Решение № 9779 от 17.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3788/2017 г.

Решение № 9779 от 17.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3788/2017 г., III о., докладчик съдията Румяна Лилова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет - В. (ОС - В.), чрез адв. Бойчева и адв. Карачорова срещу Решение № 2 от 20.02.2017 г., постановено по адм. д. № 281 по описа на Административен съд - Р. (АС - Р.) за 2016 г. С него, по жалбата на кмета на О. В., е отменено Решение № 173 по Протокол № 15 от 29.07.2016 г. на ОС - В., с което е приет бюджета на О. В. за 2016 г. В касационната жалба се релевират касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК - нарушение на материалния закон и съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Твърди се, че делото е решено при допуснати нарушения на разпоредбата на чл. 171, ал. 4, във вр. с чл. 9 АПК и на чл. 22 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), във вр. с чл. 144 АПК, което е основание за отмяна на съдебното решение. Касационният жалбоподател определя като неправилен и необоснован извода на съда, че административното производство се развило при пълна непрозрачност на действията на административния орган и в нарушение както на чл. 12 АПК, така и на чл. 20, т. 7 от Закона за публичните финанси (ЗПФ) и чл. 1, ал. 2, т. 7 от Наредбата за условията и реда за съставяне на бюджетната прогноза за местните дейности за следващите три години за съставяне, приемане, изпълнение и отчитане на бюджета на Община - В. (Наредба/та). Позовава се на чл. 98, ал. 2 ЗПФ и на факта, че в Община - В. за 2015 г. няма приет бюджет, а отчетът на бюджета за 2014 г. не е приет от ОС - В.. По подробно изложените в жалбата съображения се иска отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което въпросът да се реши по същество с потвърждаване на оспореното решение на ОС - В.. В съдебното заседание пред настоящия съд касационният жалбоподател не се представлява. Ответникът - кметът на О. В. оспорва касационната жалба с представен по делото писмен отговор. В съдебното заседание пред настоящия съд не се явява и не се представлява. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Установено е от съда, че на 03.09.2015 г. на сайта на О. В. била публикувана обява за публично обсъждане на проекта за бюджет на О. В. за 2016 г. с посочване на конкретни дати, часове и места на провеждане на обсъждането за различните населени места в общината, които са проведени. На 11.01.2016 г., с докладна записка № Д3-06-02-5 кметът на О. В. внесъл в ОС - В. проектобюджета на общината за 2016 г. Той бил включен като т. 3 в дневния ред на заседанието на ОС - В., проведено на 29.01.2016 г. Присъствали всички общински съветници, които провели продължителни обсъждания. След предложение на председателя на ОС - В. било взето решение разглеждането на проектобюджета да се отложи за друго, неуточнено във времето заседание, след като кметът представи отчет за изпълнение на бюджета за 2015 г., редица подробни справки, както и подробен отчет за изпълнение на договори по европейски и други международни програми. На 21.07.2016 г. на сайта на ОС - В. бил публикуван дневния ред на петнадесетото заседание на общинския съвет, което било насрочено за 29.07.2016 г., като председателят на ОС - В. изпратил на кмета на общината покана за участие в заседанието с публикувания дневен ред. На 28.07.2016 г. в ОС - В. е внесено предложение, с което председателят на общинския съвет предлага изменения във внесения проектобюджет за 2016 г. Съдът приел, че не са налице данни предложението да е разглеждано от комисиите на ОС - В.. На 29.07.2016 г. по предложение на председателя на ОС - В. в дневния ред е включена като т. 1 "Приемане на бюджета на О. В. за 2016 г. " и след гласуване, в което са участвали 15 от общо 17 общински съветници, с 10 гласа "за", 4 "въздържал се" и 1 "против", ОС - В. приел бюджета на общината, като изцяло съобразил направените с предложението от 28.07.2016 г. промени. При така установеното от фактическа страна и като съобразил разпоредбите на чл. 67 и чл. 69 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет - В., неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (Правилника/ът), съдът направил извод, че производството по вземане на оспореното решение е започнало без надлежно уведомяване на общинските съветници и населението на общината. Мотивирал становище, че в процедурата по приемане на общинския бюджет, предвид характера, обхвата и сложността на акта, нормата на чл. 69, ал. 5 от Правилника, с оглед нейната извънредност, е неприложима, като в случая не са спазени и формалните предпоставки за приложението й. Позовал се на това, че предложението на председателя на ОС - В. за включване в дневния ред на точка за приемане на общинския бюджет е направено на самото заседание; липсват доказателства това предложение да е регистрирано за разглеждане в дневния ред при звеното по чл. 29а, ал. 2 ЗМСМА, а и не се сочи нито една от хипотезите на чл. 69, ал. 5 от Правилника, съставляваща изключение от общите правила за формиране на дневен ред. Предвид това съдът приел, че правата на гражданите на О. В. по чл. 28, ал. 2 и ал. 3 ЗМСМА са напълно осуетени. Направил извод, че административното производство се развило при пълна непрозрачност на действията на административния орган и в нарушение както на чл. 12 АПК, касаещ достъпността, публичността и прозрачността на административното производство, така и на прокламирания в чл. 20, т. 7 ЗПФ и в чл. 1, ал. 2, т. 7 от Наредбата принцип на прозрачност. Наред с това, съдът съобразил, че несвоевременното включване на предложението на председателя на общинския съвет в дневния ред, както и депозирането на самото предложение само ден преди сесията на общинския съвет са били пречка то да бъде разгледано от постоянните комисии на ОС - В., включително и водещата в случая постоянна комисия по бюджет, финанси, икономика, туризъм и транспорт, съответно да бъдат направени предложения и препоръки, както и да бъдат изготвени становища в съответствие с правомощията им по чл. 52, ал. 2 от Правилника. Разгледал последното като второ по ред нарушение на посочената норма, доколкото по делото липсват данни проектът за бюджет (във вида, в който е внесен от кмета на общината) да е бил обсъждан в постоянните комисии преди заседанието на 29.01.2016 г., а видно от събраните по делото доказателства, бюджетът, който е приет, е много различен от внесения проект; предложенията за промяна, направени от председателя на ОС - В. не се състоят в текстови редакции, които могат да бъдат обсъдени без предварителна подготовка, не са "козметични", а касаят същността и логиката на самия акт. Отделно, съдът приел, че решението не съдържа и мотиви за издаването на акт с такова съдържание. Те не могат да бъдат извлечени от становища на комисии, тъй като такива липсват, както и от проведеното на заседанието на ОС - В. обсъждане, тъй като такова в променените му части, изобщо не е било направено. Затова съдът приел, че актът страда и от порок във формата - липса на мотиви. По тези съображения отменил Решение № 173 по Протокол № 15 от 29.07.2016 г. на ОС - В., с което е приет бюджета на О. В. за 2016 г. При така установеното, настоящият тричленен състав на Върховния административен съд намира следното: Неоснователни са оплакванията на касационния жалбоподател за постановяване на съдебното решение при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила поради наличие на основание за отвод на съдията - докладчик. Въпреки че действително такова е твърдяно в първоинстанционното производство, не се констатират основания по смисъла на чл. 22 ГПК . Неоспореният факт, че съдията - докладчик е съпруг на прокурор от Районна прокуратура - Р., който отговаря за надзора на О. В., издал приложените по делото предложения и писма с адресат председателя на ОС - В., не води на обратни изводи. Обосновани твърдения, че поради тези факти съдията - докладчик е бил заинтересуван или пристрастен при решаването на правния спор не се правят, нито се аргументират такива по други причини. При разглеждане на делото обаче, съдът не е изяснил съществени релевантни за допустимостта на жалбата на кмета на Община - В. факти. Установява се, че в изпълнение на разпореждане на първоинстанционния съд от 27.09.2016 г. по делото е представено Писмо с изх. № ОбС-06-02-255 от 05.08.2016 г. на председателя на ОС - В. до кмета на О. В., депозирано в О. В. на 05.08.2016 г., с което последният е уведомен за приетите от ОС - В. решения на петнадесетото заседание, проведено на 29.07.2016 г., между които и спорното Решение № 173 по Протокол № 15 от същата дата, ведно с преписи от решенията. Наред с това, в изпълнение на разпореждане на съда от 05.10.2016 г. и протоколно определение от съдебно заседание, проведено на 15.12.2016 г. по делото са събрани доказателства, от които се установява, че жалба с вх. № ОБС-06-02-262 от 22.08.2016 г. е подадена от кмета на О. В. чрез "Български пощи" ЕАД на 18.08.2016 г. (л. 61 - 65 и л. 85 от първоинстанционното дело). Въз основа на така приобщените доказателства, съдът е приел жалбата на кмета на О. В. за подадена в срок и е дал ход на делото. Макар обосновано да е посочил в решението, че със Заповед № 4-95-00-522 от 15.08.2016 г. областният управител на О. Р. е върнал за ново обсъждане спорното Решение № 173 по Протокол № 15 от 29.07.2016 г. на ОС - В., с което е приет бюджета на О. В. за 2016 г., първоинстанционният съд не е съобразил, че този факт изисква изясняване на въпроса след връщане на спорното решение на ОС - В. и до изтичане на 14-дневния срок по чл. 45, ал. 7 ЗМСМА прието ли е решение от ОС - В. в някоя от хипотезите по чл. 45, ал. 9, предл. второ и трето ЗМСМА, което да подлежи на съдебен контрол съгласно чл. 45, ал. 11 ЗМСМА или по чл. 45, ал. 9, предл. първо ЗМСМА. В този смисъл съдът не е извършил преценка досежно наличието на предмет на оспорването като абсолютна предпоставка за допустимостта на съдебното производство. Наред с това, в случай, че ОС - В. не е разгледал и не се е произнесъл по върнатия за ново обсъждане акт в срока по чл. 45, ал. 7 ЗМСМА, съдът е следвало да изясни дали областният управител на О. Р. е реализирал оспорване пред административния съд в хипотезата на чл. 45, ал. 8 ЗМСМА, като при положителен отговор, за преценката си относно допустимостта на производството, съдът е следвало да вземе предвид съдбата на образуваното съдебно производство, респективно резултата от предявеното оспорване, а при висящо такова да прецени необходимостта от съединяване на производствата. Горните обстоятелства следва да бъдат изяснени по категоричен начин, като за целта не са достатъчни предположения, които могат да се направят въз основа решаването на въпроса по искането за спиране на изпълнението на спорното решение от Върховния административен съд. Предвид гореизложеното, настоящият състав намира, че обжалваното решение следва да бъде отменено на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК. На основание чл. 222, ал. 2 АПК делото следва да бъде върнато на друг състав от първоинстанционния съд за ново разглеждане. При новото разглеждане на делото, на първо място, съдът следва да предприеме действия по изясняване на посочените в предходния абзац факти и следва пристъпи към решаване на спора по същество в случай, че намери производството за допустимо. Ако пристъпи към разглеждане на делото, съдът следва да приеме като доказателства всички приложени документи, въз основа на които прави изводите си. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение