Решение № 1867 от 28.02.2022 г. на ВАС по адм. д. № 10567/2021 г.

Решение № 1867 от 28.02.2022 г. на ВАС по адм. д. № 10567/2021 г., VII о., докладчик съдията Юлия Раева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК)

Образувано е по касационни жалби на Столичен общински съвет, М. П. и П. З. срещу Решение № 5604 от 19.10.2020 г., поправено с Решение № 2626 от 20.04.2021 г. на Административен съд София-град по адм. дело № 9207/2019 г.

Касационната жалба на Столичен общински съвет е подадена срещу съдебното решение в частта му, с която са отменени чл. 133 и чл. 140, ал. 1, 3 и 4 от Наредбата за организация на движението на територията на Столична община. В нея са изложени оплаквания, че съдебното решение в обжалваната му част е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Съгласно чл. 2, ал. З от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) общинските съвети при издаване на наредби определят съставите на административните нарушения и съответстващите на тях наказания, предвидени в Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Следователно в компетентността на общинските съвети е да определят административни нарушения за обществени отношения, които не са в изключителната компетентност на друг орган.

Касационните жалби на М. П. и П. З. са подадени срещу съдебното решение в частта му, с която са отхвърлени жалбите им срещу чл. 137 и чл. 137, ал. 2 в частта "за неуредените в тази наредба случаи се прилага ЗАНН" от същата наредба. В тях са изложени оплаквания, че съдебното решение в обжалваната му част е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост. Твърди се, че горните разпоредби противоречат на нормативни актове от по-висока степен.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби.

Касационните жалби са допустими – подадени са от надлежни страни, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

По същество касационните жалби са основателни по следните съображения:

Предмет на оспорване пред административния съд са разпоредбите на чл. 133, чл. 137, чл. 137, ал. 2 в частта "за неуредените в тази наредба случаи" и чл. 140, ал. 1, 3 и 4 от Наредбата за организация на движението на територията на Столична община (Наредбата), последно изменена с Решение на Столичен общински съвет № 511 по Протокол № 58 от 26.07.2018 г.

С обжалваното решение съдът е отменил чл. 133 и чл. 140, ал. 1, 3 и 4 от наредбата поради противоречие с нормативни актове от по-висока степен и е отхвърлил жалбите срещу чл. 137 и чл. 137, ал. 2 в частта "за неуредените в тази наредба случаи се прилага ЗАНН" от същата наредба.

При служебно извършената проверка касационната инстанция установи, че решението е недопустимо в частта, с която са отхвърлени жалбите на М. П. и П. З. срещу чл. 137, ал. 2 от наредбата в частта "се прилага ЗАНН". Видно от петитума на жалбата на М. П. същият не обжалва чл. 137, ал. 2 от наредбата в частта "се прилага ЗАНН", а само в частта "за неуредените в тази наредба случаи". Съдът е допуснал присъединяване на П. З. към оспорването, поради което предметът на делото е останал непроменен и след присъединяването на последния.

Видно обаче от мотивите и диспозитива на обжалваното съдебно решение съдът недопустимо е приел, че към предмета на оспорване е включена и частта "се прилага ЗАНН" от чл. 137, ал. 2 от наредбата, което не отговаря на обективираната от жалбоподателите воля. В тази част съдът се произнесъл извън предмета на оспорването, без да е сезиран, поради което съдебното решение е недопустимо и следва да бъде обезсилено.

В останалата част обжалваното съдебно решение е допустимо, но неправилно.

1. По касационната жалба на Столичен общински съвет.

Касационната жалба е основателна, но по различни от изложените в нея съображения.

Съдът неправилно е отменил разпоредбите на чл. 133 и чл. 140, ал. 1, 3 и 4 от наредбата вместо да обяви тяхната нищожност.

Принципно правилни са съображенията на касационния жалбоподател, че като орган на местно самоуправление общинският съвет е компетентен да приема правила за поведение и да регулира обществени отношения от местно значение, предоставени в неговата компетентност. Съгласно чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА) всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Чл. 21, ал. 2 ЗМСМА предвижда компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал. 1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Съгласно чл. 22, ал. 4 ЗМСМА за нарушаване на наредбите могат да се предвидят глоби в размер до 5000 лв., а за еднолични търговци и юридически лица - имуществени санкции в размер до 50 000 лв., а при повторно нарушение и временно лишаване от правото да се упражнява определена професия или дейност. Съгласно чл. 22, ал. 5 ЗМСМА наказателните постановления се издават от кмета на общината или от негов заместник въз основа на акт, съставен от длъжностни лица, посочени в наредбата. Съгласно чл. 22, ал. 6 ЗМСМА административнонаказателното производство се осъществява по реда на Закона за административните нарушения и наказания.

Предмет на процесната наредба са правила, ограничения и забрани, свързани с организацията на движението на пътни превозни средства (ППС) на територията на Столична община – чл. 1 от наредбата.

Разпоредбите на чл. 133 и чл. 140, ал. 1 от наредбата предвиждат налагане на глоби с фиш за маловажни нарушения, установени при извършването им. Общинският съвет обаче няма нормотворческа компетентност да регламентира налагането на глоби с фиш за маловажни случаи на административни нарушения, установени при извършването им. Съгласно чл. 39, ал. 2, изр. 1 ЗАНН налагането на глоби с фиш за маловажни случаи на административни нарушения, установени при извършването им, може да бъде предвидено само в закон или указ.

При сравнение на разпоредбите на чл. 140, ал. 3 и 4 от наредбата с чл. 186, ал. 4 и 7 от Закона за движението по пътищата (ЗДвП) се установява, че имат за предмет на регулация едни и същи обществени отношения. В противоречие с чл. 8 ЗНА оспорените разпоредби преуреждат отношения, които вече са уредени с нормативен акт от по-висока степен, поради което общинският съвет не разполага с компетентност да приеме разпоредби с такъв предмет. Съгласно чл. 8 ЗНА нормотворческата компетентност на общинските съвети се простира само до случаите, които не са уредени с нормативен акт от по-висока степен. В случая е налице такава изчерпателна и детайлизирана уредба в чл. 186, ал. 4 и 7 ЗДвП.

По изложените съображения разпоредбите на чл. 133 и чл. 140, ал. 1, 3 и 4 от наредбата са нищожни. Решението в тази част следва да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго за обявяване на тяхната нищожност.

2. По касационната жалба на М. П. и П. З..

Решението е неправилно и в частта, с която оспорването е отхвърлено срещу чл. 137, чл. 137, ал. 2 в частта "за неуредените в тази наредба случаи" от наредбата.

Чл. 137 гласи следното: "Актовете за установяване на нарушенията на тази наредба се съставят от длъжностните лица, определени от органите по чл. 130. " В чл. 130 от наредбата са предвидени органите, които осъществяват контрол по изпълнение на наредбата. Органите по чл. 130 са: 1. кметът на Столична община и/или определени с негова писмена заповед длъжностни лица; 2. лица, определени и упълномощени с решение на Столичния общински съвет и 3. директорът на СДВР и/или определени от него с писмена заповед длъжностни лица.

Чл. 137 противоречи на чл. 22, ал. 5 ЗМСМА, тъй като допуска актосъставители да бъдат длъжностни лица, чийто кръг не е нормативно ограничен. Чл. 22, ал. 5 ЗМСМА изрично предвижда, че такова правомощие имат длъжностни лица, посочени в наредбата. Наредбата вместо да посочи длъжностните лица, които имат правомощие да съставят актовете за установяване на административни нарушения, предвижда актосъставителите да се определят от контролните органи по чл. 130 от същата наредба и/или от определени от тях лица.

Неправилен е също така изводът на съда за законосъобразност на чл. 137, ал. 2 в оспорената част "за неуредените в тази наредба случаи". Цялото съдържание на чл. 137, ал. 2 от наредбата е: "За неуредените в тази наредба случаи по съставянето на актовете, издаването и обжалването на наказателните постановления и по изпълнението на наложените наказания се прилагат разпоредбите на Закона за административните нарушения и наказания. "

Съдът неправилно приема, че предмет на наредбата са именно специфични правила, поради което използваната в чл. 137, ал. 2 правна техника е законосъобразна. Първо, съдът неправилно цитира предмета на наредбата, очертан в чл. 1 от същата, като посочва, че предмет на наредбата са специфични правила. Наредбата няма за предмет "специфични" правила. Чл. 1 от наредбата в частта "специфични" е обявен за нищожен с влязло в сила Решение № 76 от 12.06.2007 г. на СГС по адм. дело № 4013/2005 г. Второ, чл. 137, ал. 2 в оспорената част противоречи на чл. 22, ал. 6 ЗМСМА, който предвижда, че административнонаказателното производство се осъществява по реда на ЗАНН. Чл. 22, ал. 6 ЗМСМА не допуска приемането общинския съвет на процесуални правила от местно значение, които да са различни от тези на ЗАНН.

По изложените съображения обжалваното решение следва да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъдат обявени за нищожни разпоредбите на чл. 133 и чл. 140, ал. 1, 3 и 4 от наредбата, а разпоредбите на чл. 137 и чл. 137, ал. 2 в частта "за неуредените в тази наредба случаи" да бъдат отменени.

С оглед изхода на спора следва да бъдат присъдени разноски за двете съдебни инстанции в полза на М. П. в размер на 100 лв., а в полза на П. З. – 1 680 лв.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и 3 и чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,