Решение № 7449 от 21.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12964/2020 г.

Решение № 7449 от 21.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12964/2020 г., VII о., докладчик председателят Таня Вачева Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационната жалба на главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" (ГД "ГВА"), подадена чрез пълномощник, против решение № 4842 от 10.09.2020 г. по адм. д. № 4581/2019 г. на Административен съд София-град, с което съдът е отменил решение на главния директор № 40-02-177/28.03.2019 г. в частта, с която е потвърден раздел I, т. 3. 1 от решение № 533/28.10.2016 г. на изпълнителния директор на "Летище София" ЕАД, и е върнал преписката на органа за ново произнасяне. Според касатора решението е неправилно поради постановяването му в нарушение на материалния закон и е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател твърди, че е изпълнил изцяло задължителните указания на съда, дадени с отменителното решение по адм. д. № 7377/2017 г. на Административния съд София-град, потвърдено от Върховния административен съд, по отношение определянето на такса "Пътници" при ползването на изход D на Терминал 2, като съдът не е дал задължителни указания за сравнителното изследване и произнасяне досежно такса "Пътници" по международните линии на двата терминала. Според него не е допуснал нарушение на предвидената в глава X "B" от Закона за гражданското въздухоплаване (ЗГВ) процедура за определяне размера на летищните такси. По същество твърди, че съоръженията и услугите, които ползувателите на Летище София, които са авиопревозвачите, а не пътниците, използват при обслужване на пътниците на двата терминала, са еднакви от гледна точка на регулаторните изисквания. Оспорва извода на съда за несъответствие на акта с Методиката към Наредбата за таксите за използване на летищата за обществено ползване и за аеронавигационно обслужване в Република България (Наредбата). По подробно изложени доводи иска отмяна на обжалваното решение и произнасяне по съществото на спора, с което подадената от "Уиз Еър Унгария" бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноски за защита от юрисконсулт. "Летище София" ЕАД, чрез изпълнителния директор, също обжалва решението на Административния съд София-град № 4842/10.09.2020 г. по адм. д. № 4581/2019 г. с оплакване за допуснато от съда съществено нарушение на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост. Според дружеството съдът не е обсъдил в съвкупност доказателствата по делото и е приложил неправилно относимите разпоредби на Наредбата за таксите за използване на летищата за обществено ползване и за аеронавигационно обслужване в Република България, тъй като при определяне на таксите органът няма задължение да изследва достъпа до конкретно ниво на обслужване на пътниците, а следва да съобрази само нормативно изброените съоръжения и услуги. Касаторът твърди, че органът не е допуснал нарушение на процедурата, тъй като главният директор на ГВА е компетентен да издаде акта, но разписаната в ЗГВ процедура по чл. 122 к и сл. се провежда от летищния оператор. Оспорва извода на съда за нарушение на принципа на разходоориентираност при определяне на таксите за използване на летищата за обществено ползване. Иска отмяна на обжалваното решение и отхвърляне на подадената първоинстанционна жалба като неоснователна по същество. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за всички съдебни инстанции. Ответникът "Уиз Еър Унгария", чрез пълномощник, оспорва касационните жалби като неоснователни и моли обжалваното съдебно решение да бъде оставено в сила по подробно изложени в писмените отговори съображения. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че в производство по определяне размера на летищните такси на Летище София за периода 01.01.2017 г. - 31.12.2017 г., в раздел I, т. 3. 1 от решение № 553/28.10.2016 г. на изпълнителния директор на "Летище София" ЕАД, е определен размер за възрастни - 5, 50 евро; деца - 2, 75 евро, за Терминал 1; за Терминал 2 е определен размер от 5, 50 евро за възрастни и 2, 75 евро за деца. Решението е обжалвано по административен ред и с решение № 40-02-288/09.06.2017 г. на главния директор на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация", допълнено с решение № 40-02-288/26.06.2017 г. е потвърдил акта. Това решение е атакувано по съдебен ред и е отменено, като преписката е върната за ново произнасяне на органа. При новото произнасяне главният директор на ГД "ГВА" е издал оспореното в настоящото производство решение № 40-02-177/28.03.2019 г. В т. I от акта са определени таксите за Изход D1 на Терминал 2, а с т. Б органът се е произнесъл по отношение такса "Пътници" за двата терминала на Летище София, с изключение на изход D1. "Уиз Еър Унгария" е оспорил това решение пред АССГ в частта по т. Б, като е обосновал правния си интерес с обстоятелството, че като авиационен оператор, извършващ търговски въздушни превози до и от Летище София, е ползувател на летището по смисъла на § 3, т. 60 от ДР на ЗГВ, като осъществява международни превози на пътници. С обжалваната част на акта главният директор на ГД "ГВА" е обосновал приетия еднакъв размер на такса "Пътници" за двата терминала с това, че летищната и техническа инфраструктура е налична в еднаква степен, както на Терминал 1 (Т1), така и на Терминал 2 (Т2); системите за управление и безопасност на летището се прилагат в еднаква степен и с идентично оборудване; оборудването и нивото на качество и на безопасност по поддържане на пистите за излитане и кацане и пътеките за рулиране е идентично и за двата терминала; нивото на обслужване на пътниците на двата терминала е еднакво съобразно елементите, предвидени в разпоредбата на чл. 15, ал. 2 от Наредбата за таксите за използване на летищата за обществено ползване и за аеронавигационно обслужване в Република България с изключение на Изход D1 на Терминал 2. Формирал е извод за целесъобразност и законосъобразност за определения еднакъв размер на такса "Пътници" и за двата терминала: 5, 50 евро за възрастни и 2, 50 евро за деца от 2 г. до 12 г. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от чл. 59 АПК и чл. 122 р ЗГВ писмена форма, но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон, поради което го е отменил. Приел е, че при повторното произнасяне органът е следвало да проведе процедурата по чл. 122 к и чл. 122 и и сл. от Закона за гражданското въздухоплаване, тъй като предходният акт е отменен и за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. С оспорения акт органът се е произнесъл отново по целия предмет, но е събрал доказателства само за определената такса за Изход D 1, Терминал 2. В останалата част липсва каквато и да е икономическа обосновка и мотиви във връзка с предвидените в Методиката на Наредбата основни изисквания при определяне на тази такса, при спазване на заложените в закона и наредбата цели. С тези мотиви е приел оспореното решение за незаконосъобразно и го е отменил. Решението е правилно. Касационният съдебен състав приема за правилни изводите на съда за приложимия закон, с който е разписана процедурата по издаване на акта, както и подзаконовия нормативен акт, уреждащ условията, начина и метода на определяне на таксите за използване на летищата. В частта на този анализ решението препраща към мотивите на първоинстанционния съд на основание чл. 221, ал. 2, пр. второ АПК. Правилен е първоинстанционният извод за допуснато от издателя на акта съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Производството, по което е постановено влязлото в сила съдебно решение за отмяна на предходния акт на главния директор на ГД "ГВА" и на което се е позовал органът, е проведено по жалба на друг ползувател на летището срещу определения размер на коментираната летищна такса. Съдът по делото е отменил акта със задължителни указания и влязлото в сила решение има действие за всички, т. е. има конститутивно действие. То се състои в отпадане с обратна сила на разпоредените с акта права и задължение и важи не само за страните по делото. Тази материалноправна промяна следва да бъде зачетена от всеки, независимо дали е участвал в делото. В качеството си на ползувател на летището, "Уиз еър Унгария" е заинтересовано лице в процедурата по определяне на летищните такси. Органът е следвало, при новото произнасяне, да проведе процедурата по глава Х "В" от Закона за гражданското въздухоплаване, което обстоятелство не е доказано по делото, а и издателят на акта не оспорва. Летищните такси се заплащат от ползвателите на летищата за използването на летищните съоръжения, но разходите по тях фактически се поемат от пътниците, доколкото крайната цена за съответната услуга включва и нормативно определени такси. Правилно съдът е посочил, че Законът за гражданското въздухопллаване, уреждащ обществените отношения, свързани с гражданското въздухоплаване в Република България и с осигуряването на безопасността и сигурността му, е съобразен с изискванията на Директива 2009/12/ЕО. В Директивата са заложени общите принципи и цели, сред които са и осигуряване на по-голяма прозрачност и недопускане на дискриминация при определянето на таксите, установяване на задължителни редовни консултации между летищата и авиокомпаниите, предоставяне на необходимата относима към процедурата по определяне на летищните такси информация, позволяваща на ползвателите на летища да вземат становище по определянето на летищните такси и други. В съответствие с чл. 10, § 1 от Директивата е и предвидената в Наредбата за таксите за използване на летищата, Приложение 1, б. "ж" на Методиката за определяне на таксите, възможност за диференциация на таксите за диференцирана летищна инфраструктура, каквато е и тази на Летище София, като размерът на летищните такси може да се диференцира в зависимост от качеството и обхвата на тези услуги и тяхната себестойност или всякакви други обективни фактори. Начинът на определяне размера конкретно на такса "Пътници" е посочен в т. 3 от раздел IV на Методиката, като основните елементи на формирането на таксата са изброени в раздел III, т. 3. Правилно съдът е приел, че органът не е изложил никакви мотиви за относимостта на всеки от елементите към определения размер на тази такса и каква е стойността на нормативно определени категории разходи. Летищният оператор, респективно главният директор на ГД "ГВА", разполагат с оперативна самостоятелност при избора на диференциран размер на таксата или уеднаквен такъв, независимо от летищната инфраструктура. Този избор обаче следва да бъде мотивиран - нормативно и фактически защитен от органа, и при спазване на нормативно заложените принципи, по-специално недопускане на дискриминация и прозрачност при определянето на летищните такси. Доколкото е безспорно, че Летище София ползва два терминала, издателят на акта е следвало да подложи на съответен анализ всеки един от елементите при ценообразуването на такса "Пътници" по отношение на всеки един от двата терминала. Показателите за определянето на летищните такси са изброените в Методиката видове разходи и пътникопотока по всеки терминал, поради което летищният оператор е следвало да направи подробна съпоставка между тези разходи по всички пера, така както предвижда Методиката, да извърши изчисленията по т. 3. 1 Методиката за всеки отделен терминал. Както правилно е приел съдът, органът не е изложил мотиви относно спазване на нормативно установените изисквания при определяне на таксата, от които да е видно дали е спазил и принципа за разходоориентираност на същата. Неоснователно е възражението на първия касатор, че с влязлото в сила предходно отменително решение Административният съд София-град не е дал задължителни указания за сравнителното изследване и произнасяне досежно такса "Пътници" за двата терминала. Съдът в посоченото решение се е произнесъл по конкретен предмет на оспорване, а именно по отношение определянето на такса "Пътници" при ползването на изход D на Терминал 2. Оспореният в настоящото производство акт е по същество нов акт, с който органът се произнася по отношение размера на такса "Пътници", поради което административният орган е бил длъжен да спази всички законови изисквания, посочени в чл. 59 АПК. Неоснователно е касационното възражение на главния директор на ГД "ГВА", че такса "Пътници" следва да бъде еднаква и за двата терминала, каквато е практиката на много от европейските летища. Предвидената в Методиката към Наредбата възможност за диференцирани такси, ако бъде избрана от органа, следва да бъде обоснована и мотивирана. Няма законова пречка тази такса да бъде една и съща по размер, но компетентният орган с решението си следва да изложи конкретни съображения за определянето на този размер, спазвайки заложените принципи в ЗГВ, Наредбата и преамбюла към Методиката, като изложи мотиви по всеки от ценообразуващите елементи. Недопустимо е за първи път с касационната жалба да бъдат излагани частично такива съображения от органа. Неоснователно е касационното възражение на "Летище София" ЕАД за отсъствие на съществени нарушения на административнопроизводствените правила при издаване на оспорения акт, тъй като задължението за изпълнение на разписаната в чл. 122 е - чл. 122 к ЗГВ процедура се изпълнява именно от летищния оператор, а не от главния директор на ГД "ГВА" като издател на акта. Специалният закон урежда процедурата по издаване на индивидуалния административен акт за определяне на таксите за използване на летищата от летищния оператор, която е задължителна за органа по чл. 122 к, ал. 1 ЗГВ. При предвидения задължителен контрол на този акт от главния директор на ГД "ГВА" последният проверява както целесъобразността на издадения от летищния оператор акт, така и неговата законосъобразност, включваща и спазването на процедурата по издаването му - чл. 122 к, ал. 2 ЗГВ. Съдебният контрол на акта по чл. 122 р, ал. 1 ЗГВ обхваща проверка за законосъобразност на цялата процедура. Касаторът "Летище София" ЕАД сочи, че съдът е приел заключение по назначена в производството съдебно-техническа експертиза, но не е обсъдил изводите на експерта и не е изложил мотиви защо не ги е приел в решението си, макар вещото лице да е представил заключение за изготвяне на размера на коментираната такса с съответствие с принципа за разходоориентираност. Възражението е неоснователно, защото първоинстанционният съд е формирал изводите си при съвкупна преценка на доказателствата и извършена проверка на всички основания за законосъобразност на оспорения акт по чл. 146 АПК, вр. с чл. 122 р, ал. 5 ЗГВ. Предвид изложеното, като е обосновал извод за незаконосъобразност на оспорения административен акт и го е отменил, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Разноски от касационния ответник не са поискани. Воден от горното, Върховният административен съд