Решение № 8325 от 1.8.2025 г. на ВАС по адм. д. № 10003/2024 г.

Производството e по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Държавен фонд (ДФ) Земеделие, чрез адв. А. Пачаманов и адв. В. Герджиков, членове на САК, против Решение 10335/01.07.2024 г., постановено по адм. д. 10417/2023 г. по описа на Административен съд София-град (АССГ), с което по жалба на Сдружение Национална лозаро-винарска камара (Сдружението, НЛВК), ЕИК 130355428, е отменен Акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) 01-2500/8-2/25.08.2023 г., издаден от касатора и Фондът е осъден да заплати разноски по делото в размер на 3 050 лв. Касаторът оспорва постановеното съдебно решение като неправилно с доводи за нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Според изложените съображения, първоинстанционният съд неправилно е ценил доказателствената сила на Окончателния доклад на Европейската служба за борба с измамите (OLAF). Оспорва изводите в решението на АССГ за липса на доказателства за извършване на нередността - изкуствено създадени условия от НЛВК, тъй като от мотивите на административния орган в АУПДВ и от събраните доказателства по делото, безспорно се установява нарушението. Цитират се констатации от Доклад на OLAF по дело OF/2012/0565/В /Доклада на OLAF/, които потвърждават фактите и правните основания за издаването на обжалвания административен акт. Посочва, че нарушението е свързано с това, че в методиката за оценяване на офертите за определяне на изпълнител не е заложен критерий, отчитащ предложената цена за изпълнението, чрез който критерий да се прецени оптималното съотношение цена/качество на предложенията на участниците. Като следващо нарушение се сочи, че във всички 11 процедури спечелилият оферент Economotechniki Ltd. е декларирал, че при изпълнението няма да бъдат използвани подизпълнители. Въпреки това, такива са използвани за дейности на обща стойност над 60% от общата стойност на програмите, което обуславяло нарушение при изпълнението на поръчките. Установено е също така завишаване на цените от разликата между отчетената цена на услугите и заплатената на подизпълнителите, както и че всички дейности по програмите са били предварително финансирани от изпълняващата организация Economotechniki Ltd., като заемите не са били при пазарни условия и към ноември 2021 г. 19% от тях не са били върнати на заемодателя. Поддържа се, че административният орган е установил и обосновал обективния и субективния елементи на института на изкуствено създадените условия. От обективна страна са налице връзки, индикатори и обвързаности от правно, финансово, лично и друго естество между прилагащите организации и техните представители и гръцкото дружество Economotechniki Ltd. преди одобрението и по време на изпълнението на засегнатите от доклада промоционални програми. От установените обективни обстоятелства е видно, че е налице умишлена координация между Сдружението, гръцкото дружество и използваните от него подизпълнители, насочена към получаването на облага в противоречие с целите на промоционалната програма. Крайното заключение за незаконосъобразност на акта е неправилно, тъй като се установява, че Сдружението е отговорно за извършената нередност и изкуствено създадените условия. Отправя искане за отмяна на оспореното решение като незаконосъобразно. Претендират се разноски по списък. Ответникът - Сдружение Национална лозаро-винарска камара, чрез упълномощения адв. В. Тенева, САК, в писмен отговор на касационната жалба и в съдебно заседание оспорва жалбата. Претендира разноски по списък. Прави възражения за прекомерност на претендираните от насрещната страна разноски за адвокатско възнаграждение. Прокурорът от Върховната касационна прокуратура на Република България дава мотивирано заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Осмо отделение, след преценка по допустимостта на жалбата, правилността на решението на предявените касационни основания и след извършена служебна проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, приема за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт и от надлежно легитимирана страна, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Предмет на обжалване пред Административен съд София-град е бил АУПДВ 01-2500/8-2/25.08.2023 г., издаден от Изпълнителния директор на ДФ Земеделие, с който на Сдружение Национална лозаро-винарска камара е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 2 999 354,50 лв., представляващо сбор от извършените междинни и окончателни плащания по промоционалната програма Промоция на вина със ЗНП/ЗГУ в трети страни (САЩ и Китай) по сключен договор за финансово подпомагане 18 от 09.02.2016 г. От фактическа страна първоинстанционният съд е проследил извършените действия в хода на административното производство и установяванията в АУПДВ. Производството по издаване на акта е било открито с писмо изх. 01-2500/8 от 12.01.2023 г., връчено на представител на сдружението на 17.01.2023 г. Посочено е, че производството се открива във връзка с получен в Държавен фонд Земеделие окончателен доклад на Европейската служба за борба с измамите (OLAF) по разследване ОС/2018/0169 относно нередности, засягащи изпълнението на 11 промоционални програми за селскостопански продукти на български бенефициери, сред който е посочена и Национална лозаро-винарска камара. Установено е, че изпълнението на всички 11 промоционални програми е възложено на един и същ гръцки икономически оператор Economotechniki Ltd., като общата стойност на одобреното финансиране от ЕС възлиза на 11 392 171 евро. Според доклада на OLAF са допуснати нарушения, които засягат целия проектен цикъл от организацията на поръчката до изпълнението и финансирането на дейностите. Промоционална програма Промоция на вина със ЗНП/ЗГУ в трети страни (САЩ и Китай), предложена от Сдружение Национална лозаро-винарска камара, за изпълнението на която с ДФ Земеделие е сключен договор за финансово подпомагане 18 от 09.02.2016 г. на стойност 6 998 629,09 лв. е включена в списъка с програмите, чието предлагане не съответства на установените правила на ЕС. За прилагаща организация по тази промоционална програма е избрано дружеството Economotechniki Ltd. Съдът е възпроизвел установените в доклада нередности, които са описани в текста на процесния АУПДВ. Изискал е допълнителни писмени доказателства Приложения от 1 до 16 към представения по делото окончателен доклад на OLAF; извършени одити на програмата от Изпълнителна агенция Сертификационен одит на средствата от европейските земеделски фондове; документи, съставени при провеждане на процедурата за избор на промоционални програми и за тяхното изпълнение. Въз основа на установената фактическа обстановка, административният съд е обосновал извод, че оспореният АУПДВ е издаден от компетентен орган, в изискуемата писмена форма за валидност, съдържа необходимите реквизити и ясна разпоредителна част. Изложени са фактически и правни основания. Първоинстанционният съд подробно е обсъдил направените възражения за изтекли преклузивни и давностни срокове за искане за възстановяване на получени средства по проекта и мотивирано ги е отхвърлил. Относно материалната законосъобразност на оспорения АУПДВ, след подробен анализ по отделно на изложените в акта и доклада 4 групи нередности организация на конкурсната процедура; използване на подизпълнители; завишаване на цените; финансиране на дейностите по проекта, първостепенният съд е приел, че административният орган е възпроизвел единствено съдържанието на обобщения доклад на ОЛАФ, в който формираните общи изводи се отнасят до 11 различни процедури, като липсва конкретика относно отделните договори. Според съда по делото липсват доказателства, обосноваващи извода за наличието на обективния и субективния елемент от предпоставките, въз основа на които да се приеме, че НЛВК е създало изкуствени условия за получаване на предимство, в противоречие със законодателството на ЕС. Първоинстанционният съд е акцентирал, че в оспорения акт не се съдържа анализ въз основа на кои доказателства административният орган е приел, че е налице нарушение по чл. 60 от Регламент 1306/2013 г. Съдът е съобразил още, че в оспорения АУПДВ не е обсъдено дали дейностите по програмата реално са изпълнени от НЛВК, за което има доказателства, както и в каква степен са изпълнени, за да се прецени, дали наложената мярка е найподходящата и дали същата не надхвърля границите на необходимото за постигане на преследваната цел. Мотивиран е краен извод, че обжалваният АУПДВ е незаконосъобразен. Решението е неправилно като постановено в противоречие с материалния закон. Основателен е доводът в жалбата за неправилност на решението като постановено при незачетена доказателствена стойност на доклада на OLAF и неговите приложения. Установените факти от ОЛАФ, подкрепени с приложените към доклада писмени доказателства е прието от АО, че обосновава основание за предприемане на действия по възстановяване на платената финансова помощ по договора с НЛВК. Не е налице задължение за провеждане на самостоятелно производство, което да провери фактическите установявания в доклада на OLAF. На следващо място за ДФЗ възниква ангажимент за предприеме действия, каквито налагат резултатите от доклада, на основание чл. 11, т. 4 от Регламент /ЕС, Евратом/ 883/2013 г. на ЕП и Съвета от 11.09.2013 г. относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите /OLAF/. Нормите на чл. 11 и чл. 11а ЗПЗП определят, че ДФЗ е акредитиран за единствена Разплащателна агенция за България за прилагане на Общата селскостопанска политика на Европейския съюз. Съгласно § 1, т. 13 от ДР на ЗПЗП, Разплащателната агенция е специализирана акредитирана структура за приемане на заявления, проверка на условията и извършване на плащания от Европейските земеделски фондове и за прилагане на пазарни мерки, включително интервенция на пазарите на земеделски продукти, по правилата на законодателството на ЕС. Съгласно чл. 20а, ал. 1 ЗПЗП изпълнителният директор на Фонда е изпълнителен директор и на РА. Съгласно чл. 20а, ал. 5 ЗПЗП изпълнителният директор издава актове за установяване на публични държавни вземания по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс и решения за налагане на финансови корекции по реда на глава пета, раздел III от ЗУСЕСИФ. Правомощието му е обвързано с предвиденото в чл. 27, ал. 3 и ал. 5 ЗПЗП задължение на РА да предприеме необходимите действия за събирането на недължимо платените и надплатени суми по схеми за плащане и проекти, финансирани от европейските фондове и държавния бюджет, които са публични държавни вземания. Според чл. 166, ал. 1 и 2 ДОПК установяването на публичните държавни вземания се извършва по реда и от органа, определен в съответния закон. Средствата, предоставени по промоционалната програма и чието възстановяване се претендира са от Европейски фонд за гарантиране на земеделието /ЕФГЗ/, който фонд е изключен от предметния обхват на ЗУСЕФСУ, по арг. от чл. 1, ал. 2 от закона. С процесният АУПДВ е установен специфичен вид нередност, чието нормативно съдържание е установено в разпоредбата на чл. 60 от Регламент 1306/2013 и е изключено от обхвата на ЗУСЕФСУ във връзка с процедурата визирана в чл. 54 от Регламента. Видно от съдържанието на АУПДВ административният орган подробно е очертал четирите групи нередности, установени като допуснати от бенефициера по сключения договор, които имат значително финансово отражение върху бюджетите на ЕС и РБ, и изпълват съдържанието на разпоредбата на чл. 60 от Регламент 1306/2013. Жалбоподателят е заявил, че оспорва фактическите констатации на ОЛАФ и е ангажирал доказателства в тази насока. Съдът е обвързан от доказателствената сила на доклада и следва да обсъди установените в него факти, ведно с останалите доказателства по делото, като фактическите основания, възприети в АУПДВ са част от приобщения Окончателен доклад на OLAF. Несъответни на събраните доказателства са фактическите и правни изводи на първоинстанционния съд, че не е доказано от обективна и субективна страна създаване на изкуствени условия, изразяващи се в установяване на лични и финансови връзки между субектите, участници в промоционалната програма, създадени за неправомерно получаване на финансова помощ в противоречие с целите на програмата. С Договор 18/09.02.2016 г. за финансово подпомагане между ДФЗ и НЛВК, Сдружението се е задължило да изпълнява действията, чийто предмет е следният: Промоционална програма Промоция на вина със ЗНП/ЗГУ в трети страни (САЩ и Китай). Финансовото подпомагане по промоционална програма от категорията на тези по чл. 3 от Наредбата за условията и реда за избор, изпълнение и контрол на промоционални програми за земеделски и хранителни продукти. Програмите по чл. 3 от Наредбата се изготвят за продуктите или темите, включени в Приложение I, част А към Регламент (ЕО) 501/2008 на Комисията, съгласно насоките за промоция на вътрешния пазар по Приложение I, част Б на същия регламент и могат да включват дейностите, посочени в чл. 2, ал. 1 на Регламент (ЕО) 3/2008 на Съвета. Програмата следва да се разбира като съвкупност от единни дейности, които притежават достатъчен обхват, за да улеснят предоставянето на по-подробна информация за съответните продукти, както и тяхната продажба. /вж. чл. 1 § 2 от Регламент (ЕО) 501/2008 на Комисията/. С характер на нередност е изкуственото създаване на условия, необходими за получаване на облага, доколкото по хипотеза нарушава правото на Съюза /чл. 4, ал. 3 от Регл. 2988/95/ и предполага разходването на средства за предоставяне на облагата, което води до засягане на общия бюджет на Съюза. В случая относими към създаването на изкуствени условия са действията на предлагащото сдружение по одобряване на програмата, по избора на прилагаща организация и изпълнение на промоционалната програма. От анализа на документите за поръчката за посочената промоционална програма, по която бенефициер е НЛВК, е установено, че при избора на прилагаща организация не са спазени изискванията за състезателна процедура. Пренебрегнат е икономическият аспект на процеса, като не е взета предвид цената, нито най-доброто съотношение между качество и цена. Вместо това стойността на договора е била предварително определена и оферентите са били поканени само да представят подробна разбивка на бюджета и графика на дейностите. В спецификациите на конкурсната процедура, са използвани широки критерии, които не оставят възможност за конкуренция по отношение на цената или обхвата на предложените дейности. Така са създадени условия, при които съответните критерии не са имали за цел да се определи икономически най-изгодната оферта, а са били свързани с оценката на способността на кандидатите-оференти да изпълнят договора, което компрометира допустимостта на финансирането на програмата и нарушава разпоредбите на чл. 6 от Регламент 3/2008 на Съвета. Използваните от НЛВК критерии по отношение разглежданата процедура, не отчитат предлаганите от участници цени за изпълнението, вместо което е бил използван като оценка предишният опит на оферентите. Този факт не е спорен, а установеното нарушение е свързано с това, че в методиката не е заложен критерий, отчитащ предложената цена за изпълнението /чрез който критерий да се прецени оптималното съотношение цена/качество на предложенията на участниците/. Използваната методика позволява предварително определяне на цената на договора от страна на възлагащия. От друга страна, заложеният критерий за качество с тежест 40% е свързан не толкова с оценка на качеството на офертите, колкото с възможността на участниците да изпълнят поръчката (критерии за подбор). Действително документацията на конкурсната процедура е одобрена от компетентния национален орган, но това обстоятелство не преклудира възможността впоследствие да се извърши проверка и да се установи наличието на нарушения - на изкуствено създадени условия. Договорите са сключени въз основа на заповед за одобрена прилагаща организация, като ДФЗ не осъществява последващ контрол по отношение на този избор. Дори да се вземе предвид направеното от Министъра на земеделието одобрение на прилагащата организация, това не оборва фактическите установявания в административното производство, като останалите три нередности са установени след сключването на договора и при неговото изпълнение и отчитане. От доклада се установява, че OЛАФ не формира изводите си единствено във връзка с конкретната процедура, изпълнявана от НЛВК. Видно от мотивите в доклада, разследването на Службата обхваща изпълнението на единадесет промоционални програми за селскостопански продукти за български бенефициери, чието изпълнение е възложено на един и същи гръцки икономически оператор - Economotechniki Ltd. По всички проекти са изложени мотиви - от организацията на съответните процедури за възлагане на поръчките до действителното изпълнение на възложените дейности. В рамките на разследването е установен идентичен модел за възлагане и изпълнение. НЛВК не е използвало обективен показател, чрез който да се съпоставят предложените от различните участници цени за изпълнението, затова е без значение дали останалите участници имат връзка с Economotechniki Ltd. и с НЛВК, както и дали офертите им формално съответстват на условията на процедурата. На следващо място са констатирани недостатъчни финансови средства на предлагащата организация НЛВК. Констатирано е в оспорвания акт, че в действителност програмата е била предварително финансирана от прилагащата организация - Economotechniki Ltd. За изпълнението на проекта НЛВК е получило множество заеми, включително ресурси за финансиране на самоучастието си в размер на 20%. Тяхното предоставяне от прилагащата организация е важно обстоятелство във връзка с установяване на финансовите отношения между НЛВК и Economotechniki Ltd. при подготвителните действия за предоставянето на помощта по сключения между ДФЗ и НЛВК договор /в този смисъл Решения 1205/12.02.2025 г. по адм.д. 8151/24 г. и Решение 1205/12.05.2025 г. по адм.д. 8151/2024г. на ВАС/. В тази връзка неправилно съдът е приел това обстоятелство за немотивирано с аргумент, че не са изложени съображения защо получаването на заеми се счита за нарушение и по какъв начин е ощетен бюджетът на ЕС. По тези съображения необосновано първоинстанционният съд е приел, че не са доказани от обективна и субективна страна изкуствени условия за получаване на европейско финансиране /в същия смисъл решения на ВАС 1205/12.02.2025 г. по адм.д. 8151/24 г., 4424 от 10.04.2024 г. по адм. д. 9469/2023 г., 1205/12.02.2025г. по адм.д. 8151/2024 г. и 6584/18.06.2025 г. по адм.д. 11224/2024 г./. Установена е предопределеност на избора на прилагащата организация, доколкото същата е в състояние да предостави заемни средства на сдружението, за да може то да изпълни нормативните изисквания и да заяви за възстановяване пред фонда заплатени от негово име разходи за дейността по промоционалната програма. Относно останалите две нередности използване на подизпълнители и завишаване на цените първостепенният съд е съобразил, че в промоционалната програма Economotechniki Ltd. е декларирало, че при изпълнението на същата няма да бъдат използвани подизпълнители, но е преценил, че това не представлява съществено нарушение, тъй като при отчитане на изпълнението надлежно са били отчетени възложените на подизпълнители дейности. При анализа на проектната документация е констатирано, че гръцкото дружество е възложило повечето от дейностите по промоционалната програма на подизпълнители, които не са преминали през подбор в конкурсна процедура и без да уведоми за това предварително националния компетентен орган. Основните подизпълнители са три дружества - А. Mitsikoudis & Sia Е.Е., Маркет Мейкър БГ ЕООД и Уърдл АДВ ЕООД, поради което е прието за установено нарушение при изпълнението на поръчките. Не са представени фактури и платежни документи от действителните доставчици на услугите, както и фактури и платежни документи за услугите на подизпълнителите. След като такива документи са изискани, ОЛАФ установява нередности в две насоки завишаване на цените, дължащо се на разлики между фактури на подизпълнители и съответни фактури на действителните доставчици на услугите; значителен брой фактури, неплатени от подизпълнителите на действителните доставчици на услугите. При така приетото следва изводът, че органът е установил наличие на връзки, индикатори и обвързаности от правно, финансово и друго естество между прилагащата организация и гръцкото дружество Economotechniki Ltd. преди одобрението и по време на изпълнението на процесната промоционална програма. Тези обвързаности, резултат от предварителни уговорки, целят осигуряването на формално съответствие с изискванията за одобрение, но същевременно се основават на вътрешно несъответствие на действителните операции. Предвид вътрешното несъответствие с изискванията на програмата и принципите за разходване на безвъзмездната финансова помощ, целите на финансирането не могат да бъдат постигнати и обективният елемент на института е налице. Установен е и субективният елемент на изкуствено създадените условия, изразяващо се в установеното манипулиране на тръжните процедури, нарушаващо публичността и прозрачността на същите, завишени цени и измами с финансови средства от бюджета на ЕС. Налице е умишлена координация между Сдружението, Economotechniki Ltd. и използваните от последното подизпълнители, насочено към получаването на облага в противоречие с целите на промоционалната програма. Облагата съставлява самото финансово подпомагане, което при липса на осъществяване на горните факти не би било получено от сдружението. За изкуствено създадени условия и субективни отношения между НЛВК и гръцкото дружество свидетелстват и идентичните критерии за възлагане, които са използвани при възлагането на поръчките, предрешаващи избора на изпълнителя. Този извод се подкрепя и от множеството отпуснати заеми, в отклонение от пазарните принципи - без уговорена лихва, или други обезпечения в полза на заемодателя. При възприемането на създадените изкуствени условия за получаване на облагата, администрацията е дължала отстраняване на последиците от неоснователното имуществено разместване с отнемане на незаконно придобитата облага. С оглед на изложеното АССГ е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено и вместо него постановено решение по същество на спора, с което се отхвърли жалбата на Сдружение Национална лозаро-винарска камара срещу Акт за установяване на публично държавно вземане 01-2500/8-2/25.08.2023 г., издаден от Изпълнителния директор на ДФ "Земеделие". Предвид крайния съдебен акт и предявеното навременно искане за присъждане на разноски, ответника по касация следва да заплати 168 836,76 лева, направени разноски по делото за две съдебни инстанции, съгласно представения списък. Направеното възражение за прекомерност е необосновано и неоснователно, а размерът на претендираните разноски е съответен на материалния интерес, както и на фактическата и правна сложност на делото. При така установеното и на основание чл. 221, ал. 2 предл. 2 АПК, Осмо отделение на Върховен административен съд: