощия, е в обективна невъзможност да ги изпълнява. В тези случаи, предвид необходимостта от непрекъснато функциониране на административния орган, за определения период, заместващият изпълнява правомощията на замествания в пълен обем, като върши това от името на замествания орган. Обоснован е извода на първоинстанционния съд, съобразно който по силата на чл. 38 от Правилника за устройството и дейността на Национална здравноосигурителна каса, заемащият длъжността заместник - директор замества директора при отсъствие. Това нормативно решение е възпроизведено и в р. VII от представената по делото длъжностна характеристика на длъжността "Зам. директор на РЗОК". Видно от представени доказателства на 09.03.2016 г., когато е издаден оспореният акт, Директорът на РЗОК - С. е бил в отпуск поради временна неработоспособност, от което следва, че същият в този период е бил в обективна невъзможност да упражнява правомощията си. Предвид гореизложеното, законосъобразни са мотивите на първоинстанционния съд досежно осъществяване на правомощия от компетентността на ръководния орган по силата на заместване, извършвано от официалния заместник на ръководителя при наличие на изрична нормативна регламентация. Процесното заместване е реализирано въз основа на нормативно разрешаване и при наличие на обективни обстоятелства, изразяващи се отсъствие поради заболяване на титуляра. Предвид гореизложеното, касационната инстанция намира за неоснователни възраженията на жалбоподателя по отношение липсата на компетентност на органа - издател, обуславящи искането за обявяване нищожността на писмената покана. Правилни и законосъобразни са изводите на първоинстанционния съд относно валидността на административния акт и признатата компетентност на администартивния орган - зам. директор на РЗОК - С. Върховният административен съд споделя развитите съображения от първоинстанционния съд за липсата на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаване на процесния акт. Изложените фактически основания за издаване на писмената покана обосновават волеизявлението на административния орган по конкретен начин и дават възможност на адресата да се защити, а на съда - да извърши проверка за процесуално и материално-правната законосъобразност на акта. При установена липса на процесуални нарушения, водещи до отмяна на обжалвания акт, предметът на правния спор е сведен до материалната законосъобразност на оспорената писмена покана изх. № 29-05-20 от 09.03.2016 г., издадена от зам. Директора на РЗОК - С., в която е формулирана претенция за възстановяване на суми от изпълнителя на първична извънболнична медицинска помощ. Като спорен от правна страна е изведен въпроса досежно наличието на надвишаване на определения брой назначавани СМД и стойността на назначаваните МДД за трето тримесечие на 2015 г., което е станало повод за получаване на суми без правно основание, както и нанесена ли е щета на бюджета на НЗОК, съобразно материалноправното изискване на чл. 76а от ЗЗО. В хода на производството пред Административен съд - С., инстанцията по същество на спора, пред която се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспорения пред нея административен акт, са проверени констатациите на административния орган. Първоинстанционният съд събира и цени относимите за правилното решаване на спора писмени доказателства. Назначава необходимата поради нуждата от специални знания, за изясняване на възникнали по делото съществени за изхода му въпроси, съдебно - икономическа експертиза, съгласно чл. 195 от Гражданскопроцесуалния кодекс (ГПК) във вр. чл. 144 АПК. Съдебното решение се основава на обоснованата преценка на събраните доказателства и експертно заключение, при спазване на съдопроизводственото правило по чл. 202 от ГПК във вр. чл. 144 АПК, като е постановено в съответствие с приложимите за казуса материалноправни норми. Тезата на касатора, че съдът е направил извод за щета на бюджета на НЗОК само на база формално превишение на броя на издадените от лечебното заведение медицински направления в рамките на третото тримесечие на 2015 г., без да отчете годишното превишение, не намира нормативна опора, както и в събраните по делото доказателства. Съгласно чл. 3, ал. 1, т. 1 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2015 г. (ЗБНЗОК 2015 г.) всяко тримесечие към договорите с изпълнителите на първична и специализирана медицинска помощ, НЗОК определя броя на назначаваните специализирани медицински дейности в съответствие с чл. 1, ал. 2, ред 1.1.3.2. Според чл. 4, ал. 1, т. т. 1 и 2 ЗБНЗОК 2015 г. в рамките на стойностите по чл. 1, ал. 2, ред 1.1.3.6, ред 1.1.3.7 и ред 1.1.3.8 Националната здравноосигурителна каса определя за всяка районна здравноосигурителна каса годишна обща стойност на разходите, разпределена по месеци, а от своя страна районните здравноосигурителни каси определят стойността за дейностите по тази алинея към договорите с изпълнителите на болнична медицинска помощ, разпределени по месеци. В чл. 4, ал. 3 ЗБНЗОК 2015 г. изрично е посочено, че изпълнението на дейностите по ал. 1 се контролира по месеци и се коригира на тримесечие в рамките на утвърдените разходи по бюджета на НЗОК. Член 3, ал. 2 ЗБНЗОК 2015 г. дава право на Надзорния съвет на НЗОК да утвърждава ред за прилагане на ал. 1. Въз основа на тази изрична законова делегация, с Решение № РД-НС-04-8/27.01.2015 г., в сила от 1.01.2015 г., Надзорният съвет на НЗОК е приел Правила за реда за определяне на броя на назначаваните специализирани медицински дейности и стойността на назначаваните медико-диагностични дейности към договорите с изпълнители на първична и специализирана медицинска помощ - 2015 г. Съгласно § 3 ПЗР на Правилата, средствата, превишаващи определените брой на СМД и стойност на МДД, се възстановяват от изпълнителите на СИМП и ПИМП, след разпределение и преразпределение на брой СМД и стойност на МДД на тримесечие в рамките на определените средства на бюджетните сметки на РЗОК. Разпоредбата на чл. 4, ал. 4 ЗБНЗОК 2015 г. също дава право на Надзорният съвет на НЗОК да приема правила за условията и реда за определяне и изменение на стойностите по ал. 1, т. 1 и 2 и за осъществяване на контрол и корекции по ал. 3. Цитираната нормативна уредба изключва тезата на касатора, че следва да се съобразява с годишното превишение. (В този смисъл решение № 8749/05.07.2017 г. по адм. дело № 7268/2016 г. на Върховния административен съд, шесто отделение; решение № 623/16.01.2018 г. по адм. дело № 11151/2016 г. на Върховния административен съд, шесто отделение). Превишенията имат за последица задължение за лечебното заведение да възстанови на НЗОК (чрез РЗОК) това, което тя е заплатила в повече от определеното - чл. 41, ал. 1 от индивидуалния договор. Назначените медико - диагностични дейности са извършени без правно основание, тъй като лимитът на лечебното заведение вече е изчерпан. В този смисъл е формираната, след решение № 2 от 22.02.2007 г. по конст. дело № 16/2006 г. на Конституционния съд, константна съдебна практика на Върховния административен съд. По цитираното решение Конституционният съд постановява, че ограничителната норма на чл. 4 ЗБНЗОК не е противоконституционна. В това решение е посочено, че граматическото тълкуване на чл. 4 ЗЗО води до извода, че обхватът и обемът на медицинската помощ трябва да бъдат определени, т. е. да не са неограничени. От казаното се налага изводът, че тримесечното определяне на броя на назначаваните от изпълнителите на медицинска помощ специализирани медицински дейности и стойността на медико-диагностичните дейности е регулаторен механизъм, който трябва да кореспондира пряко с разполагаемия бюджет на НЗОК и разпределението му между регионалните здравноосигурителни каси. Първоинстанционният съд е обсъдил всички относими за правилното решаване на спора доказателства, надлежно и аргументирано е анализирал фактите от значение за спорното право и е направил верни изводи, които се споделят от касационната инстанция. С оглед на изложеното Върховният административен съд намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо АПК, Върховният административен съд, шесто отделение