Решение № 9876 от 18.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5374/2017 г.

Решение № 9876 от 18.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5374/2017 г., VI о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. с чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по касационна жалба на директора на Агенция "Митници" срещу решение № 336/22.11.2016 г., постановено по адм. дело № 97/2016 г. по описа на Административен съд - Х. (АС-Х.), в частта, в която е отменена Заповед № 433 от 11.01.2016 г. за прекратяване на служебното правоотношение със С. Г. Г.. По поддържаните оплаквания за неправилност на атакувания съдебен акт поради противоречие с материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по смисъла на се иска отмяната му. Развити са подробни съображения в подкрепа на наведените касационни основания. Твърди, че считано от 11.01.2016 г. числеността на персонала за длъжността "митнически инспектор" е намалена с 38 щатни бройки спрямо тази по предходното длъжностно разписание в отделните структурни звена на Агенция "Митници". Развити са съображения, че първоинстанционният съд е направил правилен извод, че е налице основание за съкращаване на длъжността по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, но неправилно е приел, че е налице превратно упражняване на власт поради заобикаляне на целта на закона. Наличието на свободни щатни бройки в М. С. и М. А. С., за които със заповед № ЗАМ-20/32-3917/06.01.2016 г. и заповед № ЗАМ-11/32-3180/06.01.2016 г. са открити конкурси не доказва този извод. Акцентирано е, че конкурсните процедури са обявени преди обнародване и влизане в сила на Постановление № 393 от 30.12.2015 г. на МС (обн. ДВ, бр. 2/08.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г., с което е изменен и допълнен Устройственият правилник на Агенция "Митници". Касаторът сочи, че първоинстанционният съд не е взел предвид, че при обява за "външен" конкурс за заемане на определени свободни щатни бройки, с издаване на заповед на органа по назначаването, на основание чл. 10а ЗДСл се слага начало на конкурсна процедура, в резултат на която се класират и назначават в административната единица лица, взели участие в конкурса. Касаторът поддържа становище, че свободните щатни бройки не са идентични с функциите на съкратената длъжност в М. С. и са в различни териториално обособени структури на Агенция "Митници", всяка от които се различава освен с географско местоположение, но и със своя специфика. В касационната жалба се навеждат доводи, съобразно които разграничението между отделните длъжности "митнически инспектор" се различава по функционалните характеристики на административното звено на съответното митническо учреждение, където работят митническите инспектори. Направени са възражения, че първоинстанционният съд не е изследвал свободните щатни бройки в кои митници, отдели и митнически бюра или пунктове са, предвид факта, че работното място на жалбоподателя към момента на съкращаването е на длъжност "митнически инспектор" към Отдел "Митнически режими и процедури, тарифни и нетарифни мерки", Териториално митническо управление, М. С.. Развити са съображения, че от значение са функционалните характеристики на отделните звена - на отдел "Митнически режими и процедури, тарифни и нетарифни мерки", ТМУ, М. С. и на МП К. А., М. Б. и разликата между тях, която не е отчетена от първоинстанционния съд. Касаторът намира, че в разрез с материалния закон и при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, първоинстанционният съд не е изследвал свободните щатни бройки в кои митници, отдели и митнически бюра или пунктове са, предвид обстоятелството, че същите са в ТМУ на други митници на територията на страната, с различни функционални характеристики от тази на отдел "Митнически режими и процедури, тарифни и нетарифни мерки", ТМУ, М. С.. В обобщение касаторът извежда, че с утвърдените нови длъжностни разписания на структурите в Агенция "Митници", считано от 11.01.2016 г. е извършена структурна промяна, като числеността на администрацията е запазена изцяло (3362 щатни бройки). В резултат на Заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите и нормативните изисквания в Устройствения правилник на Агенция "Митници", структурата на М. С. (с обща численост 330 щатни бройки) е реорганизирана/преструктурирана, като са закрити митническите учреждения към М. С. и са създадени нови митнически учреждения със същия обхват на териториална компетентност към митниците Б. и П., които митници поемат централизирано функциите и компетентостта на закритите митнически учреждения от митница С.. С касационната жалба са представени нови писмени доказателства. Иска се да бъде взета предвид и писмената защита, депозирана пред първата инстанция. Претендира се заплащане на разноски. Ответникът - С. Г. Г., чрез процесуален представител адвокат Илчова, оспорва основателността на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно. Не споделя доводите, изложени в касационната жалба. Развива съображения, че ответникът в първоинстанционното производство не е доказал наличието на правното основание, посочено в заповедта. Представя писмени бележки и претендира присъждане на разноски, съгласно представен списък. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за неправилно и необосновано, постановено в нарушение на материалния закон и при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, каквито касационни основания са релевирани по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Намира, че на основание чл. 221, ал. 2, пр. 2 във вр. чл. 222, ал. 1 АПК оспореното съдебно решение, постановено от АС - Х., следва да бъде отменено, а жалбата срещу заповедта на директора на Агенция "Митници" да се отхвърли като неоснователна. Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е основателна. С процесния съдебен акт, предмет на касационен контрол за законосъобразност, първоинстанционният съд отменя заповед № 433 от 11.01.2016 г. на Директора на Агенция "Митници", с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2, във вр. с чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, § 1, т. 1 от ПМС № 393/30.12.2015 г., обн. в ДВ бр. 2/08.01.2016 г., в сила от 11.01.2016 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенция "Митници" и Заповед № ЗМФ-1257/14.12.2015 г. на министъра на финансите, се прекратява, считано от 12.01.2016 г., служебното правоотношение със С. Г. Г., на длъжност "митнически инспектор" в М. С., с ранг V младши, поради съкращаване на длъжността. За да постанови този резултат административният съд приема, че в конкретния случай длъжността, заемана от С. Г. не е съкратена в рамките на цялата администрация на Агенция "Митници", тъй като е запазена като нормативна позиция в длъжностните разписания на останалите структурни звена, въпреки наличието на общо намаление с 38 щатни бройки. При запазването й като нормативна позиция, т. е. като система от функции, задължения и изисквания, считано от 11.01.2016 г. е предвидено да се изпълнява от по-малък брой служители, от което първоинстанционният съд намира, че формално е налице съкращаване на длъжността. Въпреки развитите съображения от административния съд, че подобно изменение в щатните разписания е въпрос на целесъобразност, същият приема, че е налице неспазване на принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК. При преценка на съвкупния доказателствен материал, решаващият съд намира за установено, че в структурата на Агенция "Митници" има незаети щатни бройки за длъжността "митнически инспектор" както следва: 1 щ. бр. в М. Б., 5 щ. бр. в М. П., 8 щ. бр. в М. А. С. и 6 щ. бр. в М. С.. Въз основа на горните факти, първоинстанционният съд обосновава извод, че при наличие на незаети общо 20 щатни бройки за тази длъжност, целта на оптимизиране на администрацията е могла да бъде постигната чрез съкращаване на незаети длъжности. Административният съд намира, че като е съкратил заета щатна бройка органът е упражнил оперативната си самостоятелност недобросъвестно и несправедливо, което се явява основание за отмяна на заповедта. Решаващият съд приема за ирелевантно обстоятелството, че вакантните позиции не са в Отдел "Митнически режими и процедури, тарифни и нетарифни мерки" в М. П. или МБ С., М. П. или в Отдел "Митнически режими и процедури" в М. Б. и не следва да се съобразяват функциите на вакантните длъжности, съгласно обявените конкурси за заемането им. По аргумент от чл. 169 АПК, първоинстанционният съд намира, че установеното превратно упражняване на оперативната самостоятелност на органа представлява неспазване изискването за законосъобразност на административния акт. Обоснован е извод за липсата на фактическите условия на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за издаване на оспорената заповед, поради което я намира за издадена при неправилно прилагане на материалния закон и я отменя. Решението е материално незаконосъобразно. Посоченото в заповедта правно основание е чл. 106, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 108, ал. 1 от ЗДС л, § 1, т. 1 от Постановление № 393 на Министерски съвет от 2015 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Агенция "Митници " и заповед № ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите. С цитираната заповед № ЗМФ-1257 от 14.12.2015 г. на министъра на финансите, считано от 00ч. на 11.01.2016 г. се закриват следните митнически учреждения: 1. С. Т. митническо управление; 2. Жп гара С. М.. пункт; 3. К. А. М. пункт; 4. К. М. бюро; 5. Свободна зона С. М. бюро; 6. Х. М. бюро, като в т. II от същата заповед, считано от 00.00 часа на 11 януари 2016 г. се създават следните митнически учреждения: 1. В структурата на М. Б.: 1.1. Жп гара С. М. пункт; 1.2. К. А. М. пункт; 2. В структурата на М. П.: 2.1. С. М. бюро; 2.2. К. М. бюро; 2.3. Х. М. бюро. Изрично в от т. V - 3 от горепосочената заповедта е разпоредено, че дейността, компетентността, правата и задълженията на С. Т. митническо управление и М. С. преминават към С. М. бюро, М. П.. От съдържанието на заповедта следва извод, че волеизявлението на министъра на финансите е закриване на отделни митнически учреждения и преминаване на изпълняваните от тях функции и задачи към съществуващите структури на Агенция "Митници". По делото няма спор за факти, а само за право. Спорен от правна страна е въпроса досежно наличието на закриване на администрацията, в която е назначен държавният служител като основание за прекратяване на служебно правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, съответно приложима ли е разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл., съобразно развитите доводи в отговора на касационната жалба от ответника. Фактите по делото не установяват наличие на правно основание по чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл. С. З. № 7875/13.08.2012 г. на Директора на Агенция "Митници" жалбоподателят С. Г. Г. е назначен за държавен служител на длъжност "инспектор" в Агенция "Митници" в Митнически пункт "К. А.", М. С.. Въз основа на Заповед за изменение на служебно правоотношение № 1393/04.04.2014 г. на Директора на Агенция "Митници", същият е преназначен на длъжност "митнически инспектор" в М. С., с ранг V младши. Последната длъжностна характеристика за длъжността "митнически инспектор" в Администрация: Агенция "Митници", М. С., Отдел в ТМУ "Митнически режими и процедури, тарифни и нетарифни мерки", утвърдена на 29.05.2014 г. от Главен секретар на Агенция "Митници" е връчена на С. Г. Г. на 23.12.2015 г. (л. 324-329 от делото). Закрити са всички звена на М. С. и тя е престанала да съществува като отделна структура в състава на Агенция "Митници". При закриване на М. С. дейността на звеното преминава предимно към М. Б. и М. П., като е извършено увеличаване на числеността на персонала основно на тези две митници (267 бр.). Установено е, че след 12.01.2016 г. в състава на М. С. не е останала да съществува нито една длъжност и за тази митница не са утвърждавани нови длъжностно и поименно длъжностно разписания, а щатни бройки от М. С. са преминали в други звена на Агенция "Митници". Установено е също, че е имало 20 незаети щатни бройки за "митнически инспектор" в агенцията, за които към 11.01.2016 г. има обявени конкурси. Неоснователни са възраженията на ответника по касация относно наличие на закриване на част от предприятието в хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 1 ЗДСл. В Закона за администрацията (ЗА) се урежда структурата на администрацията, основните принципи на организация на нейната дейност, длъжностите в нея и основните изисквания за заемането им. Разпоредбата на чл. 36 от ЗА определя предметния обхват като установява, че администрацията на изпълнителната власт обхваща администрацията на Министерския съвет, министерствата, държавните агенции, администрацията на държавните комисии, изпълнителните агенции, областните и общинските администрации и други административни структури, създадени с нормативен акт, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт. Агенция "Митници" е изпълнителна агенция по смисъла на чл. 54 от ЗА, създадена със Закона за митниците, под контрола и ръководството на министъра на финансите по чл. 7, ал. 8 от ЗМ. Следователно под "администрация" по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл следва да се разбира администрацията на цялата Агенция "Митници", а не на нейно структурно звено. Този извод се подкрепя и от чл. 7, ал. 1 от Закона за митниците. Митническата администрация е централизирана административна структура, организирана в Агенция "Митници" към министъра на финансите, която е юридическо лице на бюджетна издръжка със седалище С.. Структурирана е в Централно митническо управление и митници. Митницата, каквато е М. С., е структурирана от своя страна в териториално митническо управление и митнически бюра и/или митнически пунктове. Общата и специализираната администрация в териториалното митническо управление са организирани в отдели. Законът определя функциите на Централното митническо управление и Териториалното митническо управление. М. С. е била структурно звено в Агенция "Митници", организирана по териториален и функционален признак и закриването й като митница, т. е. като част от централизираната административна структура, не означава наличието на основание по чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл за прекратяване на служебно правоотношение със служителите. В чл. 328, ал. 1 от КТ законодателят е предвидил основание за прекратяване на трудови правотношения при закриване на предприятие по ал. 1, т. 1, а при закриване на част от предприятието или съкращаване на щата основание за прекратяване на правоотношение по чл. 328, ал. 1, т. 2 от КТ. За разлика от КТ в Закона за държавния служител няма отделна хипотеза за прекратяване на служебно правоотношение при закриване на част от администрация. При закриване на структурно звено от администрацията на агенция е налице основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебно правоотношение. Забраната на чл. 87а от ЗДСл да не се прекратява служебно правоотношение при преобразуване на администрацията, при преминаване на дейност от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, има отношение към чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, но не и към т. 2, какъвто е настоящия случай. Целта е запазване нормалното функциониране на администрацията по смисъла на чл. 36 от ЗА при промяна на организационната й форма. Когато обаче е налице промяна в организацията на администрацията чрез преструктурирането й посредством откриване и закриване на структурни звена, увеличаване и намаляване на щатни бройки, разпоредбата на чл. 87а от ЗДС е неприложима. Настоящата съдебна инстанция приема за основателни доводите на касатора досежно наличието на основание по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение. Разпоредбата на чл. 11, ал. 3 от ЗДСл посочва, че в акта за назначаване могат да се определят мястото и характерът на работата, както и допълнителни условия, свързани със спецификата на длъжността. В случая мястото на работа е посочено и това е М. С., а с представените заповеди № 2208/16.12.2015 г. и № 382/8.01.2016 г. на директора на Агенция "Митници" са посочени места на работа поименно на всеки служител по отдели и сектори. В подписаната длъжностна характеристика от служителя е посочена длъжността "митнически инспектор" в Агенция "Митници", М. С., Отдел в ТМУ "Митнически режими и процедури, тарифни и нетарифни мерки". Съдебната практика приема, че когато мястото на изпълнение на длъжността е станал задължителен елемент от длъжността, закриването на структурното звено, заедно с всички длъжности съществували в него, включително длъжността на С. Г. Г., представлява съкращаване в щата по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. (Решение № 6215 по адм. д. № 16310/2013 г., 5 - членен състав, Решение № 5127 по адм. д. № 16309/2013 г. 5 - членен състав, Решение № 13325 по адм. д. № 4557/2013 г. 5 - членен състав, Решение № 5754/28.04.2014 г. по адм. д. № 16306/2013 г. на 5 - членен състав на Върховния административен съд). След като М. С. е структурно звено на Агенцията и е закрита, длъжността "митнически инспектор" в М. С. е премахната като нормативна позиция и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Увеличаване на щата на останалите митници и откритата конкурсна процедура за незаети бройки за длъжността "митнически инспектори" в други структурни звена са без значение за правилното решаване на спора. Директорът на Агенция "Митници" няма задължение при съкращаване на длъжността да предлага други свободни, незаети длъжности в други структурни звена, нито е длъжен да прекратява вече открита конкурсна процедура с цел да преназначи служители от съкратени длъжности. Длъжностите митнически инспектори в запазените митници се различават от съкратената длъжност "митнически инспектор в М. С.", поради различните функции на тези митници и техните звена, за което доказателства са събирани. Предвид изложеното настоящият съдебен състав не споделя изводите за нарушаване на принципа на чл. 6 АПК и неспазване целта на закона. Издателят на акта е спазил определените от законодателя рамки при съкращаване на длъжността. Разпоредбата на чл. 6, ал. 2 АПК изисква административният акт и неговото изпълнение да не засягат права и законни интереси в по-голяма степен от необходимото за целта, за която актът се издава. В случая издаването на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение не превишава целта на закона поради обстоятелството, че с основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл административният орган от фактическа и правна страна цели осъществяване оптимизиране на държавната администрация. Решението следва да бъде отменено като неправилно, касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК, а жалбата да се отхвърли като неоснователна. Предвид изхода на спора и своевременно направеното искане за присъждане на разноски от страна на касатора, на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, във връзка с чл. 78, ал. 8 от ГПК в съответствие с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ и чл. 24 от Наредба за заплащането на правната помощ, С. Г. Г. следва да бъде осъден да заплати на Агенция "Митници" разноски за две съдебни инстанции, представляващи юрисконсултско възнаграждение, в общ размер на 200 лева (двеста лева). На основание чл. 222, ал. 1 АПК във вр. чл. 221, ал. 2, пр. 2 АПК, Върховният административен съд - шесто отделение