Решение № 13512 от 29.10.2012 г. на ВАС по адм. д. № 5515/2012 г.

Решение № 13512 от 29.10.2012 г. на ВАС по адм. д. № 5515/2012 г., VI о., докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от директора на Дирекция "Социално подпомагане" /СП/ - гр. Перник, против решение № 21/14.03.2012 г., постановено по адм. дело № 23/2012 г. по описа на Административен съд гр. Перник, с което е отменена заповед № И-1129/14.11.2011 г. на директора на дирекция "СП" - гр. Перник. Касаторът поддържа, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По съображения, изложени в касационната жалба касаторът моли решението да бъде отменено, а вместо него постановено друго, с което да бъде отхвърлена жалбата против оспорения административен акт. Ответникът по касационната жалба - Божидар Петров Владимиров от гр. Перник, оспорва жалбата в писмен отговор и моли съдебното решение да бъде оставено в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, като взе предвид наведените доводи в жалбата и доказателствата по делото, намира следното: Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на Административен съд гр. Перник е отменена по жалба на Божидар Петров Владимиров заповед № И-1129/14.11.2011 г. на директора на дирекция "СП" - гр. Перник, потвърдена с решение № РД 01-248/29.11.2011 г. на директора на Регионална дирекция "СП" гр. Перник, и преписката е върната на дирекция "СП" - гр. Перник за ново произнасяне по молба-декларация вх. № И-1129/26.10.2011 г. при спазване на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, изложени в мотивите на съдебното решението. За да постанови това решение съдът е приел, че с обжалваната заповед незаконосъобразно с отказано отпускане на исканата социална помощ, тъй като лицето не е намерено на постоянния адрес при извършените посещения от социалния работник. Според съда са допуснати процесуални нарушения при оформянето на уведомленията за посещение за постоянния адрес, за които няма данни да са достигнали до знанието на лицето, а в социалния доклад неправилно е посочена една от датите на посещение на постоянния адрес. Приел е, е административното производство се е развило без молителя да бъде уведомен за действията на административния орган, което е довело до неблагоприятно засягане на неговата правна сфера. Наред с това съдът е приел, че обжалваната заповед е несъответна и на целта на закона - Закона за социално подпомагане /ЗСП/ - за социално подпомагане на българските граждани, семейства и съжителстващи лица, които поради здравни, възрастови, социални и други независещи от тях причини не могат сами чрез труда си или доходите, да задоволяват основните си жизнени потребности. Настоящият касационен състав намира, че така постановеното решение е правилно като краен резултат, но по съображения, различни от изложените. От фактическа страна е безспорно установено, че Божидар Петров Владимиров е подал до директора на дирекция "СП" - гр. Перник молба-декларация с вх. № И-1129/26.10.2011 г. с искане за отпускане на целева помощ за отопление за отоплителен сезон 2011/2012 г., в която е посочил постоянен адрес в гр. Перник, кв. "Изток", ул. "Ю. Гагарин" № 34, бл. 34, вх. Е, ет. 8, ап. 142, както и мобилен телефон. Посоченият адрес съответства на действително регистрирания постоянен адрес на лицето. На 28.10.2011 г. и на 8.11.2011 г. от съответния социален работник са извършени посещения на постоянния адрес на лицето, като и при двете посещения на адреса не е намерен никой и са поставени уведомления по образец съгласно приложение № 1а към Правилника за прилагане на Закона за социално подпомагане /ППЗСП/, в които е указано на лицето да се яви в дирекция "СП" - Перник в 3-дневен срок; в указания срок и по двете уведомления лицето не се е явило. За целите на производството е изготвен социален доклад от 14.11.2011 г., в който са отразени съответните констатации на социалния работник и е направено предложение за отказ за отпускане на исканата целева помощ по съображения, че не е спазено условието по чл. 27, ал. 5 ППЗСП и чл. 4, ал. 3 от РД 07-5 - не може да бъде извършена социална анкета и да се прецени нуждата от социално подпомагане. Със заповед № И-1129/14.11.2011 г., издадена от директора на дирекция "СП" - гр. Перник е отказано отпускането на целева помощ за отопление за отоплителен сезон 2011/2012 г., по съображения, че лицето не живее на адреса, във връзка с чл. 4, ал. 3 от Наредбата и чл. 27, ал. 5 ППЗСП. От правна страна, на основание чл. 12, ал. 4 ЗСП условията и редът за предоставяне на социални помощи се уреждат с Правилника за прилагане на закона. Съгласно чл. 8 ППЗСП социалните помощи се отпускат по постоянния адрес на лицата, на който се извършва и социалната анкета. Условията и редът за отпускане на целева помощ за отопление на лица и семейства през отоплителния сезон са регламентирани в Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г. за условията и реда за отпускане на целева помощ за отопление, издадена от министъра на труда и социалната политика, въз основа на законовата делегация от чл. 12, ал. 4 ЗСП. В разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от тази наредба е предвидено, че право на целева помощ за отопление имат лицата и семействата, чийто средномесечен доход за предходните 6 месеца преди месеца на подаване на молбата-декларация е по-нисък или равен от диференциран минимален доход за отопление и отговарят на условията по чл. 10 и 11 ППЗСП; според ал. 3 на чл. 2 от наредбата основа за определяне на диференцирания минимален доход за отопление е гарантираният минимален доход, чийто месечен размер се определя с акт на Министерския съвет, а в ал. 4 е посочен начинът на определяне на диференцираният минимален доход за отопление. Редът за отпускане на социалните помощи е регламентиран в разпоредбите на чл. чл. 26 - 28 ППЗСП. В чл. 27, ал. 1 ППЗСП е предвидено изискването за провеждане на социална анкета и изготвяне на социален доклад съгласно приложение № 2, в ал. 2 е посочено, че социалната анкета се провежда в дома на лицето или семейството по постоянен адрес, а в следващите алинеи подробно са уредени процесуалните действията, които следва да извърши социалният работник в случай, че поради отсъствие на лицето социална анкета не може да бъде извършена, като според ал. 5, ако в срока по ал. 4 /3-дни, считано от датата на уведомлението/ лицето не се яви за справка в Дирекция "Социално подпомагане", социалният работник прави мотивирано предложение за отказ поради невъзможност за извършване на социална анкета. В чл. 4, ал. 3 от Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г. е предвидено, че в срок до 20 дни от подаване на молбата социален работник извършва социална анкета и изготвя социален доклад по чл. 27 ППЗСП, съдържащ мотивирано предложение за отпускане или отказ на целева помощ. Съгласно чл. 13, ал. 2 ЗСП социалните помощи се отпускат след преценка на всички данни и обстоятелства, констатирани със социална анкета. Легално определение за понятието "социална анкета" е дадено в разпоредбата на § 1, т. 11 ДР ЗСП, според което "социална анкета" е дейност по установяване наличието на условията за упражняване на правото на социално подпомагане, извършена от социални работници в дирекция "Социално подпомагане", която се изразява в проверки в дома на лицето и/или семейството, в проучване на документация и събиране на информация. От това определение се налага изводът, че социалната анкета е дейност, чиято цел е да установи наличието или липсата на основание за предоставяне на исканата социална помощ, като проверката в дома на лицето е само един от способите за събиране на информацията, която е релевантна за преценката по направеното искане за отпускане на социална помощ. За целите на провеждането на социалната анкета, социалният работник, наред с посещението в дома на лицето, следва да събере информация за фактите и обстоятелствата, които според правните норми, приложими за съответния вид социална помощ, имат значение за отпускането й /в случая това са цитираните по-горе разпоредби на чл. 2 от Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г. и чл. 10 и 11 ППЗСП/, както и да проучи необходимата в тази връзка документация. В чл. 6, ал. 1, т. 2 ЗСП е предвидено, че Агенцията за социално подпомагане осъществява дейност по предоставяне на социални помощи и социални услуги, като в ал. 2 на същия чл. е посочено, че за изпълнение на функциите по ал. 1, т. 2 дирекциите "Социално подпомагане" имат право на безплатен достъп до Национална база данни "Население", който се осигурява чрез споразумение между Министерството на регионалното развитие и благоустройството и Агенцията за социално подпомагане, и задължително изискват по служебен път необходимата им информация от автоматизираните информационни системи на ЕСГРАОН, териториалните структури на Националната агенция за приходите, Агенцията по вписванията, Агенцията по заетостта, Националния осигурителен институт и от други държавни и общински органи, както и от физически и юридически лица, като те са длъжни да я предоставят безплатно в 14-дневен срок от датата на поискването й. Именно при провеждане на социалната анкета и изготвянето на социалния доклад за целите на произнасянето по искането за отпускане на социална помощ, съответният социален работник от АСП следва да упражни правомощията си по чл. 6, ал. 2 ЗСП, като събере необходимата информация от съответните служби, органи, организации и лица, за да прецени дали са изпълнени нормативните изисквания за предоставяне на поисканата социална помощ. От съдържанието на приложение № 2 към чл. 27, ал. 1 ППЗСП, представляващо образец за социален доклад, е видно, че за установяване на релевантните факти и обстоятелства е необходимо събиране на информация именно по начина, посочен в чл. 6, ал. 2 ЗСП. В обобщение на изложеното следва да се посочи, че посещението на дома на лицето е само един от способите за събиране на информация при преценката за наличието или липсата на основания за отпускане на социална помощ, а ненамирането на лицето на посочения в молбата-декларация постоянен адрес не представлява самостоятелно основание за отказ за отпускане на помощта. Следва в тази връзка да се отбележи, че в определението за "социална анкета", дадено в § 1, т. 11 ДР ЗСП не е предвидено, че проверката следва да бъде направена на постоянния адрес на лицето, а е посочено, че проверка се прави в дома на лицето и/или семейството. Не съществува нормативно изискване лицето да живее на постоянния си адрес, тъй като в чл. 93, ал. 1 от Закона за гражданската регистрация, който съдържа определение за "постоянен адрес" е посочено, че това е адресът в населеното място, което лицето избира да бъде вписано в регистъра на населението. Поради това че в ЗСП и в ППЗСП не съществува легално определение за "дом на лицето", то следва да се приеме, че в текста на § 1, т. 11 ДР ЗСП се има предвид мястото /жилището/, в което лицето живее към съответния момент. Изискването за провеждане на социалната анкета по постоянния адрес на лицето е предвидено в разпоредби от подзаконов нормативен акт - чл. 8 и чл. 27, ал. 1 ППЗСП. Като подзаконов нормативен акт Правилникът за прилагане на ЗСП, съгласно чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове следва да съответства на нормативните актове от по-висок ранг, т. е. разпоредбите от ППЗСП следва да съответстват на разпоредбите на ЗСП. Поради това при тълкуване на изискването за мястото на провеждане на социалната анкета следва да държи сметка за законовата разпоредба на § 1, т. 11 ДР ЗСП. Следва в тази връзка да се имат предвид мотивите на решение № 845/28.01.2005 г. по адм. дело № 7040/2004 г. на петчленен състав на ВАС, постановено във връзка с оспорване на разпоредбата на чл. 8 ППЗСП /тогава ал. 1 от този член/, в които е посочено, че разпоредбата регламентира реда за отпускане на социални помощи, а именно по постоянен адрес на правоимащите лица, като разпределя компетентността на дирекциите "Социално подпомагане" по отношение на лицата с постоянен адрес на тяхна територия, както и задължението на социалните работници от дирекцията да извършат социалната анкета по отношение на правоимащи лица с постоянен адрес на територията на дирекцията. Изискването за извършване на социалната анкета по постоянен адрес на лицата създава за тях единствено задължението да адресират молбата си до съответната дирекция "СП" по постоянния им адрес. В приложимите разпоредби на чл. 2 от Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г., както и чл. 10 и 11 ППЗСП не е предвидено като изискване за отпускане на социална помощ лицето да живее на регистрирания постоянен адрес, затова в случая отказът за отпускане на помощта, обоснован с отсъствието на лицето от постоянния адрес е постановен в противоречие с приложимите материалноправни разпоредби. В обжалваната пред първоинстанционния съд заповед като основание за отказа са посочени разпоредбите на чл. 4, ал. 3 от Наредба № РД-07-5 от 16.05.2008 г. и чл. 27, ал. 5 ППЗСП, които обаче не съдържат материалноправно основание, а предвиждат провеждане на социална анкета по постоянния адрес на лицето. Нито в мотивите към заповедта, нито в потвърдителното решение на директора на РДСП е посочено неизпълнение на някое от материалноправните предпоставки за отпускане на целевата помощ за отопление. Наред с това, от съдържанието на изготвения социален доклад от 14.11.2011 г. е видно, че социалният работник практически е установил релевантни факти и обстоятелства за отпускане на помощта /включително относно доходите на лицето, имущественото му състояние, здравословното състояние, семейното положение, обитаваното жилище и т. н./, като надлежно е попълнил съответните графи от социалния доклад. В представената по делото преписка се съдържат както декларацията на лицето, подадена заедно с молбата-декларация, така и събраните писмени доказателства за установяване на релевантните факти и обстоятелства. Следва за пълнота на изложението да се отбележи, че в конкретния случай социалният работник е имал възможност да осъществи контакт с лицето, което е поискало социална помощ и на посочения в молбата-декларация мобилен телефон, за да уговори време и място за извършване на посещение с цел провеждане на социалната анкета. По делото няма данни да е правен такъв опит. Във връзка с изводите на съда за липса на данни за връчване на уведомленията по чл. 27, ал. 3 и ал. 4 ППЗСП, следва да се отбележи, че не е предвидено нормативно изискване за лично връчване на тези уведомления, а такова тълкуване на нормата не съответства и на обстоятелствата, при които се пристъпва към изготвяне на уведомление. Касае се до изготвяне на писмени уведомления, които следва да бъдат поставени на посочения адрес /в разпоредбите е използван изразът "...оставя уведомление..."/, за да има възможност лицето, което не е намерено на този адрес при посещението от социалния работник, да се запознае със съдържанието им и съответно да се яви в Дирекция "СП", съгласно указанията в уведомлението. Този неправилен извод на първоинстанционния съд обаче не се е отразил на правилността на решението, тъй като крайният извод за незаконосъобразност на оспорения административен акт, е правилен. По изложените по-горе съображения, обжалвания пред първоинстанционния съд административен акт е постановен при неправилно тълкуване и приложение на материалния закон, нарушение на административнопроизводствени правила и в несъответствие с целта на закона. В този смисъл, крайният извод на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на акта е правилен, макар по различни от изложените по-горе съображения. Решението е правилно като краен резултат и следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,