Решение № 9570 от 20.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 229/2018 г.

Решение № 9570 от 20.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 229/2018 г., III о., докладчик съдията Юлиян Киров Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет- Борован срещу Решение № 415 от 16.11.2017 г., постановено по административно дело № 563/2017 г. по описа на Административен съд– Враца (АС Враца), с което ОТМЕНЕН чл. 39, ал. 1 на Наредба № 4 за реда за придобиване, стопанисване, управление и разпореждане с общинско имущество, собственост на Община Борован (Наредбата). Касационният жалбоподател Общински съвет Борован твърди, че решението е неправилно, поради нарушение на материалния закон. Намира, че приемането на тезата от съда, че режийните разноски са вид такса не почива на аргументи от конкретен нормативен акт. Посочва, че са налице редица нормативни актове, в които е предвидено при разпореждане с държавни имоти да се събират режийни разноски. Посочва е, че законодателят е преценил, че правото на общината да се разпореди със свой имот не представлява административна услуга. Счита се за неоснователен извода, че протестираната разпоредба се явява незаконосъобразна, тъй като таксата не е определена по установения от закона ред и в противоречие с материалноправните разпоредби на чл. 7 и чл. 8 от ЗМДТ. Моли да се отмени решението като неправилно. Ответникът- прокурор при Окръжна прокуратура Враца не изразява становище. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Излага аргументи, които мотивират искането жалбата да бъде отхвърлена, а първоинстанционното решение да бъде потвърдено. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е НЕОСНОВАТЕЛНА. Административен съд Враца е сезиран с протест на прокурор в Окръжна прокуратура- Враца срещу чл. 39, ал. 1 на Наредба № 4 за реда за придобиване, стопанисване, управление и разпореждане с общинско имущество, собственост на Община Борован. Протестираният текст на чл. 39, ал. 1 гласи, че при разпореждане с имот, физическите и юридическите лица заплащат на общината режийни в размер на 2 %, от неговите цена или данъчната оценка, съгласно чл. 46, ал. 2, т. 1 от Закона за местните данъци и такси: 1. на имота, предмет на продажба, съответно на ограниченото вещно право, което се учредява; 2. на имота с по-висока данъчна основа при замяна; 3. на реалния дял с по-висока данъчна основа – при делба; 4. в случаите на безвъзмездни сделки – не се заплащат режийни разноски. В протеста на ОП Враца са релевирани доводи, че оспореният текст на Наредбата е приет в противоречие с материалноправните разпоредби на чл. 6 и на чл. 7 ЗМДТ, което е основание за оспорване по чл. 146, т. 4 АПК. С обжалваното съдебно решение е ОТМЕНЕН чл. 39, ал. 1 на Наредба № 4 за реда за придобиване, стопанисване, управление и разпореждане с общинско имущество, собственост на Община Борован, приета с Решение № 111, взето по Протокол № 9/19.09.2008 г. от Общински съвет Борован. Съдът, за да постанови този резултат е приел, че Наредба се явява акт, издаден в изискуемата писмена форма, от компетентен орган, с решение, взето на редовно проведено негово заседание и при спазена процедура по приемането, съобразно изискванията на чл. 27, ал. 2, ал. 4 и ал. 5 ЗМСМА и на подробно разписаните в Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Роман и следователно наредбата не е нищожна. От друга страна решаващият съд е счел, че разпоредбата е непрецизно формулирана, тъй като не става ясно за какви именно услуги е предвидено заплащането на посочената процентна сума, но по тълкувателен път може да бъде прието, че това са извършваните технически действия от общината във връзка с оформянето на разпоредителните сделки. Изложил е съображения, че протестираната разпоредба се явява незаконосъобразна, тъй като тази такса не е определена по установения от закона ред. След анализ на разпоредбите от ЗМДТ намира, че процесната такса не е определена въз основа на данни за материално- технически и административни разходи по предоставяне на административната услуга, липсва каквато и да било икономическа обосновка на определените размери, посредством която да се установи дали съответства на необходимите и действителни разходи на общината по предоставянето на услугите по изготвяне на различните видове договори. Поради тези съображения Административен съд Враца е отменил протестираната разпоредба, като противоречаща на материалния закон. Съдебното решение е ПРАВИЛНО. Административният съд е направил обоснован и правилен извод, който следва да бъде споделен, че оспорената Наредба е приета при допуснати нарушения на материалния закон. Неправилно съдът е приел, че липсват нарушения на административно- производствените правила, но това не променя крайните изводи относно резултата от оспорването. Изводът на съда, че административно- производствените правила по приемане на наредбата са спазени не кореспондира със събраните доказателства. Напротив, след като от общинския съвет не е доказано спазването на административно- производствените правила, следва да се приеме, че те са нарушени. По- конкретно липсват каквито и да било мотиви за приемане на оспорения текст и икономическа обосновка на необходимостта от налагане на предвидената финансова тежест на гражданите и организациите. Липсата на мотиви има за последица невъзможност за съда, при осъществяване на проверката за законосъобразност, да определи какво включва определената такса за услугата и дали размерът и, така както е фиксиран, отговаря на изискването за икономическа обоснованост, респективно за съответствие с целта на закона и пропорционалност. Не става ясно и по какъв начин режийните разходи се влияят от цената на имота и в тази връзка защо е необходимо таксата да е пропорционална. Това процесуално нарушение е самостоятелно основание за отмяна на подзаконовия нормативен акт. Настоящият състав споделя изводите на адм. съд за допуснато нарушение на материалния закон. В разпоредбата на чл. 3, т. 1 Европейската харта за местно самоуправление e дадена дефиниция на понятието "местно самоуправление" и като такова се разбира правото и реалната възможност за местните общности да регулират и да управляват в рамките на закона, на тяхната отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела. Съгласно чл. 4 от Хартата, основните правомощия на органите на местно самоуправление се определят от Конституцията или от закона. Органите на местно самоуправление разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт. Предвид чл. 4, т. 4 от тази харта, правомощията, поверени на органите на местно самоуправление, трябва да са пълни и неограничени. В Решение № 6/9.09.2009 г. по Конституционно дело № 7/2009 г. Конституционният съд сочи, че параметрите на местното самоуправление задължително се основават на законова уредба, която следва да е в съответствие с международните договори и чл. 3 от Европейската харта за местно самоуправление, като същността на местното самоуправление е правото и реалната възможност местните общности да регулират и управляват в рамките на закона. В чл. 17 ЗМСМА се определя именно тези рамки на закона, в които може да се осъществява местното самоуправление. От компетентността на местното самоуправление са всички въпроси от местно значение, както са очертани в закона, включително в сферата на общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация. Общинският съвет като орган на местно самоуправление, е компетентен да приема норми за поведение, задължителни за физическите и юридическите лица на територията на съответната община, по въпроси, които не са от изключителната компетентност на други органи, но само в сферите, очертани в разпоредбите на чл. 17, ал. 1 от ЗМСМА. Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по- висока степен. С разпоредбата на чл. 8 от ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по- висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. Независимо конституционно и законово очертаните широки правомощия на общинския съвет да уреди чрез приемане на наредба правоотношения, свързани с определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, тези правомощия следва да се изпълняват в съответствие със закона. По аргумент от чл. 60, ал. 1 от Конституцията на Република България, данъците и таксите трябва да бъдат установени със закон. Съгласно чл. 141, ал. 4 от Конституцията на Република България на общинските съвети е предоставено правомощието да определят размера на местните такси по ред, установен със закон. Наредбата, която съдържа протестирания текст, е приета на основание чл. 8, ал. 2 ЗОС, следователно с нея общинският съвет е следва да регулира на реда за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост и върху правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници. Разпореждането с общински недвижими имоти представлява сложен фактически състав, който включва както административно- правни, така и гражданско- правни елементи. Принципът на достъпност, който е общ принцип на административния процес, прогласен в чл. 12 АПК предвижда, че за административните производства по този кодекс, се събират такси и разноски, само ако това е предвидено в закон. Следователно общинският съвет няма право да урежда заплащане на разноски по административните производства по ЗОС, извън предвидените в закона местни такси, чиито смисъл и цел са именно да покрият пълните разходи на общината по предоставяне на конкретна услуга, съгласно чл. 8, чл. 115а ЗМДТ и § 1, т. 15 ДР на ЗМДТ. Никъде в ЗОС не се срещат думите "режийни разноски", нито е предвидено заплащане за производствата по разпореждане с недвижими имоти – общинско имущество. Определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, съгласно чл. 9 ЗМДТ, следва да се извърши с отделен подзаконов нормативен акт, приет на това основание. Затова и преди всичко, систематичното място на протестирания текст не е в наредбата по чл. 8, ал. 2 ЗОС, а в тази по чл. 9 ЗМДТ. Този извод следва от чл. 12 от Закона за нормативните актове, който предвижда, че актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден, както и от чл. 10 ЗНА, който предписва обществени отношения от една и съща област да се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. С оглед доводите развити в подадената касационна жалба следва да се отбележи, че режийните разноски, предвидени в някои закони при придобиването на държавни имоти не трябва да се пренасят автоматично в уредбата на местните такси. Причината за това е, че докато във връзка с разпореждането с общински имоти общините събират местни такси, които по определение покриват режийните разходи на общинската администрация, както е предвидено в ЗМДТ, държавата не събира държавни такси при разпореждане с държавни имоти. Правилно в обжалваното решение е посочено, че съгласно чл. 111 ЗМДТ, по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса, което впрочем е още един аргумент, че мястото на оспорения текст е в наредбата по чл. 9 ЗМДТ. След като общинският съвет не е посочил в наредбата какви разходи се покриват с режийните разноски, следвало е това да се посочи поне в мотивите за приемане на наредбата, наред с пълна икономическа обосновка защо е необходимо събирането на такива разноски, и то именно в посочения размер. Икономическа обосновка е необходима винаги, когато по нормативен ред се въвеждат парични задължения към държавния или общинския бюджет. Именно въз основа на такава икономическа обосновка може да се направи извод дали съответното парично задължение е необходимо за изпълнение на целите на закона и пропорционално на така преследваните цели. Европейският съд по правата на човека в своите решения счита, че при регламентация на основните права вътрешното законодателство, следва да е достъпно, предвидимо и прецизно. Нормотворчеството изисква специализираност, пълнота, всеобхватност и изчерпателност при уреждане на обществените отношения в определена област- чл. 10, чл. 12 от ЗНА. Това от своя страна осигурява на гражданите, спрямо които се прилага достъпност, прозрачност и яснота на правната регламентация- чл. 9, ал. 1 от ЗНА, чл. 12, ал. 1 от АПК. Предвид изложеното, обжалваното решение е правилно като краен резултат и следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на делото на касатора не се дължат разноски. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение