Решение № 4373 от 28.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10758/2010 г.

Решение № 4373 от 28.03.2011 г. на ВАС по адм. д. № 10758/2010 г., I о., докладчик съдията Емилия Миткова Производството по делото е образувано по реда на чл. 185 и сл. АПК, по оспорване на Валентин Петров Иванов и Любен Филипов Симеонов, понастоящем изтърпяващи доживотни присъди в Софийски централен затвор, на разпоредбите на чл. 213, 214 и 219 от ППЗИНЗС (Правилник), издаден от Министерството на правосъдието, обн. ДВ, бр. 9 от 2.02.2010 г. В оспорването се развиват доводи за незаконосъобразност на цитираните разпоредби, като противоречащи на чл. 197 и чл. 198, ал. 1 от ЗИНЗС. Направено е искане оспорените текстове да бъдат отменени. Ответникът - Министърът на правосъдието на РБ, чрез процесуалния си представител юрк. Ю. Шемширов оспорва жалбата и в писмени бележки развива подробни доводи досежно законосъобразността на оспорените разпоредби. Представителя на Върховната административна прокуратура излага доводи за основателност на оспорването досежно разпоредбата на чл. 213 от ППЗИНЗС и по-специално в частта, с която осъдените на доживотен затвор се държат постоянно в заключени помещения., тъй като посочената част от текста противоречи на законовата разпоредба на чл. 198, ал. 1 от ЗИНЗС. В останалата част се излагат доводи за неоснователност на оспорването. Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав, приема, че жалбата е подадена от заинтересувано лице. Оспорващите са лица осъдени и изтърпяващи доживотни присъди в Софийски централен затвор, поради което имат правен интерес да обжалват текстове на ППЗИНЗС. След като обсъди доводите на оспорващите, както и събрания по делото доказателствен материал, съдът приема, че оспорването е основателно. Оспореният ППЗИНЗС е издаден от компетентен орган, с оглед законовата делегация в § 12 от ПЗР на ЗИНЗС, съгласно която изпълнението на закона се възлага на министъра на правосъдието, който издава правилник за прилагането му. От представената по делото административна преписка се установява, че проекта на Правилника за прилагане на ЗИНЗС е изработен от работна група включваща двама представители на ГДИН и двама държавни експерти в дирекция "Съвет по законодателството". Обсъден е на работно съвещание с началниците на затвори, поправителни домове и областни служби "Изпълнение на наказанието" и с участие на експерт от Дирекция "Съвет по законодателство" към МП. Тези факти се установяват от приложената и приета по делото докладна записка от главен комисар Василев - главен директор на ГДИН. Процедурата по издаване на нормативни административни актове е уредена в глава Пета, раздел III от АПК. Съгласно чл. 75, ал. 2 от АПК, нормативни административни актове се издават по прилагането на закон или подзаконов нормативен акт от по висока степен. Въпреки изявлението на процесуалния представител на ответника, че преписката е в цялост от административният орган не са ангажираха доказателства за спазване разпоредбите, отнасящи се до приемане и изменение на подзаконови нормативни актове. Съгласно чл. 77 от АПК, компетентният орган издава подзаконовия нормативен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становище, предложения и възражения. По силата на препращащата разпоредба на чл. 80 от АПК, за неуредените въпроси се прилага ЗНА. В глава трета от ЗНА, "Изработване на проекти на нормативни актове" се посочват принципите, приложими при изработването на проекта, като съгласно чл. 26, ал. 2, преди внасяне за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най малко 14 дневен срок за предложения и становища по проекта. От приложените по преписката доказателства няма данни за спазване на посочените разпоредби, като при служебната проверка в интернет страницата на министерство на правосъдието се установява, че не е публикуван проектът на обжалвания Правилник с текста, приет и обнародван впоследствие в ДВ, бр. 9 от 2 февруари 2010 г. Неспазването на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА представлява нарушение на императивни правни норми, поради което следва да се приеме за съществено нарушение на административнопроизводствените правила. След като това задължение не е изпълнено от административния орган, то не следва да бъде обсъждана докладна записка на главен комисар Василев - главен директор на ГДИН от 21.01.2010 г., относно получени бележки и предложения от ВКП-сектор "Изпълнение на наказанията", които са приети и отразени в проекта на правилника, тъй като факта, че е изпълнено задължението за обсъждане на предложения и мнения преди приемането на нормативния административен акт, не санира неизпълнението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. По същество на жалбата оспорващите твърдят, че разпоредбите на чл. 213, 214 и 219 от ППЗИНЗС противоречат на чл. 197 и чл. 198, ал. 1 от ЗИНЗС. Съгласно разпоредбата на чл. 197, ал. 1 от ЗИНЗС наказанието доживотен затвор и доживотен затвор без замяна се изпълнява в отделни затвори или в обособени отделения към другите затвори, а съгласно ал. 2 на същата разпоредба, доколкото в тази глава не е предвидено друго, при изпълнение на наказанието доживотен затвор и доживотен затвор без замяна се прилагат общите разпоредби. Съгласно чл. 198, ал. 1 от ЗИНЗС на осъдените на доживотен затвор и на доживотен затвор без замяна първоначалният специален режим може да бъде изменен в по-лек, ако имат добро поведение и са изтърпели не по-малко от 5 години от наложеното наказание. Съгласно чл. 213 от ППЗИНЗС осъдените на доживотен затвор се настаняват в отделни затвори или в отделения на другите затвори в обособени зони с повишена сигурност. Те се държат в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана. Участието им в колективни мероприятия е само с осъдени от същата категория. Съгласно чл. 214 от ППЗИНЗС изолацията на осъдените на доживотен затвор от останалите лишени от свобода се спазва и при конвоиране, лечение, свиждане, престой на открито и други случаи на напускане на помещението. Съгласно чл. 219, ал. 1 от ППЗИНЗС за срок от 5 години след влизане на присъдата в сила осъдените на доживотен затвор могат да се настаняват в специално обособено отделение в един от затворите или в отделен затвор, определени със заповед на министъра на правосъдието, ал. 2 в срока по ал. 1 с осъдените на доживотен затвор работи специализиран екип от служители и ал. 3 след изтичане на срока и след цялостна оценка на осъдения се взема решение за настаняването му в друг затвор и условията, при които ще изтърпява наказанието. Основателно е оспорването относно поддържано противоречие на изречения второ на чл. 213 от ППЗИНЗС с разпоредбата на 197, ал. 1 от ЗИНЗС. Делегацията на § 12 от ПЗР на ЗИНЗС възлага на министъра на правосъдието да издаде правилник за изпълнението на закона, т. е. създадените правни норми с подзаконовия нормативен акт имат за своя основа закона, който първично урежда отношенията, докато с Правилника за прилагането му се осъществява вторична, съответстваща на закона уредба на обществените отношения. С подзаконовия акт се доразвива и конкретизира законовата уредба на вече регламентирани със закон отношения. В конкретния случай с изречение второ на чл. 213 от ППЗИНЗС, а именно, че осъдените на доживотен затвор се държат в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана - създадена е първична правна уредба, несъдържаща се в чл. 197, ал. 1 от ЗИНЗС, поради което и оспорената разпоредба нито я доразвива, нито конкретизира. Съгласно чл. 198, ал. 2 от ЗИНЗС е предвидена възможност осъдените на доживотен затвор и на доживотен затвор без замяна да могат да бъдат настанявани в общи помещения с останалите лишени от свобода с условие за съвместно участие в трудови, възпитателни, образователни, спортни и други дейности с решение на комисията по изпълнение на наказанията, ако са поставени на строг режим и въз основа на оценка за тяхната личност. Тази възможност е във връзка с промяна на първоначалния режим на изтърпяване който винаги е специален. Ако обаче тази възможност не бъде реализирана т. е., ако осъдените на доживотен затвор и на доживотен затвор без замяна не бъдат настанявани в общи помещения с останалите лишени от свобода, то дори с по-лек режим, същите ще останат в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана, което не е предвидено в чл. 197, ал. 1 от ЗИНЗС. Неоснователно е позоваване в писмените бележки на процесуалния представител на ответника на разпоредбата на чл. 71, ал. 2 от ЗИНЗС, съгласно която лишените от свобода на специален режим се настаняват в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана. Тази разпоредба систематично се съдържа в Раздел V. Режим в местата за лишаване от свобода и е свързана с начина на изпълнение на определен от съда специален режим. Разпоредбата на чл. 197, ал. 1 и 2 от ЗИНЗС систематично е поместена в Глава петнадесета и урежда отношенията във връзка с изпълнение на наказанието доживотен затвор и доживотен затвор без замяна и не е свързана с режима на изтърпяване на наказанието. Възможността за замяната на първоначалния режим на изтърпяване на наказанието е уредена в последващите текстове на чл. 198 и чл. 199 от ЗИНЗС. Действително съгласно чл. 61, т. 1 от ЗИНЗС първоначалният режим за изтърпяване на наказанието се определя от съда, като на осъдените на доживотен затвор и на доживотен затвор без замяна се определя задължително специален режим, но в разпоредбата на чл. 198, ал. 1 от закона е предвидена възможност на осъдените на доживотен затвор и на доживотен затвор без замяна първоначалният специален режим да бъде изменен в по-лек, ако имат добро поведение и са изтърпели не по-малко от 5 години от наложеното наказание. По-лекият режим може да бъде само строг, тъй като съгласно чл. 199, ал. 1 от ЗИНЗС осъдените на доживотен затвор и на доживотен затвор без замяна не се поставят на лек и общ режим, но с изречения второ на чл. 213 от ППЗИНЗС е уредено първично изискване, осъдените на доживотен затвор да се държат в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана, независимо от вида на режима, поради което е неоснователен довода в писмените бележки на процесуалния представител на ответника, свързан със съответствие на разпоредбата на чл. 213 от ППЗИНЗС с изискването на чл. 61, т. 1 от ЗИНЗС. Неоснователно е оспорването с поддържано от жалбоподателите противоречие на изречение първо на чл. 213 от ППЗИНЗС, а именно осъдените на доживотен затвор се настаняват в отделни затвори или в отделения на другите затвори в обособени зони с повишена сигурност, с разпоредбата на изречение първо на чл. 197, ал. 1 от ЗИНЗС, съгласно което наказанието доживотен затвор и доживотен затвор без замяна се изпълнява в отделни затвори или в обособени отделения към другите затвори. От анализа на двете разпоредби се налага извода, че те са почти идентични, като при невъзможност да бъде осигурен отделен затвор, както е в Р. България, тези осъдени лица се настаняват в обособени отделения към другите затвори, съгласно закона и доразвита и конкретизирана тази правна уредба в Правилника, а именно в отделения на другите затвори в обособени зони с повишена сигурност. Твърденията в тази насока в жалбата са свързани предимно с неизпълнение на посочените разпоредби, поради настаняването им в помещения с лица с мярка "задържане под стража" или наказани по чл. 101, т. 7 от ЗИНЗС. Тези доводи са свързани с неизпълнение на нормативен акт, поради което са неотносими в настоящото производство, което е за законосъобразност на подзаконов нормативен акт, Неоснователно е оспорването в частта относно незаконосъобразност на разпоредбите на чл. 219 от ППЗИНЗС с разпоредбата на чл. 198, ал. 1 от ЗИНЗС. Доводите в жалбата са свързани с видоизменяне идеята на законодателя и присвояване правото на административния орган по свое усмотрение да решава съдбата на осъдените на доживотен затвор. В разпоредбата на чл. 198, ал. 1 от ЗИНЗС е предвидена възможност, а именно на осъдените на доживотен затвор и на доживотен затвор без замяна първоначалният специален режим да бъде изменен в по-лек. Тази възможност е свързана с условие, "ако имат добро поведение и са изтърпели не по-малко от 5 години от наложеното наказание". С разпоредбата на чл. 219, ал. 1 и ал. 2 се доразвива и конкретизира разпоредбата на чл. 213, ал. 1, предл. 1 от ППЗИНЗС. С чл. 219, ал. 3 от ППЗИНЗС се конкретизира разпоредбата на чл. 198, ал. 1 от Закона в частта на предвиденото добро поведение, като се предвижда цялостна оценка на осъдения и вземане на решение за настаняването му в друг затвор и условията, при които ще изтърпява наказанието, което не води до нейната незаконосъобразност, в каквато насока са доводите в жалбата. Неоснователно е оспорването в частта относно незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 214 от ППЗИНЗС. В жалбата не са изложени конкретни доводи, поради което и при преценка на съответствието й с разпоредбите на чл. 197 и чл. 198 от ЗИНЗС, съдът не констатира несъответствие с посочените разпоредби. С оглед на изложеното оспорването е основателно в частта относно изречения второ на чл. 213 от ППЗИНЗС, а именно, че осъдените на доживотен затвор се държат в постоянно заключени помещения при засилен надзор и охрана. Подзаконовият административен акт, в тази му част, е издаден в противоречие с норма от по-висока степен. В останалата си част оспорването е основателно, поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Предвид на изложеното и на осн. чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, първо отделение,