Решение № 13928 от 14.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9110/2017 г.

Решение № 13928 от 14.11.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9110/2017 г., III о., докладчик съдията Аглика Адамова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационен протест на прокурор при Окръжна прокуратура Бургас против решение № 1087 от 16.06.2017 г. по адм. д. № 654/2017 г. по описа на Административен съд – Бургас, в частта му, с която е отхвърлен протестът на Окръжна прокуратура Бургас срещу разпоредбите на чл. 4, ал. 1, т. 4 и т. 5, чл. 55 и чл. 56 от Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на община Айтос. В останалата част решението не е обжалвано и протестирано и е влязло в сила. Подателят на касационния протест - прокурор при Окръжна прокуратура Бургас твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон. Позовава се на особеното мнение на съдията-докладчик по делото, в което е обосновано становище, че наредбата е приета при съществени нарушения на административно-производствените правила. Излага допълнителни съображения за нарушения чл. 8 ЗМДТ, чл. 75, ал. 2 и чл. 76, ал. 1 и ал. 2 АПК и чл. 2, чл. 3, ал. 1, чл. 7, ал. 2 и чл. 8 ЗНА. Поради това моли решението, както и атакуваните текстове на Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на община Айтос да бъдат отменени. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационния протест. Върховният административен съд, Трето отделение, намира касационния протест за допустим и основателен, поради следното: Първоинстанционното съдебно производство е образувано по протест на прокурор в Окръжна прокуратура-Бургас против чл. 2, ал. 1, т. 4, чл. 4, ал. 1, т. 4 и т. 5, чл. 43, чл. 46 в, ал. 5, предложение четвърто, чл. 54, чл. 55 и чл. 56 от Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на община Айтос (Наредбата). С решението си Административен съд Бургас е отменил разпоредбите на чл. 2, ал. 1, т. 4, чл. 43, чл. 46 в, ал. 5, предложение четвърто и чл. 54 от Наредбата и е отхвърлил протеста на прокурор в Окръжна прокуратура-гр. Бургас в останалата му част, в която се оспорват разпоредбите на чл. 4, ал. 1, т. 4 и т. 5, чл. 55 и чл. 56 от Наредбата. Съдът е приел за установено, че предложението за приемане на Наредбата е направено с докладна записка вх. № 57/19.02.2003 г. от кмета на община Айтос, придружена с проект. Предложението е разгледано по т. 4 от дневния ред на заседание на Общински съвет-Айтос, проведено на 26.02.2003 г., за което е съставен протокол № 43 от същата дата. Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Айтос е приета с решение на Общински съвет-Айтос № 416/26.02.2003 г. по т. 4 от дневния ред на проведеното заседание, с предложените по време на обсъждането промени. Решението е прието с 18 гласа "за", двама общински съветници са гласували "въздържал се". Текстът на приетата наредба е публикуван на 10.03.2003 г. във вестник "Народен приятел". Оспорените разпоредби на чл. 4, ал. 1, т. 4 и т. 5 и чл. 56 от Наредбата не са изменяни или допълвани след приемането им от Общински съвет-гр. Айтос с решение № 416/26.02.2003 г. и имат следното съдържание: "Размерът на местните такси и цени на услуги се определя при спазване на следните принципи: т. 4: "Ефективно разпределение на общински ресурси чрез определяне на такси и цени на услуги; т. 5: Насърчаване на частния сектор в предоставянето на регламентираните в Наредбата услуги. " Чл. 56: Установяването на нарушенията, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните постановления се извършва по реда на Закона за административните нарушения и наказания. Оспорената разпоредба на чл. 55 от Наредбата, в редакцията и след нейното изменение, прието с решение № 327/21.10.2009 г. на Общински съвет-Айтос, има следното съдържание: "Актовете за установяване на нарушенията по тази Наредба се съставят от определени от кмета длъжностни лица/от общинската администрация/, а наказателните постановления се издават от кмета на общината." Решение № 327/21.10.2009 г. на Общински съвет - Айтос е прието на основание чл. 21, ал. 1, т. 7 във вр. с ал. 2 от ЗМСМА, с двадесет и три гласа "за" по т. 9 от дневния ред на заседание, проведено на 21.10.2009 г., по предложение на кмета на общината, входирано в Общински съвет – Айтос с № обс-382/28.09.2009 г. за изменение на разпоредби от Наредбата, в това число на чл. 55. За проведеното заседание е съставен протокол № 25/21.10.2009 г. Решението е неправилно в протестираната му част. За да отрече основателността на заявеното с прокурорски протест оспорване съдът е формирал решаващ извод за законосъобразност на подзаконовата разпоредба в атакуваната й част, считайки, че е съобразена с материалния закон, по чиято изрична делегация - чл. 1, ал. 2 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ), е приета процесната наредба. Предмет на подзаконова нормативна уредба в Наредбата за местните данъци на територията на община Айтос са обществените отношения в областта на определянето на размерите на местните данъци и такси. Административно-производствените правила, при действието на които е приета наредбата, са тези на ЗНА, както и на АПК при последващите изменения на. Приложимата редакция на ЗНА към момента на приемане на Наредбата е тази след измененията, публикувани в ДВ. бр. 65 от 21 юли 1995 г. Към този момент не е предвидена процедура по обществени консултации при изготвяне на проекти за подзаконови нормативни актове, но изискването за мотиви е изрично заложено в чл. 28 и чл. 32 ЗНА. Такива мотиви към първоначалния проект на Наредбата липсват, както е видно от пълната административна преписка, представена по делото. Липсват мотиви и към изменението, прието с Решение № 327/21.10.2009 г. на Общински съвет – Айтос. Обсъжданията при приемане на наредбата нямат обхвата и задълбочеността, изискуеми за мотивите към проектите на подзаконови нормативни актове и конкретно не касаят оспорените текстове. По тази причина касационната инстанция счита, че за оспорените текстове липсват мотиви. Освен това, след влизане в сила на АПК и изменението на ЗНА от 1.01.2008 г., е необходимо проектите за подзаконови нормативни актове да се обявяват предварително за съгласуване с обществеността. Съгласно 26, ал. 2 от ЗНА, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Правилото на чл. 26, ал. 2 от ЗНА съответства на нормата на чл. 77 от АПК, която задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения. По делото няма доказателство това нормативно изискване да е изпълнено. Съдебната практика е константна, че провеждането на процедура по чл. 66-71 вр. чл. 79 от АПК и чл. 26, ал. 2 от ЗНА е задължително за всеки текст на подзаконовия нормативен акт и пропускането и представлява съществено нарушение на административно-производствените правила. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА в процеса по изработване на проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. В случая не е спорно, че протестираните текстове на наредбата, изменение след 2008 г. не са били публикувани на интернет страницата на общината. Вземането на решение от общинския съвет, без да е спазена процедурата по обществени консултации и без да са налице мотиви за приемане на текстовете, 2 съответни на законовото изискване, както и без тези мотиви и самият проект на акта в тази част действително и в рамките на законово определения срок да са станали достояние на засегнатите лица, не са просто нарушения на административно производствените правила. Те са съществени процесуални нарушения, защото касаят правила, които обезпечат принципи на производството по издаване на подзаконови нормативни актове. Както е посочено в мотивите на Решение № 6282 от 12.05.2014 г. по адм. д. № 11061/2013 г., VІІ отд. на ВАС, обосноваността, откритостта и съгласуваността са законови принципи на нормативната дейност на органите на местното самоуправление. Тези принципи съответстват и на понятието "местно самоуправление", визирано в чл. 3, т. 1 на Европейската харта за местно самоуправление, ратифицирана от Република България /ДВ бр. 28 от 28.03.1995 г., в сила от 1.09.1995 г. /. Съгласно чл. 3, т. 1 от хартата местните власти регулират и управляват местните обществени дела "в полза на своето население", а посочените принципи са гаранция за тази цел на местното самоуправление. В този смисъл и Решение № 7903 от 21.06.2017 по адм. дело № 2885/2017 г. на ВАС, осмо отделение. Касационният протест е основателен и по същество, в частта му относно оспорените разпоредби на чл. 4, т. 4 и т. 5 от Наредбата. С тях се въвеждат допълнителни принципи, извън уредените в чл. 8, ал. 1 ЗМДТ, а именно - принципът на ефективно разпределение на общинските ресурси и принцип на насърчаване на частния сектор в предоставяне на регламентираните в Наредбата услуги. Разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Наредбата в първите си три точки дословно възпроизвежда принципите, регламентирани в чл. 8 ЗМДТ. В закона не са регламентирани принципите, предвидени в т. 4 и т. 5 от наредбата, поради което оспорените подзаконови разпоредби не съответстват на съдържанието на законовата разпоредба, което ги прави незаконосъобразни. Извън компетентността на общинския съвет е да допълва принципите за определяне на размера на местните такси, след като това е първична материя, уредена със закон. Не на последно място въведените с оспорените разпоредби принципи са неясни, тъй като не е прецизирано нито в тях, нито в други текстове на наредбата как ефективното разпределение на общински ресурси зависи от таксите и цените на услуги и по какъв начин се насърчава частния сектор посредством тези такси и цени. С протестираната разпоредба на чл. 55 от Наредбата в противоречие със закона се ограничава предвиденото в закона правомощие на кмета на общината да делегира своите правомощия на длъжностни лица от същата община за съставяне на наказателни постановления за установени административни нарушения. Така текстът противоречи и на чл. 128, ал. 1 ЗМДТ. Текстът на чл. 56 от Наредбата буквално повтаря този на чл. 128, ал. 3 от ЗМДТ, но предвид установеното по-горе съществено нарушение на административно-производствените правила при приемане на Наредбата, и този текст следва да бъде отменен. Отделен е въпросът, че е излишно в Наредбата да се преписват законови текстове. След като се касае за уредени със закон обществени отношения, преповтарянето на законови положения в подзаконови нормативни актове е ненужно и утежняващо нормативната уредба, а когато това преповтаряне не съответства точно на закона, води и до незаконосъобразност на подзаконовия нормативен акт. Предвид изложеното касационният протест е основателен. Решението на съда в протестираната част следва да бъде отменено, както и оспорените текстове на чл. 4, ал. 1, т. 4 и т. 5, чл. 55 и чл. 56 от Наредбата. Разноски не се претендират и не се присъждат. Предвид изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, Трето отделение