Решение № 15418 от 13.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9291/2019 г.

Решение № 15418 от 13.11.2019 г. на ВАС по адм. д. № 9291/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Таня Комсалова Образувано е по касационната жалба на Сдружение "Национално сдружение на частните болници", подадена чрез упълномощен представител адв. Х. Николова срещу Решение № 8254 от 3.06.2019 г., постановено по адм. дело № 8596/2017 г. по описа на Върховния административен съд, състава на Трето отделение, с който съдебен акт е отхвърлена съвместната жалба на Сдружение "Национално сдружение на частните болници" и Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", подадена чрез упълномощения им представител адв. Х. Николова, против издадената от Министъра на здравеопазването Наредба № 10 от 4.11.2016 г. за утвърждаване на Медицински стандарт "Ушно-носно-гърлени болести", обн. в ДВ бр. 94 от 25.11.2016 г., издадена от Министъра на здравеопазването. Изложените съображения се свеждат до това, че неправилна е преценката на съда относно спазване изискванията на чл. 26, ал. 1 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА /в приетата за приложима редакция на закона/, като се поддържат касационни основания - неправилно приложение на материалния закон по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на решението и отмяна на атакуваната Наредба. Настоява за уважаване и на подадения Протест от Прокурор при Върховна административна прокуратура, заявява претенция за присъждане на сторените разноски за касационната инстанция, за което представя и списък на разноските. Подаден е и протест на Прокурор при Върховна административна прокуратура срещу Решение № 8254 от 3.06.2019 г., постановено по адм. дело № 8596/2017 г. по описа на Върховния административен съд, състава на Трето отделение. От изложените съображения, се извеждат касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК - неправилно приложение на материалния закон, като и тук прокурорът не е съгласен с преценката на тричленния състав на ВАС, относно спазване изискванията на чл. 26, ал. 1 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА /в приетата за приложима редакция на закона/. Настоява се за отмяна на решението и отмяна на атакуваната Наредба. Ответната страна – Министъра на Здравеопазването, чрез процесуалния си представител оспорва касационната жалба и подадения протест като неоснователни. Излагат се подробни съображения в насока споделяне мотивите на съда, за спазване всички нормативни изисквания на ЗНА. Представя подробни писмени бележки. Настоява се за оставяне в сила на съдебния акт. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответникът – Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", не взема становище по дадените касационна жалба и протест. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба и подадения протест. Върховният административен съд, в настоящия петчленен състав на първа колегия, след като се запозна с материалите подело намира така подадените касационна жалба и протест за процесуално допустими. След като прецени наведените в касационната жалба и протест доводи, и въз основа на служебната проверка за допустимостта и съответствието на решението с материалния закон в изпълнение изискването на чл. 218 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Производството пред Върховния административен съд, състава на Трето отделение, е образувано по жалба, подадена съвместно от Сдружение "Национално сдружение на частните болници" и Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", против Наредба № 10 от 4.11.2016 г. за утвърждаване на Медицински стандарт "Ушно-носно-гърлени болести", обн. в ДВ бр. 94 от 25.11.2016 г., издадена от Министъра на здравеопазването. Съдът е приел така подадената жалба за процесуално допустима, като подадена от лица, притежаващи правен интерес от заявеното оспорване на подзаконовия нормативен акт. Не са изложени съображения в тази насока, въпреки че с определение от 28.09.2017 г. тричленният състав е поискал от всеки един от оспорващите да обосноват ясно "... прекият и непосредствен правен интерес от оспорване на акта... ". От своя страна настоящият петчленен състав на първа колегия на Върховния административен съд, намира така постановеното съдебно решение за недопустимо и като такова подлежащо на обезсилване, като постановено по една недопустима по смисъла на чл. 159, т. 4 във вр. с чл. 196 от АПК жалба. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ, определя, че "Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат". По този повод Конституционния съд на Р. България е приел със свое Решение № 21 от 26 октомври 1995 г., постановено по конст. дело № 18/1995 г. по описа на същия съд, че "В тази разпоредба са съединени обективно две различни по характер конституционни норми - процесуалноправна, която определя кръга на активно легитимираните да търсят съдебна защита лица, и материалноправна, която сочи конституционноправните критерии за съдебна обжалваемост на административните актове. Задължително конституционно условие е обжалваният акт да засяга лицето, което го обжалва. Наличието на такова "засягане" е необходимото условие за възникване на процесуален правен интерес от съдебно обжалване.". Със същото решение е изяснено и съдържанието на понятието "засягане", като е прието и че "разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията трябва да се тълкува в неразривна връзка и с чл. 56 от Конституцията. В чл. 56 е уредено основното право на защита на всеки гражданин "когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси". Административният акт "засяга" по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебно обжалваемите актове. Практически това "засягане" се обективира в нарушаване на правна норма от по-висок ранг, която обжалваният административен акт нарушава. Същевременно това материалноправно основание легитимира процесуалноправния интерес от съдебното обжалване на административния акт. Недопустимо е обжалването на акта от лице, чиито права или законни интереси не са нарушени или застрашени. "/съображенията по т. 2 от Решението на КС/, като съобразно съображенията, изложени по т. 7 от коментираното решение "Преценката, дали един административен акт нарушава или застрашава права или законни интереси на граждани и/или юридически лица, може да бъде извършена само от компетентния съд след изясняване на конкретните обстоятелства и тълкуване на конкретния административен акт.". От своя страна нормата на чл. 186, ал. 1 от АПК определя, че "право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права и свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него и за които той поражда задължения". Няма спор в теорията и практиката, че правният интерес, който следва да е личен, пряк и непосредствен, е абсолютна положителна процесуална предпоставка, за която съдът следи служебно и при липсата на която съдебното производство е недопустимо, като същият следва да бъде преценят конкретно и съобразно данните по делото. С Решение № 5 от 17.04.2007 г., постановено по конст. дело № 11/2006 г., Конституционният съд е установил съответствието на чл. 186, ал. 1 от АПК с Конституцията на РБ, като отново са развити съображения, че активна легитимация за оспорване имат всички правни субекти единствено в случаите, когато подзаконовият нормативен акт пряко засяга техни права, законни интереси или поражда задължения за тях, съответно в случаите, в които дори е на лице потенциална възможност от засягане на парва, законни интереси или пораждане на задължения. Най-сетне според разбиранията на Конституционния съд изложени в същия негов акт "засегнати по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК са всички граждани, до които той се разпростира", като "в случаите, когато нормативният административен акт регламентира положението на определен кръг физически или юридически лица, легитимирани да го обжалват са само тези, чиито права актът засяга или би могъл да засегне.". С това решение е прието и че не противоречи на Конституцията на РБългария разбирането, че във всеки случай именно оспорващия следва да ангажира съответни доказателства, които да установяват наличието на правния му интерес от заявеното оспорване. Или засегнати по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК ще бъдат тези субекти, до които административният акт се разпростира, като интересът трябва да е обоснован. Т. е. активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, в които подзаконовият нормативен акт засяга пряко, непосредствено и лично техни права, законни интереси, свободи или създава задължения за тях. За да е налице пряк интерес е необходимо със самото отменяване на оспорения административен нормативен акт непосредствено да се отстрани настъпилата или настъпващата щета от неговото изпълнение, да е налице действително и незабавно удовлетворяване на лицето. Личният правен интерес предполага физическото или юридическо лице да има право на жалба само в защита на своите субективни права, свободи и законни интереси, а не на други лица. Правният интерес е непосредствен, когато оспореният нормативен административен акт засяга правната сфера на жалбоподателя като отнема, изменя или ограничава права или противозаконно създава задължения за него. В тази връзка трайна и последователна е съдебната практика и теорията, че е недопустимо да се подава жалба в защита на чужди права или законови интереси, при липса на пълномощие и мандат за такава защита /виж чл. 26, ал. 2 от ГПК приложим субсидиарно на основание чл. 144 от АПК/. В случая съдът е бил сезиран с жалба, срещу Наредба № 10 от 4.11.2016 г. за утвърждаване на Медицински стандарт "Ушно-носно-гърлени болести", обн. в ДВ бр. 94 от 25.11.2016 г., издадена от Министъра на здравеопазването, приета съобразно законовата делегация на чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения, съобразно който "Дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването.". От съдържанието на същата тази Наредба е видно, че с нея се утвърждава медицинският стандарт "Ушно-носно-гърлени болести" /член единствен/, с който от своя страна се определят основните характеристики на специалността "Ушно-носно-гърлени болести" и изисквания към медицинските специалисти, които извършват дейности по тази специалност /Раздел I/; Изисквания към лечебните заведения за упражняване на медицинската специалност "Ушно-носно-гърлени болести": материално-техническа база, инсталационни съоръжения, организация на работа, човешки ресурси /Раздел II/, от който е видно, че лечебните заведения в които могат да бъдат осъществявани казаната медицинска дейност са: Амбулатории за специализирана извънболнична медицинска помощ по ушно-носно-гърлени болести: амбулатория за специализирана медицинска помощ по ушно-носно-гърлени болести (индивидуална или групова практика), ушно-носно-гърлен кабинет в медицински център (МЦ), медико-дентален център (МДЦ) или диагностично-консултативен център (ДКЦ) или общо казано към лечебните заведения за извънболнична помощ така както същите са дефинирани в чл. 11 и сл. от ЗЛЗ /т. 5. 1 от стандарта/, съответно лечебните заведения за болнична помощ и по конкретно относно техните структури /клиники и отделения/, в които ще се осъществява такава медицинска дейност /т. 6. 1 и сл. /; Нива на компетентност на тези структури (клиники/отделения) за осъществяване на дейност по ушно-носно-гърлени болести /раздел III/, които изисквания са насочени към в лечебните заведения за болнична помощ, вкл. и комплексните онкологични центрове; детерминират се Хирургичните дейности при ушно-носно-гърлени болести и изисквания за извършването им /Раздел IV/, които норми са насочени и към двете групи лечебни заведения – за извънболнична и болнична помощ; В самостоятелен раздел са дефинирани Видове оперативни интервенции в обхвата на медицинската специалност "Ушно-носно-гърлени болести" /Раздел V/ и най-сетне е дадена регламентация на Спешни състояния при ушно-носно-гърлени заболявания – принципи на клинично поведение /Раздел VI/. Или в обобщение посоченият подзаконов нормативен акт засяга/има за адресати определен кръг от правни субекти /по разбиранията и на Конституционния съд, цитирани по-горе/, а именно лечебните заведения за извънболнична и болнична помощ /по регламентацията в ЗЛ3/, комплексните онкологични центрове и медицинските и други специалисти, осъществяващи дейност в областта на оказване на медицинската помощ в областта на "Ушно-носно-гърлените болести", и ясно очертаната сфера на регулативно въздействие. Посочените двама жалбоподатели, бидейки юридически лица с нестопанска цел, не попадат в кръга на така очертания кръг от субекти, и правният им интерес следва да бъде преценен през призмата на разрешението дадено с Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на ВАС по т. д. № 4/2009 г., съобразно което "Съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени.", при съобразяване и мотивите на тълкувателния акт, съобразно които "Сдруженията на юридически или физически лица, които са организационно обособени въз основа на закон, имат качеството на "организация" по смисъла на АПК, съгласно дефинитивната норма на § 1, т. 2. Именно като организации в хипотезата на чл. 186 АПК, създадени по закон и устав да представляват и защитават общите интереси на своите членове, съсловните (браншовите) организации и другите сдружения с нестопанска цел имат право да участват в административното производство за издаване на подзаконовия нормативен акт. Те могат да оспорват издадения подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица. В този смисъл правният интерес на съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни лични права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им.". Тук е мястото да се посочи, че въпреки дадената за това възможност в рамките на производството пред тричленния състав на ВАС, нито един от двамата оспорващи не ангажира доказателства в насока, кои са субектите формиращи членския му състав /единствено за Сдружението "Национално сдружение на частните болници" може да се предполага, че се касае до частни лечебни заведения за болнична помощ, т. е. попадащи в кръга от субекти, адресати но само на част от въведените с оспорената Наредба изисквания/, нито че един или повече от тези субекти упражнява медицинска дейност в областта на специалността "Ушно-носно-гърлени болести". Отделно от това в случая въпросните двама жалбоподатели очевидно нямат и статута и функциите на съсловни (браншови) сдружения в сферата на здравеопазването, които са предмет на специална законодателна уредба (Закон за съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина, Закон за съсловната организация на магистър-фармацевтите и др.), както е посочено в цитираното Тълкувателно решение. В този порядък към делото са приложени, както следва: Удостоверение от 25.04.2016 г. по ф. д. № 191/2013 г. по описа на СГС, от което са видни, както целите на сдружението "Национално сдружение на частните болници" /за относими към настоящия правен спор могат да се приемат тези за облекчаване достъпа на пациентите до качествена медицинска помощ; обединяване и подпомагане на членуващите в сдружението болници; развитие на подходяща условия и среда за възникване на нови частни лечебни заведения и функциониране на съществуващите; участие с предложения, становища, декларации, протести при формиране вкл. и на националната здравна политика/; средствата за тяхното постигане, вкл. и предприемане на правни действия, в това число водене на дела пред национални и международни юрисдикции; така и предметът на дейност – защита интересите на частните болници, подобряване на здравното обслужване на гражданите, създаване на условия за честна конкуренция и развитие на пазара на медицинските услуги. От същото удостоверение е видно и че коментираното Сдружение е създадено за осъществяване на дейност в обществена полза. Удостоверение от 20.03.2017 г. по ф. д. № 14322/2007 г. по описа на СГС, от което са видни, както целите на сдружението "Център за защита правата в здравеопазването" – създаване на обществена подкрепа и условия за развитие за усъвършенстване на българското здравеопазване, защита на индивидуални и колективни парва на граждани и организации в сферата на здравеопазването и свързаните с него дейности, произтичащи от нормативни актове и международни споразумения, подписани от Р. България; средствата за тяхното постигане, вкл. и организиране на звена за правна консултация и защита на общите и индивидуални права по административен и съдебен ред, представителство на граждани и юридически лица пред административни и други органи по въпроси, свързани с упражняване на правата им с сферата на здравеопазването и свързаните с него социални дейности; така и предметът на дейност – включващ и представителство и защита на правата на физически и юридически лица, организации и сдружения в сферата на здравеопазването и свързаните с него социални и други дейности, произтичащи от нормативните актове и международните договори, подпомагане и съдействие на държавни учреждения и неправителствени организации по защита правата в здравеопазването и всяка друга незабранена от закона дейност. От същото удостоверение е видно че и това Сдружение е създадено за осъществяване на дейност в обществена полза. Повече от очевидно е, че сами по себе си посочените цели, средства за тяхното постигане и предмет на дейност не може да се приеме, че създадат мандат за защита на чужди субективни права, още повече че процесуалната субституция, регламентирана в чл. 26, ал. 2 ГПК, приложим на основание чл. 144 АПК, е допустима единствено и само по силата на закона, каквато законодателна уредба в случая липсва. Не може да се приеме, че тези цели, средства за тяхното постигане и предмет на дейност пораждат правен интерес за оспорването на всички видове административни актове в областта било то и на здравеопазването, още повече конкретно оспорения подзаконов нормативен акта, при очертания по-горе негов предметен обхват и конкретен кръг адресати на правилата за поведение, който по никакъв начин не засяга и не застрашава собствената правна сфера на което и да е от сдруженията-жалбоподатели, респ. не се доказва /при доказателствена тежест за всеки един от оспорващите, както бе посочено по-горе, което изрично им е било указано от съдията-докладчик по адм. дело № 8596/2017 г. по описа на тричленния състав на ВАС и им е дадена възможност да обосноват такова засягане и ангажира съответни доказателства/ да засяга общи права, свободи или законни интереси, респ. да поражда задължения за членуващите в съответното сдружението лица /междувпрочем и неясно кои/. В тази връзка, и с оглед дадените от тричленния състав указания от 28.09.2017 г., оспорващите дефинират конкретния си правен интерес като "... потенциален интерес от оспорване на наредбата, защото всеки от тях/членовете на сдруженията/ би могъл да разкрие отделение по УНГ". Но не може да се приеме, че именно по този начин двете сдружения успяват по убедителен и категоричен начин да установят съществуването на конкретен, пряк/непосредствен/, личен правен интерес от обжалване на Наредбата /и то в нейната цялост при посочената по-горе сфера на регулативно въздействие/, в насока че отмяната й би била в полза на един или "всички членове" на Сдружението "Национално сдружение на частните болници" и Сдружение "Център защита правата в здравеопазването" или на "всички лечебни заведения". Тук е мястото да се съобрази и съдържанието на представените протоколи от заседания на управителните съвети на двете сдружения. В тази връзка ярък е контрастът между бланкетното по съдържание решение на управителните органи на двете оспорващи подзаконовия акт сдружения /формирана е воля да се атакуват всички новоприети медицински стандарти, без излагане на съображения по какъв начин същите "засягат" правата на членския състав и какво би било проявлението в правната сфера на същите от отмяната им/ и конкретните разрешения, дадени с приетия актуализиран медицински стандарт по "УНГ", разработен от съсловната организация на специалистите по "УНГ" в лицето на "Българското национално сдружение по оториноларингология и хирургия на глава и шия" и от националния консултант по "УНГ болести". Т. е изложеното в неговата съвкупност налага да се приеме, че не се установи актът да има отношение към правната сфера на сдруженията, подали жалбата, а още по-малко може да се приеме, че засяга обществения интерес, заложен при тяхното учредяване /срв. целите, заложени в устава на НСЧБ и целите, вписани в устава на ЦЗПЗ, съобразно представеното актуално удостоверение от регистърния съд при образуване на първоинстанционното производство/. В този смисъл и доколкото и двете сдружения са регистрирани като организации за осъществяване на дейност в обществена полза съобразно чл. 2, ал. 1 ЗЮЛНЦ, то дефинирането на техния конкретен правен интерес, като абсолютна процесуална предпоставка за допустимост на жалбите им, преминава неминуемо и през обосноваването на това - какъв е конкретно засегнатият в казуса обществен интерес. Следва да се има предвид, че извършването на дейност в полза на обществото, респ. на отделни обществени групи, чрез обявените идеални цели, не може да предпостави възникването "по принцип" на право на жалба на тази категория правния субекти срещу нормативните актове, а е необходимо установяване на пряко засягане на обществения интерес, за да имат тези организации право да повдигнат спор за тяхната законосъобразност. Оспореният в случая подзаконов нормативен акт въздейства върху определен вид специализирани отношения, и тъй като има ограничено приложно поле и специфичен предмет, не препятства по никакъв начин извършваната от сдруженията дейност с идеална цел, нито засяга определен обществен интерес така, както той е дефиниран с целеполагането, извършено от двата субекта и опредметено чрез посочените в уставите им цели. Или всъщност съдебното обжалване не може да се яви в случая едно целесъобразно средство/тук се има предвид прякото и непосредствено служене на средството на целта, което е проява на правната целесъобразност в общотеоретичен аспект/ за постигане конкретно заложените цели на тези организации, ако те защитават принадлежащи на трети правни субекти, а не свои права и признатите им от закона интереси. В този смисъл болничните заведения, членове на такова сдружение, биха имали право на жалба, която следва да подадат от свое име, вместо фактически да прехвърлят упражняването на правото си на правен субект, който няма същите по вид като техните права, задължения и законни интереси и затова не може да обоснове изискващия се от закона за допускане на обжалването непосредствен /пряк/ и личен правен интерес. Консеквентно това обосновава и изводите на настоящия касационен състав – за недопустимост на атакуваното съдебно решение на тричленния състав, което налага извода за неговото обезсилване и прекратяване на съдебното производство по общата жалба на двете сдружения. С оглед изхода на делото и направеното искане от процесуалния представител на Министъра за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, в полза на Министерството на здравеопазването ще следва да се присъди такова в размер на 100 лева за касационното производство, което да се репарира от касационния жалбоподател. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 3 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав, първа колегия,