Решение № 12003 от 1.10.2012 г. на ВАС по адм. д. № 5017/2012 г.

Решение № 12003 от 1.10.2012 г. на ВАС по адм. д. № 5017/2012 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

С решение № 1263/24.01.2012 г., постановено по административно дело № 4012 по описа на Върховния административен съд (ВАС) за 2011 г., тричленен състав от седмо отделение на ВАС е:

1) оставил без уважение искането на Комисията за защита от дискриминация (КЗД) за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз;

2) отменил решение № 38/16.02.2011 г. по преписка № 220/2009 г. на Комисията за защита от дискриминация в частите по пунктове I, II, III, IV и V, съгласно които: I. е установено по отношение на Министерски съвет при участието на заинтересованите страни - министърът на регионалното развитие и благоустройството, министърът на финансите, министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията и министърът на вътрешните работи, че: 1. цените на краткосрочните винетки, действали през 2009 г., както и тези, действащи от 01.01.2010 г., установени в чл. 25 и чл. 26 от Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", заради несъответствието им с изискването за пропорционалност на продължителността на времето на ползване, представляват непряка дискриминация по чл. 4, ал. З от ЗЗДискр (Закона за защита от дискриминация) по отношение на нередовните (случайните) ползватели на пътната инфраструктура на основата на нередовното (случайно) ползване на пътната инфраструктура, явяващ се друг признак, установен в разпоредбата на чл. 7, § 6 от Директива 1999/62 и чл. 6 от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, която поради липсата на обективно и разумно оправдание нарушава забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр във връзка с чл. 7, § 6 от Директива 1999/62 и чл. 6 от Наредбата; 2. установената в чл. 12, ал. 3 от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях валидност на годишните винетки, ограничена от 1-ви януари на текущата година до 31-ви януари на следващата календарна година, при липсата на възможност за валидизирането им за оптимален срок от една година от закупуването или начиная от дата, посочена според нуждите и на отговорността на потребителя, представлява непряка дискриминация по чл. 4, ал. 3 от ЗЗДискр по отношение на потребителите, чиито пътни превозни средства нямат място на регистрация в България в началото на съответната календарна година, на основата на признак място на регистрация на ППС, явяващ се друг защитен признак по чл. 7, § 4 от Директива 1999/62 и чл. 5 от същата Наредба, която поради липсата на обективно и разумно оправдание нарушава забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр във връзка с чл. 7, § 4 от Директива 1999/62 и чл. 5 от същата Наредба; 3. нормативната уредба в чл. 12, ал. 2, изр. второ от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, недопускаща прилагането на дневни винетни такси за ППС по чл. 10а, ал. 7, т. 3 от Закона за пътищата представлява непряка дискриминация по чл. 4, ал. 3 от ЗЗДискр по отношение на потребителите - чужди граждани или установени в други държави на основата на признак гражданство, която поради липсата на обективно и разумно оправдание нарушава забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр; II. постановено е на основание чл. 47, т. 2, предл. второ от ЗЗДискр преустановяване на нарушенията на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр, установени в т. I. 1, 2 и 3 от решението на КЗД; III. наложена е на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр във връзка с чл. 47, т. 2 от ЗЗДискр с цел преустановяване на установеното в т. 1.1 от решението на КЗД нарушение на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр принудителна административна мярка на министъра на регионалното развитие и благоустройството, като му е предписано да изработи и внесе в Министерски съвет за одобрение законопроект за изменение/допълнение на Закона за пътищата, който да установи в съответен законов текст изискванията на чл. 7, § 8, ал. 1 от Директива 1999/62 размерите на таксите за ползване на пътната инфраструктура за определен период да са пропорционални на продължителността на ползването на пътната инфраструктура; IV. определен е на основание чл. 67, ал. 2 от ЗЗДискр 30-дневен (тридесетдневен) срок, считано от получаването на решението на КЗД, в който адресатът на принудителните административни мерки по т. III от решението - министърът на регионалното развитие и благоустройството да предприеме мерки за изпълнението им и да уведоми Комисията за защита от дискриминация; V. наложени са на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр във връзка с чл. 47, т. 2 от ЗЗДискр с цел преустановяване на установените в т. 1.1, 2 и 3 от решението на КЗД нарушения на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр принудителни административни мерки на министъра на регионалното развитие и благоустройството и на министъра на финансите, като е предписано на всеки от тях, заедно или поотделно, следното: 1. да изработи и внесе за разглеждане в Министерски съвет проект за Постановление на Министерски съвет за изменение на чл. 25 и чл. 26 от Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", за достигане на следните ценови пропорции между годишните и краткосрочните винетни такси: месечният размер на таксата да не надвишава 10 % от годишния размер, седмичният размер да не надвишава 5 % от годишния размер, а дневният размер да не надвишава 2 % от годишния размер; 2. да изработи и внесе за разглеждане в Министерски съвет проект на постановление на МС за изменение на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях така, че да бъде създадена, в допълнение на чл. 12, ал. 3 от същата Наредба, възможност за валидизиране на годишните винетки за оптимален едногодишен срок от 12 месеца, считано от дата, посочена според нуждите и на отговорността на потребителя; 3. да изработи и внесе за разглеждане в Министерски съвет проект на постановление на МС за изменения на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, както и на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", които да позволят въвеждането на дневни винетни такси и за ППС по чл. 10а, ал. 7, т. 3 от Закона за пътищата, наред със съществуващите такива винетни такси за останалите две категории ППС; 4. определен е на основание чл. 67, ал. 2 от ЗЗДискр 30-дневен (тридесетдневен) срок, считано от получаването на решението на КЗД, в който адресатите на принудителните административни мерки по т. V от решението на КЗД - министърът на регионалното развитие и благоустройството и министърът на финансите да предприемат мерки за изпълнението им и да уведомят Комисията за защита от дискриминация;

3) отхвърлил жалбата на министъра на вътрешните работи, с която се иска обявяване на нищожност на обжалваното решение на КЗД, в частта му по пункт I и II;

4) оставил без разглеждане жалбата на министъра на регионалното развитие и благоустройството срещу цитираното решение на КЗД, в частта по пунктове VI и VII от диспозитива на решението и прекратил производството в тази част;

5) оставил без разглеждане жалбата на министъра на финансите срещу цитираното решение на КЗД, в частта по пунктове III, IV, VI и VII от диспозитива на решението и прекратил производството в тази част;

6) оставил без разглеждане жалбата на министъра на вътрешните работи срещу цитираното решение на КЗД, в частта по пунктове III, IV, V, VI и VII от диспозитива на решението и прекратил съдебното производство в тази част.

Така постановеното съдебно решение е оспорено в отменителната му част с касационна жалба от Комисията за защита от дискриминация. По съображения за неправилност, относими към касационните основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК - нарушение на материалния закон и необоснованост, се иска отмяна на съдебния акт в оспорваната част, като делото се реши по същество и/или се върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. КЗД е депозирала и молба с искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (СЕС). В друга молба Комисията е навела доводи, че становищата на останалите страни, с които се възразява против искането й за отправяне на преюдициално запитване до СЕС, са неоснователни. В съдебно заседание представителите на КЗД подържат заявените искания и оспорват възведеното искане от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията.

Решението на тричленния състав от седмо отделение на ВАС е атакувано с касационна (частна) жалба и от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, в прекратителната му част (имаща характер на определение) касателно пункт VI от решението на КЗД. Искането е за отмяна на съдебния акт в тази му част като постановен в противоречие с материалния закон. Същият министър е депозирал и отговор по касационната жалба на Комисията за защита от дискриминация, в който я оспорва като неоснователна, както и писмено становище, с което моли да се приеме, че не са налице предпоставките за отправяне на преюдициално запитване. В съдебно заседание и в допълнително представена писмена защита процесуалният представител на тази страна оспорва касационната жалба и искането за преюдициално запитване на КЗД и поддържа жалбата на доверителя си.

В писмено становище Министерският съвет на Република България моли касационната жалба на Комисията за защита от дискриминация да бъде отхвърлена като неоснователна и съдебното решение да се остави в сила в атакуваната с нея отменителна част, а жалбата на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията да бъде уважена. В проведеното по делото съдебно заседание упълномощеният да представлява Министерския съвет юрисконсулт оспорва касационната жалба на КЗД. Аргументи в подкрепа на изложената по-горе позиция са развити и в допълнително представени писмени бележки.

Също в писмено становище министърът на финансите е изразил позиция, че молбата на КЗД за отправяне на преюдициално запитване до СЕС следва да бъде оставена без уважение, а в съдебно заседание пълномощникът му оспорва касационната жалба на КЗД и моли решението на тричленния състав на ВАС да бъде оставено в сила.

По молбата на КЗД за отправяне на преюдициално запитване до СЕС отрицателно писмено становище е изразено и от министъра на регионалното развитие и благоустройството, чийто процесуален представител в съдебно заседание оспорва касационната жалба на КЗД.

Също в съдебно заседание процесуалният представител на министъра на вътрешните работи оспорва касационната жалба на КЗД.

Народното събрание на Република България не е изразило становище.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на молбата на КЗД за отправяне на преюдициално запитване и на касационните жалби и правилност на обжалваното съдебно решение.

Върховният административен съд в петчленен състав на втора колегия намира сезиралите го жалби за процесуално допустими като подадени в законоустановения срок от страни с правен интерес, за които решението в атакуваните от тях негови части е неблагоприятно, срещу подлежащ на оспорване съдебен акт.

Разгледани по същество по реда на чл. 218 от АПК, същите са неоснователни.

Предмет на съдебен контрол в производството по реда на чл. 145 и следв. от АПК във връзка с чл. 68, ал. 1 от ЗЗДискр пред тричленния състав на Върховния административен съд, е решение № 38/16.02.2011 г. по преписка № 220/2009 г. на Комисията за защита от дискриминация, с което на основание чл. 47, чл. 65 и чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр КЗД е:

I. Установила по отношение на Министерски съвет при участието на заинтересованите страни - министърът на регионалното развитие и благоустройството, министърът на финансите, министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията и министърът на вътрешните работи, че:

1. цените на краткосрочните винетки, действали през 2009 г., както и тези, действащи от 01.01.2010 г., установени в чл. 25 и чл. 26 от Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", заради несъответствието им с изискването за пропорционалност на продължителността на времето на ползване, представляват непряка дискриминация по чл. 4, ал. 3 от ЗЗДискр по отношение на нередовните (случайните) ползватели на пътната инфраструктура на основата на нередовното (случайно) ползване на пътната инфраструктура, явяващ се друг признак, установен в разпоредбата на чл. 7, § 6 от Директива 1999/62 и чл. 6 от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, която поради липсата на обективно и разумно оправдание нарушава забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр във връзка с чл. 7, § 6 от Директива 1999/62 и чл. 6 от Наредбата;

1. установената в чл. 12, ал. 3 от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях валидност на годишните винетки, ограничена от 1-ви януари на текущата година до 31-ви януари на следващата календарна година, при липсата на възможност за валидизирането им за оптимален срок от една година от закупуването или начиная от дата, посочена според нуждите и на отговорността на потребителя, представлява непряка дискриминация по чл. 4, ал. 3 от ЗЗДискр по отношение на потребителите, чиито пътни превозни средства нямат място на регистрация в България в началото на съответната календарна година, на основата на признак място на регистрация на ППС, явяващ се друг защитен признак по чл. 7, § 4 от Директива 1999/62 и чл. 5 от същата Наредба, която поради липсата на обективно и разумно оправдание нарушава забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр във връзка с чл. 7, § 4 от Директива 1999/62 и чл. 5 от същата Наредба;

1. нормативната уредба в чл. 12, ал. 2, изр. второ от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, недопускаща прилагането на дневни винетни такси за ППС по чл. 10а, ал. 7, т. 3 от Закона на пътищата представлява непряка дискриминация по чл. 4, ал. 3 от ЗЗДискр по отношение на потребителите - чужди граждани или установени в други държави на основата на признак гражданство, която поради липсата на обективно и разумно оправдание нарушава забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр.

II. Постановила е на основание чл. 47, т. 2, предл. второ от ЗЗДискр преустановяване на нарушенията на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр, установени в т. I. 1, 2 и 3 от решението й.

III. Наложила е на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр във връзка с чл. 47, т. 2 от ЗЗДискр с цел преустановяване на установеното в т. I. 1 от решението й нарушение на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр принудителни административни мерки на министъра на регионалното развитие и благоустройството, като му е предписала да изработи и внесе в Министерски съвет за одобрение законопроект за изменение/допълнение на Закона за пътищата, който да установи в съответен законов текст изискванията на чл. 7, § 8, ал. 1 от Директива 1999/62 размерите на таксите за ползване на пътната инфраструктура за определен период да са пропорционални на продължителността на ползването на пътната инфраструктура.

IV. Определила е на основание чл. 67, ал. 2 от ЗЗДискр 30-дневен (тридесетдневен) срок, считано от получаването на решението й, в който адресатът на принудителните административни мерки по т. III от решението й - министърът на регионалното развитие и благоустройството да предприеме мерки за изпълнението им и да уведоми Комисията за защита от дискриминация.

V. Наложила е на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр във връзка с чл. 47, т. 2 от ЗЗДискр с цел преустановяване на установените в т. I. 1, 2 и 3 от решението й нарушения на чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр принудителни административни мерки на министъра на регионалното развитие и благоустройството и на министъра на финансите, като е предписала на всеки от тях, заедно или поотделно, следното:

1. да изработи и внесе за разглеждане в Министерски съвет проект за Постановление на Министерски съвет за изменение на чл. 25 и чл. 26 от Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", за достигане на следните ценови пропорции между годишните и краткосрочните винетни такси: месечният размер на таксата да не надвишава 10 % от годишния размер, седмичният размер да не надвишава 5 % от годишния размер, а дневният размер да не надвишава 2 % от годишния размер;

1. да изработи и внесе за разглеждане в Министерски съвет проект на постановление на МС за изменение на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях така, че да бъде създадена, в допълнение на чл. 12, ал. 3 от същата Наредба, възможност за валидизиране на годишните винетки за оптимален едногодишен срок от 12 месеца, считано от дата, посочена според нуждите и на отговорността на потребителя;

1. да изработи и внесе за разглеждане в Министерски съвет проект на постановление на МС за изменения на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, както и на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", които да позволят въвеждането на дневни винетни такси и за ППС по чл. 10а, ал. 7, т. 3 от Закона за пътищата, наред със съществуващите такива винетни такси за останалите две категории ППС;

1. определила е на основание чл. 67, ал. 2 от ЗЗДискр 30-дневен (тридесетдневен) срок, считано от получаването на решението й, в който адресатите на принудителните административни мерки по т. V от решението й - министърът на регионалното развитие и благоустройството и министърът на финансите да предприемат мерки за изпълнението им и да уведомят Комисията за защита от дискриминация.

VI. Препоръчала е на основание чл. 47, т. 8 от ЗЗДискр на Министерски съвет с оглед постигане на съответствие със законодателството за предотвратяване на дискриминация следното:

1. да одобри и внесе за разглеждане в Народното събрание законопроект за изменение/допълнение на Закона за пътищата, който да установи в съответен законов текст изискванията на чл. 7, § 8, ал. 1 от Директива 1999/62 размерите на таксите за ползване на пътната инфраструктура за определен период да са пропорционални на продължителността на ползването на пътната инфраструктура;

1. да приеме постановление на Министерски съвет за изменение на чл. 25 и чл. 26 от Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", за достигане на следните ценови пропорции между годишните и краткосрочните винетни такси: месечният размер на таксата да не надвишава 10 % от годишния размер, седмичният размер да не надвишава 5 % от годишния размер, а дневният размер да не надвишава 2 % от годишния размер;

1. да приеме постановление на МС за изменение на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях така, че да бъде създадена, в допълнение на чл. 12, ал. 3 от същата Наредба, възможност за валидизиране на годишните винетки за оптимален едногодишен срок от 12 месеца, считано от дата, посочена според нуждите и на отговорността на потребителя;

1. да приеме постановление на МС за изменения на Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, както и на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", които да позволят въвеждането на дневни винетни такси и за ППС по чл. 10а, ал. 7, т. 3 от Закона за пътищата, наред със съществуващите такива винетни такси за останалите две категории ППС;

1. да обсъди и приеме промени в нормативната уредба с цел въвеждане на възможността за събиране на винетните такси по електронен път и за замяна на физическите винетни стикери с електронни винетки с оглед изпълнение на задълженията, произтичащи от разпоредбата на чл. 8а от Директива 1999/62 всяка държава-членка на Европейския съюз да следи и гарантира за ефективното, прозрачно и недискриминационно функциониране на прилаганата система от потребителски такси за ползване на пътищата за определен период от време.

VII. Дала е препоръка на основание чл. 47, т. 8 от ЗЗДискр на Народното събрание с оглед постигане на съответствие със законодателството за предотвратяване на дискриминация да приеме изменения/допълнения на Закона за пътищата, които да установят в съответен законов текст изискванията на чл. 7, § 8, ал. 1 от Директива 1999/62 размерите на таксите за ползване на пътната инфраструктура за определен период да са пропорционални на продължителността на ползването на пътната инфраструктура.

VIII. Изпратила е на основание чл. 67, ал. 4 от ЗЗДискр копие от решението си на Народното събрание за сведение.

Съдебното решение, постановено по жалбите срещу процесното решение на КЗД, е валидно и допустимо. То е постановено по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд в рамките на правомощията му. Атакуваният съдебен акт не страда и от твърдяните пороци, наличието на които би обусловило неговата неправилност по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК.

Решението на тричленния съдебен състав на ВАС в атакуваните му части, е обосновано и е постановено при правилно прилагане на закона. Аргументите на оспорващите го за противното не могат да бъдат споделени. В хода на съдебно-административното производство пред инстанцията по съществото на спора, пред която е можело да се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспореният акт са събрани и коментирани относимите към казуса доказателства, достатъчни за изясняването му от фактическа и правна страна и за правилното решаване на спора. Съдът надлежно и аргументирано е обсъдил и анализирал всички факти от значение за спорното право, както и относимата правна уредба, и в съответствие с нея е извел обосновани изводи, които се възприемат изцяло от настоящия съдебен състав.

Атакуваният съдебен акт в оспорените му части се основава на правилна преценка на събраните доказателства, издаден е в съответствие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби, като е постановен при стриктно спазване на съдопроизводствените правила. При изготвянето на същия са взети предвид релевантните за спора обстоятелства и факти и изразените от страните становища по тях и е отговорено на всички правнозначими доводи и възражения на страните. Законосъобразността на решението на КЗД е проверена съобразно очертаните предели на предмета на съдебната проверка в чл. 168, ал. 1 от АПК по критериите в чл. 146 от АПК, при което по категоричен начин надлежно е установено допуснатото от Комисията противоречие с приложимите материалноправни разпоредби на Закона за защита от дискриминация и с целта на закона, обусловило наличието на основанията по чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК, и съответно отменителната част от диспозитива на проверявания съдебен акт.

Инвокираните от КЗД възражения срещу тази част на съдебното решение са неоснователни. На първо място, правилно е прието от съда, че комисията не е установила конкретно действие или бездействие, представляващо акт на дискриминация, и конкретно засегнато лице, третирано по-неблагоприятно, на основание някой от защитените признаци, посочени в чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр, в сравнение с други лица при сравними сходни обстоятелства. Нормата на чл. 4 от ЗЗДискр съдържа забрана за всяка пряка или непряка дискриминация, основана на изброените в нея признаци. Нарушаването на принципа на равно третиране, основано на защитен признак, е обективен факт, подлежащ на доказване във всеки отделен случай. На санкциониране подлежи само индивидуализирано административно нарушение на антидискриминационното законодателство. В случая не е налице нарушение по Закона за защита от дискриминация, защото не е установено по-неблагоприятно третиране въз основа на критерий, формулиран в този или друг закон, респ. международен договор, по който България да е страна, нито пък елементите на фактическия състав на цитираната правна норма са осъществени, като не е налице връзка между твърдяния неправомерен диференциран подход и признатите по чл. 4 от ЗЗДискр признаци. Няма обективно съществуващ недопустим правен резултат при упражняване на дейността регулиране на обществени отношения, проявен в очертаните от Закона за защита от дискриминация форми на нежелано или по-неблагоприятно третиране. Липсва извършено нарушение на дискриминационното законодателство по смисъла на чл. 47, т. 1 от ЗЗДискр. В този смисъл следва да се съобрази, че нормите на българското законодателство - закони и подзаконови нормативни актове, не са изключени от пределите на защитата срещу дискриминация, а съдът е обосновал тази част от решението си с довода, че не е налице административно нарушение нито по смисъла на ЗЗДискр, нито по смисъла на ЗАНН, както от обективна, така и от субективна страна.

Настоящият съдебен състав не споделя тезата на Комисията за защита от дискриминация, че: текстовете на чл. 5 и чл. 6 от Наредбата за условията и реда за събиране на таксите за ползване на пътната инфраструктура, за изминато разстояние, за ползване на отделни съоръжения по републиканските пътища и за специално ползване на републиканските пътища или на части от тях, са привидно неутрални спрямо случайните ползватели на пътната инфраструктура и тъй като това обикновено са водачите на чуждестранни леки автомобили, е налице дискриминация по признака "гражданство"; привидността засяга основно ползвателите на пътната инфраструктура, чиито автомобили са с обща маса в натоварено състояние под 3.5 тона.

Цитираните разпоредби на чл. 5 и чл. 6 от Наредбата всъщност закрепят принципа на равнопоставеност, защото всички ползватели на пътната инфраструктура са поставени в едно и също положение, независимо от мястото на регистрация, и автомобилите, които са регистрирани у нас или в чужбина, се третират по еднакъв начин. Пътните превозни средства са разделени на категории, в зависимост от увреждането, което могат да нанесат на пътната инфраструктура при нейното ползване, което увреждане е в пряка зависимост от нейния тонаж, а винетките са времево разделени и следват автомобила. Националната правна уредба не предвижда налагане на други разграничителни критерии, за да се създаде чрез тях дискриминационен ефект върху случайните ползватели на пътната инфраструктура, още повече да създаде различна уредба за българските граждани и за лицата, които при същите условия използват регистриран в друга държава-членка автомобил. В нито една от визираните от Комисията за защита от дискриминация норми не е налице различно третиране посредством използване на национални белези или законодателни мерки, водещи до различен резултат за граждани на ЕС, произхождащи от други държави-членки. Българските граждани и гражданите на ЕС от други държави са поставени в еднакво положение, като критерият е времеви и е еднакъв за всички тях независимо от месторегистрацията на превозните средства или произхода им. Периодът на валидност на годишната винетка е фиксиран, като не зависи от момента на заплащане на годишната пътна такса, а започва и изтича на строго определена дата. Същият този факт обаче не създава обективна пречка или утежнение за гражданите на ЕС от други държави-членки, от които да са освободени българските граждани, така, че да се приеме наличието на дискриминация, основана на гражданството.

Липсата на дневна винетка за ППС под 3.5 тона също не представлява дискриминация, противно на приетото от КЗД. Директива 1999/62/ЕО, визирана от комисията, касае моторни превозни средства или съчленена комбинация от превозни средства, предназначени или използвани изключително за превоз на товари и чието максимално допустимо тегло в натоварено състояние, е повече от три тона и половина, т. е. директивата не се прилага за МПС под 3.5, т. Ако и с транспонирането на Директива 1999/62/ЕО (§ 16 от ДР на ЗИДЗП, обн., ДВ, бр. 43 от 2008 г.) да е въведена диференциацията между размерите на винетките по признак "времево ползване" (ден, седмица, месец или година) от всички превозвачи по категории и тяхното поставяне при равни условия на база време на ползване на пътната инфраструктура, то директивата предвижда ограничаване на нейното прилагане до товарни автомобили, чиято обща маса в натоварено състояние надвишава определено равнище - 3.5 тона. В нейния чл. 2, б. "г" ясно е определена приложимостта на общностните разпоредби, като в обхвата на директивата попадат превозните средства, съответстващи по технически белези на първа и втора категория по смисъла на ДР на Тарифа за таксите, събирани от Агенция "Пътна инфраструктура". В нормата на чл. 7, т. 8 от тази директива (преди изменението й с Директива 2011/76/ЕС) е установено изискване за пропорционалност на таксите на продължителността на използване на инфраструктурата от превозните средства от първа и втора категория, така, че да не се дискриминират нередовните (случайни) ползватели. Чл. 7а отДиректива 1999/62/ЕО (след изменението с Директива 2011/76/ЕС) въвежда ясни и конкретни показатели в процентно съотношение, съответстващи на изискването за пропорционалност. Следва обаче да се има предвид, че Директива 2011/76/ЕС е влязла в сила на 15.10.2011 г., но все още не е изтекъл срокът за транспонирането й, който е до 16.10.2013 г. С оглед на това преценката на КЗД за несъобразеност на националните разпоредби (вкл. чл. 25 и чл. 26 от Тарифата) с критериите за пропорционалност на чл. 7а на Директива 1999/62/ЕО относно седмичната, месечната и дневната винетна такса, взети в съотношение с годишната такава, е преждевременна.

Относно третата категория превозни средства - тези до 3.5 т, няма съмнение, че същите са извън приложното поле на Директива 1999/62/ЕО. Точка 9 от преамбюла на Директива 2011/76/ЕС за изменение на Директива 1999/62/ЕО ясно определя общностния акт като неприложим спрямо превозни средства извън обхвата на директивата, като националните легислатури не са длъжни да се съобразяват с изискванията на директивата, що се касае до превозни средства извън обхвата й. При това положение съдът счита, че не е налице противоречие на националните актове (тарифа и наредба, които не въвеждат икономическа непропорционалност между стойностите на пътните такси), с акт от по-висш порядък както и, че постановеното съдебно решение не противоречи на цитираните дотук евронорми.

На този етап нормативната уредба на Европейския съюз (представеното от КЗД съобщение на Европейската комисия относно прилагането на национални такси за пътна инфраструктура, налагани на леки лични превозни средства, очевидно не е част от нея) урежда тол-таксите и потребителските такси за пътна инфраструктура само за тежкотоварните автомобили, и не съществува задължително законодателство в тази област за лекотоварните автомобили под 3.5 т, леките автомобили и мотоциклетите. Изискванията на европейското законодателство не налагат задължение страните-членки да въвеждат дневни винетки за пътни превозни средства с техническа допустима максимална маса не повече от 3.5 тона. Когато е изследвала въпроса за липсата на дневни винетки до 3.5 тона, комисията е пренебрегнала и факта, че по този начин е хармонизирано и уеднаквено законодателството и практиките на повечето от държавите-членки на Европейския съюз.

В тази връзка неоснователно КЗД се позовава на признака "гражданство", тъй като директивата е приета с цел премахване на нарушенията на конкуренцията между транспортните предприятия в рамките на общността и хармонизиране на системите за облагане с данъци на държавите-членки. Директивата има за цел установяване на справедливи механизми за налагане на такси на превозвачите и се основава на признака "замърсителят плаща", като е насочена към покриване и към определяне на такива винетни такси, които компенсират държавите-членки за изграждането и поддържането на пътната инфраструктура. Трябва да се има предвид и това, че освен чуждестранни, има и български потребители, които случайно (инцидентно) ползват пътната мрежа, а най-краткосрочната седмична винетка се продава за всички тях на еднаква цена.

Установената валидност на годишните винетки също не представлява забранена от закона непряка дискриминация. По този начин се улеснява контролът над изпълнение на задължението за заплащане на винетни такси чрез прилагане на визуални методи без да се налага спиране и проверка на съответното ППС. Осъществяването на ефективен контрол по принцип се явява законна цел, а не упражняване на дискриминационен подход. Аргументите на КЗД са несъответни на доказателствата и не обосновават извод за дискриминация, защото не е извършено нарушение на правото на равно третиране. Критерий за уредбата е съответствието с обективни изисквания, които нямат дискриминационен характер, противно на възприетото в решението на КЗД. В процесния казус не намират приложение дефинициите за пряка и непряка дискриминация по чл. 4, ал. 2 и ал. 3 от Закона за защита от дискриминация, при които сравнението за по-неблагоприятно третиране или поставяне в по-неблагоприятно положение се извършва по отношение на лица. Твърдяните от КЗД дискриминационни признаци не са доказани, поради което не може да се приложи и правилото за доказателствена тежест по чл. 9 от ЗЗДискр, тъй като липсва причинно-следствена връзка. Специални мерки се прилагат, доколкото са необходими. При отсъствието на данни за дискриминация, те не са обосновани. Принудителни административни мерки могат да се налагат единствено при извършени административни нарушения за тяхното предотвратяване и преустановяване, и за отстраняване на вредните последици от тях, но не и в случаите, когато такива нарушения не са налице, защото съществуващата винетна система не нарушава забраната за дискриминация.

Но дори и да бе установено наистина нарушение на забраната за дискриминация по чл. 18 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) по някой от признаците по чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация, респ. нарушение на принципите на пропорционалност и икономическа обоснованост относно цените на годишните, седмичните, месечните и дневните пътни такси за превозни средства от първа, втора и трета категория, постановяването на принудителни административни мерки (ПАМ) от типа на процесните от страна на КЗД е материално незаконосъобразно, както е приел и тричленният състав. Настоящият съдебен състав намира, че Комисията за защита от дискриминация притежава правомощия да преценява доколко нормативните актове, включително и законите, не нарушават забраната за дискриминация, но това не обуславя правото й в случаите, когато констатира несъответствие на нормативен акт с антидискриминационни разпоредби, да налага принудителни административни мерки, давайки задължителни предписания на съответния орган и задължавайки го да преустанови нарушението. КЗД не може да налага ПАМ, които по своята същност засягат правото на законодателна инициатива на органите, до които са отправени, а може да упражни единствено някое от останалите свои правомощия, предоставени в чл. 47 по т. 5, т. 6 или т. 8 от ЗЗДискр, т. е. може да обжалва съответните разпоредби, които по нейна преценка противоречат на ЗЗДискр, пред ВАС или да направи предложение или препоръка до съответния орган за приемане, отменяне, изменение и допълнение на нормативни актове. Възможността КЗД с ПАМ (по смисъла на чл. 22 от ЗАНН) да дава задължителни предписания за изменение и допълнение на нормативни актове (и то с конкретни параметри на ценови пропорции) е изключена с оглед чл. 114 от Конституцията, чл. 75 - 80 от АПК и Закона за нормативните актове.

Направеното от Комисията за защита от дискриминация искане до настоящата инстанция за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз на основание чл. 267, § 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз, е неоснователно. По същество с него се иска тълкуване от Съда на Европейския съюз (СЕС) на приложимостта на Директива 1999/62/ЕО в националния правен ред и по-специално, установяването на противоречие и дискриминационни клаузи, основани на гражданството на ЕС в разпоредбите на чл. 25 и чл. 26 на Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", във връзка с чл. 10а, ал. 7, т. 3 от Закона за пътищата. Формулирани са четири отделни въпроса - предмет на самостоятелно искане за преюдициално запитване, в които на практика се обосновава опроверганата по-горе теза, че винетките, поради своята ценова непропорционалност на времето на използване на пътната инфраструктура от превозните средства от първа, втора и трета категория по смисъла на ДР на Тарифата, представляват дискриминация спрямо нередовните (случайни, инцидентни) ползватели на пътищата и представляват непряка дискриминация на основата на гражданство. В случая обаче не е налице съмнение и необходимост от тълкуване на действието и приложимостта на цитираните в искането на КЗД общностни норми, тъй като същите съдържат ясни и недвусмислени разпоредби в контекста на настоящия казус. Успоредно с това по-голямата част от поставените въпроси са некоректно формулирани и с чисто хипотетичен характер и не засягат същността на спора по делото. С повечето от тях не се иска тълкуване на разпоредба от правото на ЕС, а на норми от националния правопорядък, което е недопустимо.

Националният съд прави запитване до Съда на Европейския съюз само когато тълкуването на разпоредба от правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на акт на органите на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото, като преценката за това е изцяло в неговите правомощия.

Досежно първия въпрос - допустимо ли е национално антидискриминационно законодателство и/или национална съдебна практика като решение № 1263 от 24.01.2012 г. по административно дело № 4012/2011 г. на ВАС, според които правните норми на националното законодателство и дейността по приемането им са изначално изключени от дефиницията за дискриминация, в контекста на института "европейско гражданство", установен с чл. 18, § 1 от ДФЕС и чл. 21, § 2 от Хартата за основните права на ЕС, настоящият съдебен състав счита, че поставеният въпрос не е от значение за съществото на спора, не следва от приложението на общностен акт и не съществува съмнение относно приложението на цитираните разпоредби. Формулирайки по този начин въпроса, КЗД по същество превратно преиначава както националната правна уредба, така и мотивите на проверяваното съдебно решение. Релевантният въпрос за конкретния спор в тази връзка - налице ли е различно нормативно третиране посредством използване на национални белези или законодателни мерки, водещи до различен резултат за граждани на Европейския съюз, произхождащи от други държави-членки, е изяснен по-горе. Националната уредба на винетните такси има за основа не признаците "гражданство" или "място на регистрация", а е свързана със заплащането от превозвачите на ЕС на разходи за покриване на инфраструктурата, при водещ принцип "замърсителят плаща" и съобразяване с изискванията за пропорционалност при диференциацията между размерите на винетките, плащани за ден, седмица, месец или година от всички превозвачи по категории и тяхното поставяне при равни условия на база време на ползване на инфраструктурата.

С втория и третия въпрос КЗД иска от СЕС да бъде установено, налице ли е дискриминация, основана на гражданство, предизвикана от несъобразяването на националното законодателство, регламентиращо потребителските такси за ползване на пътната инфраструктура, предвидени за моторни превозни средства до 3.5 тона с цитирания общностен акт - Директива 1999/62/ЕО. Не са налице основания за уважаване на молбата и в тази й част. Както бе посочено и по-горе в друг контекст, материалният обхват на Директива 1999/62/ЕО регламентира заплащането на такси от тежкотоварни автомобили за използване на определени инфраструктури, като т. 5 на мотивите по приемането на въпросната директива предвижда и ограничава коригирането на националните системи до товарни автомобили, чиято обща маса надвишава определено равнище. Същото равнище е ясно и недвусмислено определено в чл. 2, буква "г", съгласно която "превозно средство" в обхвата на настоящата директива, означава моторно превозно средство или съчленена комбинация от превозни средства, предназначено или използвано изключително за превоз на товари и чието максимално допустимо тегло в натоварено състояние е повече от 3,5 тона. При това положение е очевидно, че категорията превозни средства, за които КЗД поставя тези въпроси - автомобили до 3.5 тона, не попадат в приложното поле на Директива 1999/62/ЕО.

Съгласно чл. 267, § 3 от ДФЕС и константната практика на СЕС, националният съдия следва да отправи преюдициално запитване не когато страните са го поискали и не защото действа като последна инстанция съгласно вътрешното законодателство, а когато и доколкото съществува съмнение относно действието на общностната правна уредба към спора, с който съдът е сезиран. Съдът на Европейския съюз не допуска преюдициално запитване, когато поисканото от националната юрисдикция тълкуване на нормите от правото на Съюза не може да намерят приложение в спора, предмет на главното производство (както е в случая). Изхождайки от тази постановка и отчитайки очевидната неприложимост на Директива 1999/62/ЕО спрямо моторни превозни средства от трета категория по смисъла на допълнителните разпоредби към Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура" и чл. 10а, ал. 7, т. 3 от Закона за пътищата, настоящият съдебен състав не намира основание за отправяне на преюдициален въпрос в това отношение.

Последният въпрос, поставен с молбата за преюдициално запитване, има за предмет тълкуването на изискването за пропорционалност при определянето на цените съобразно времето за ползване на пътната инфраструктура. Доколкото с поставения въпрос се визират и превозни средства от първа и втора категория, по смисъла на Допълнителните разпоредби към Тарифата за таксите, които се събират от Агенция "Пътна инфраструктура", съдът счита, че изискването за пропорционалност на размера на таксите спрямо продължителността на използване на инфраструктурата, въведено с Директива 1999/62/ЕО, следва безусловно от общностния акт, поради което таксите, определени за тези категории, следва да отговарят на определените с директивата изисквания. Що се касае до пропорционалността на цената на седмичната, месечната и годишната пътна такса спрямо периода на използване на пътната инфраструктура от превозни средства от трета категория, този въпрос попада в обхвата на съдебния контрол, поради факта, че принципа на пропорционалност е сред основните принципи както на националното, така и общностното право. Предвид установеното от фактическа страна по делото следва да се приеме, че изискването за пропорционалност при определянето на размера на таксите, приложими спрямо превозните средства от трета категория, също е спазен в националната нормативна уредба.

Изложеното обуславя извода, че за разрешаване на спора по делото не е налице необходимост от отправяне на преюдициално запитване. В конкретния случай спецификата на спора за правомощията на КЗД изключва нуждата от тълкуване на норма или принцип на ЕС. Доколкото се релевират нарушения на принципи като антидискриминационност и пропорционалност, то при обсъждане по същество се преценяват на плоскостта на отношенията между съюзното и национално право, на логиките на автономност и интегриране във вътрешния ред, за непосредствена приложимост на правото на ЕС без приемане и преобразуване.

Жалбата на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията срещу решението на съда, в частта му, с която е прекратено съдебното производство касателно отправената от КЗД препоръка до Министерския съвет да внесе законопроект за изменение и допълнение на Закона за движение по пътищата, също е неоснователна, защото съдът при установеното наличие на приложното поле на чл. 159, т. 1 и т. 4 от АПК, правилно е оставил недопустимите жалби на отделни министри без разглеждане и е прекратил производството по делото в съответната му част. Развитите доводи от този касатор досежно атакуваната от него част на съдебния акт не опровергават правните изводи на тричленния съдебен състав. Както обосновано е приел последния, доколкото адресат на препоръката е Министерският съвет, жалбите на министри срещу решението на КЗД в тази му част са недопустими, поради липсата на пряк и непосредствен правен интерес у жалбоподателите. Задължително условие за възникване на правото на съдебно обжалване на административния акт е същият да засяга лицето, което го атакува, т. е. да създава задължения или да нарушава или застрашава негови права и законни интереси. В случая оспореният от министри диспозитив на решението на КЗД в частта, с която е отправена препоръка до друг правен субект - Министерския съвет, не създава задължения за тях и не рефлектира в правната им сфера, те не са адресати на тази част от акта на КЗД и съответно не разполагат с активна процесуална легитимация да я обжалват, защото не могат да се позоват на свое собствено нарушено право или законен интерес.

Обосновано и в съответствие с материалния закон съдът е акцентирал и върху това, че в частта срещу дадените не под формата на ПАМ препоръки от КЗД жалбите са недопустими освен поради липсата на правен интерес за жалбоподателите, така и поради липсата на годен предмет на съдебен контрол, предвид отсъствието на иманентните белези на административния акт. КЗД в това отношение е упражнила правомощието си по чл. 47, т. 11 от ЗЗДискр да прави препоръки по всички въпроси, свързани с дискриминацията. Както прецизно е отбелязано в мотивите на проверяваното съдебно решение, анализът на правомощията на КЗД по чл. 47 от ЗЗДискр и съпоставката на този законов текст с разпоредбите на чл. 65 и чл. 76, ал. 1 от същия закон налага извод, че тази част от решението на КЗД няма белезите на годен за обжалване административен акт, защото волеизявлението на комисията има препоръчителен характер, с него не се създават права или задължения, нито се засягат права, свободи или законни интереси на адресата, като дали и доколко последният ще се съобрази с препоръката зависи само от неговата воля. За разлика от задължителните предписания, които представляват ПАМ, препоръките по чл. 47, т. 11 от ЗЗДискр нямат правнообвързващ ефект и изпълнението им не е скрепено с държавна принуда, а и не могат да се отъждествят със санкция, каквато може да бъде налагана само на субекта на нарушението при безспорно доказано осъществяване на такова. Препоръката по смисъла на чл. 47, т. 11 отЗЗДискр представлява предложение за подобряване на дейността на съответния адресат и е израз на предоставената от закона сигнално-охранителна функция на КЗД, насочена към превенция в сферата на равното третиране при осъществяването на трудовите права и задължения.

Гореизложеното налага извода, че тричленният състав на Върховния административен съд, Седмо отделение, е постановил правилно решение (в обжалваните му части, вкл. и в прекратителната, имаща характер на определение), което, предвид липсата на касационни основания, обуславящи неговата отмяна, следва да бъде оставено в сила.

Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1 от АПК, Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав на Втора колегия,