Решение № 2323 от 18.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6398/2018 г.

Решение № 2323 от 18.02.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6398/2018 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на "Е. С. Е. консулт" ЕООД, седалище и адрес на управление гр. С., ул. "Л. А." №... срещу Решение № 2051 от 27.03.2018 г. на Административен съд, С. град, постановено по административно дело № 8381/2017 г.

С обжалваното решение съдът отхвърля жалбата на "Е. С. Е. консулт" ЕООД срещу отказ за преиздаване на разрешение за специално ползване на пътищата чрез рекламно съоръжение, обективиран в Решение по т. 2. 9. на Протокол № 16631 от 26.06.2017 г. на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура".

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател – "Е. С. Е. консулт" ЕООД, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при нарушение на съдопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Неправилно съдът приема, че актът е издаден от компетентен орган. Позовава се на чл. 21а, ал. 1 – 4 от Закона за пътищата (ЗП) и сочи, че оспореното решение, което Управителният съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" е упълномощил председателят на Управителният съвет да подпише, е взето с участието на двама от тримата членове на съвета, което противоречи на чл. 21в, ал. 3 ЗП. Не е налице заповед на министъра на регионалното развитие и благоустройството за заместване на отсъстващия член на съвета съобразно чл. 12 от Правилника за структурата, дейността и организацията на работа на Агенция "Пътна инфраструктура" (Правилника).

Неправилен счита изводът на съда за спазване на изискванията за форма на оспорения акт. Съдът не е отчел нарушенията на чл. 59, ал. 2, т. 1 и 4 АПК като позоваването на Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. е неоснователно. Съдът не е отчел, че органът не е спазил изискванията на чл. 26, 27 и 34, ал. 3 АПК, като протоколът, въз основа на който е издаден актът, не е съставен в негово присъствие и не му е връчен за сведение. Органът не е изпълнил и задълженията си по чл. 35 АПК.

Неправилно съдът е приел и съответствие на акта с материалноправните разпоредби на Наредбата за специалното използване на пътищата (Наредбата).

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отмени оспорения акт.

1. Ответникът по касационната жалба – Управителният съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", счита същата за неоснователна. Обжалваното решение е правилно. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от юрисконсулт М. Гарева.

По делото е постъпило становище на председателя на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", в което се излагат доводи за неоснователност на касационната жалба. Председателят на Управителният съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" не е страна в съдебното производство, поради което съдът не обсъжда становището му по касационната жалба.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът правилно е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приема от правна страна, че:

1. На 07.10.2003 г. на "Е. С. Е. консулт" ЕООД е издадено Разрешение № 588 за специално ползване на пътища чрез експлоатация на рекламно съоръжение в обхвата на автомагистрала "Хемус", км 399+600 – отдясно, с площ 12 кв. м., двустранно.

1. На 19.04.2017 г. "Е. С. Е. консулт" ЕООД подава заявление за преиздаване на разрешение за специално ползване на пътища чрез експлоатация на рекламно съоръжение в обхвата на автомагистрала "Хемус", км 399+600 – отдясно, с площ 12 кв. м., двустранно.

1. На 11.05.2017 г. е съставен Констативен протокол № 46, одобрен от директора на Областно пътно управление – В., в който е установено, че рекламното съоръжение на път №АМ2 "Хемус", км 402 + 490, ляво: 1.) не е изградено в съответствие с условията на протокол за предварителен оглед от 02.09.1999 г.; 2.) за рекламното съоръжение няма издадено разрешение за специално ползване на пътища чрез изграждане на рекламно съоръжение; 3.) отстои в целия си габарит на 4, 00 м от ръба на пътната настилка; 4.) съседни рекламни съоръжения са на действителни км 402+190 лява (по разрешение за експлоатация на рекламно съоръжение км 399 + 890 ляво) и км 403 + 970 – ляво (по разрешение за експлоатация на рекламно съоръжение км 401 + 970 – ляво); 5.) не ограничава видимостта на сигнализацията с пътни знаци; 6.) спазени са изискванията на чл. 17б, ал. 1 от Наредбата; 7.) не са спазени изискванията на чл. 17б, ал. 2 от Наредбата, поради което разрешението за рекламното съоръжение не може да бъде преиздадено.

1. На 16.05.2017 г. "Ей си Ем консулт" ЕООД подава допълнение към заявлението от 19.04.2017 г.

1. На 26.06.2017 г. Управителният съвет на Агенция "Пътна инфраструктура" в състав: председател и един член, при участието на секретар, приема решение 2. 9., съгласно което "Одобрява проект на писмо за отказ на "Е. С. Е. консулт" ЕООД за преиздаване на разрешение № 588/07.10.2003 г. за специално ползване на пътища чрез експлоатация на рекламно съоръжение, изградено на АМ Хемус при км 402 + 490 ляво (по разрешение за специално ползване на пътища чрез експлоатация на рекламно съоръжение на км 399 + 600 – дясно). С решение по т. 2. 235 Управителният съвет възлага на председателя на Управителния съвет да подпише "писмото" за отказ. Решенията са отразени в Протокол № 16631/17.

1. На 10.07.2017 г. на "Е. С. Е. консулт" ЕООД е връчен подписан от председателя на Управителния съвет документ, рег. № 53-00-4605 от 26.06.2017 г., с който се уведомява, че за рекламното съоръжение не може да бъде издадено разрешение за специално ползване на пътя чрез експлоатация като в документа е посочено, че "настоящото представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК и подлежи на обжалване в 14-дневен срок пред съответния административен съд по реда на АПК".

1. В хода на съдебното производство органът представя доказателства за прекилометрирането на автомагистрала "Хемус" в изпълнение на Решение № 666 от 06.08.2012 г. на Министерския съвет на Р. Б.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че индивидуален административен акт не е уведомителното писмо на председателя на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", а решението на Управителния съвет от 26.06.2017 г. по т. 2. 9. Решението е взето от компетентен орган, в надлежен състав и при необходим кворум, в исканата от закона форма като мотивите на акта са изложени в уведомителното писмо от 26.06.2017 г. При издаването на акта не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Производството е започнало по искане на адресата на акта, поради което не е налице нарушение на чл. 26 АПК, а актът е издаден след извършена проверка, поради което не е налице и нарушение на чл. 35 АПК.

Съдът приема, че актът е и материално законосъобразен. Искането за подновяване на разрешението е подадено в срок - § 5 ЗП във вр. с чл. 17б, ал. 1 от Наредбата, но рекламното съоръжение не е разположено в съответствие с изискванията на чл. 15, ал. 1, т. 2 от Наредбата – намира се на по-малко от 1 500 м от пътен възел "С." (км 402 +150), поради което и в съответствие с разпоредбата на чл. 16, ал. 1, изречение 1 от Наредбата органът правилно е отказал преиздаване на разрешение за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламно съоръжение.

Въз основа на горното съдът прави извод за законосъобразност на оспорения акт и отхвърля жалбата.

Изводът на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. Доводи в подкрепа на твърдяния порок съществено нарушение на съдопроизводствените правила касаторът не сочи. Налице е бланкетно твърдение за този порок, поради което и с оглед на чл. 218, ал. 1 и 2 АПК съдът не дължи произнасяне по него.

Доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение поради нарушение на материалния закон са свързани с преценката на съда за валидността на оспорения акт, за спазването на административнопроизводствените правила и за липса на материалноправните предпоставки за преиздаване на разрешителното.

1. По доводите за нищожността на оспорения акт:

Преди всичко следва да се посочи, че съдът правилно е определил кой е правопораждащият правните последици акт – решението на Управителния съвет на Агенция "Пътна инфраструктура", а не уведомителният документ на председателя на Управителния съвет независимо от посоченото в този документ, че именно той е индивидуалният административен акт, който подлежи на съдебен контрол.

Експлоатацията на рекламно съоръжение, поставено в обхвата на пътя, е специално ползване на пътя, което с оглед на чл. 18, ал. 1 ЗП се разрешава от собственика на пътя или от администрацията, която го управлява. Съгласно чл. 26, ал. 3 ЗП разрешението за специално ползване на пътя чрез експлоатация на рекламно съоръжение в обхвата на пътя и ограничителната строителна линия се разрешава от Управителния съвет на агенцията или от упълномощено от съвета длъжностно лице от агенцията за републиканските пътища. Идентична по съдържание е и разпоредбата на чл. 5, ал. 1, т. 1 от Наредбата, а чл. 6, ал. 2 от Наредбата изрично сочи, че компетентен да постанови отказ за издаване на разрешение за специално ползване на пътя е органът, компетентен да издаде разрешението.

Следователно, законът изрично определя органът, компетентен да издаде отказ за специално ползване на пътя и това е Управителният съвет на Агенция "Пътна инфраструктура". Безспорно е, че законодателят е предоставил на Управителния съвет възможността да делегира тази своя компетентност на длъжностно лице от агенцията, но за да е налице делегация на компетентност е необходимо да е налице изрично волеизявление на Управителния съвет с точно посочване на делегираното правомощие. Възложеното задължение на председателя на Управителния съвет да подпише съобщенията до адресатите на решенията на съвета за отказ от издаване на разрешение не е делегиране на правомощие да се издаде разрешение, съответно отказ, за специално ползване на пътищата. А избраният от Управителния съвет изказ на приетото решение – "одобрява проект на писмо за отказ", не може да промени същността на взетото решение, а именно - отказ от издаване на разрешение за специално ползване на пътищата чрез експлоатация на рекламно съоръжение, т. е. индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК.

Поради горното нито уведомителният документ от 26.06.2017 г. е индивидуален административен акт, нито председателят на Управителния съвет е компетентен орган за издаване на отказ за специално ползване на пътищата.

За да бъде валидно решението на компетентния орган – Управителният съвет, е необходимо да е взето не само в рамките на неговата материална компетентност, но и при спазване на нормативно установените изисквания за формиране на валидно решение на колегиалния орган, т. е. при спазване на изискванията за кворум и мнозинство. Кворумът определя изискванията, при които колегиален орган може валидно да функционира като орган, а мнозинството определя изискванията, при които валидно функциониращият колегиален орган може да взема валидни решения.

Законодателят не е регламентирал изрично изисквания за кворум, при който валидно може да функционира Управителният съвет. Изисквания е поставил единствено към начина на вземане на решения – с мнозинство от неговите членове, съгласно чл. 21в, ал. 3 ЗП. Регламентирайки по този начин изискванията за вземане на решение – не от присъстващи на заседанието членове на колегиалния орган, а от членовете на съвета – съобразявайки броя на лицата, които формират органа, законодателят фактически е установил и изискването към кворума. Тогава, когато двама присъстващи на заседанието членове на съвета постигнат съгласие по даден проект за решение, тъй като те представляват мнозинството от членовете на съвета, решението ще бъде валидно. Но тогава, когато двама присъстващи на заседанието членове на съвета не постигнат съгласие по даден проект на решение очевидно няма да е налице решение, тъй като мнозинството от членовете на съвета няма да са постигнали съгласие.

В случая, видно от доказателствата по делото, на заседанието, на което е взето оспореното решение, са присъствали двама от тримата членове на съвета и решението е взето с мнозинство от членовете на съвета в съответствие с чл. 21в, ал. 3 ЗП.

Вярно е, както твърди касаторът, че съгласно чл. 12 от Правилника министърът на регионалното развитие и благоустройството определя, при отсъствие на председателя или на някой от другите двама члена на съвета, с нарочен акт лице, което да упражнява правомощията им "за всеки конкретен случай". Но в случая правомощията на отсъстващия член на съвета не са упражнявани от никого – присъствалият на заседанието секретар не е упражнил функции на член на съвета. А постигнатото от двамата присъствали членове на съвета съгласие по предложения проект на решение прави ненужно оправомощаването от министъра на регионалното развитие и благоустройството на лице, което специално да изпълнява правомощията на отсъстващия член на съвета. Такова би било необходимо, ако двамата присъстващи члена на съвета не бяха постигнали съгласие, тъй като без участието на третия член на съвета решение в съответствие с изискванията на чл. 21в, ал. 3 ЗП не би могло да бъде взето.

Доводите на касатора за нищожност на оспорваното решение се градят на приемането, че решенията си Управителният съвет взема с мнозинство, но без да отчита съдържанието на релевантната разпоредба – чл. 21в, ал. 3 ЗП, в неговата цялост, а именно, че мнозинството се формира от членовете на съвета, не от присъстващите на съответното заседание. При това законодателно решение решението на Управителния съвет, което е взето на заседание, на което присъстват двама от тримата негови членове, е взето от валидно функциониращ орган, като самото решение също е валидно, тъй като е взето с мнозинство от членовете на съвета.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение поради неправилно приложение на материалния закон във връзка с преценката на съда за валидността на оспорения акт са неоснователни. Съдът правилно е приел, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, поради което е валидно.

1. По преценката на съда за спазване на изискванията за форма и на административнопроизводствените правила:

Касаторът счита за неправилен изводът на съда за съответствие на акта с изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Доводите на касатора са за липса на наименование на акта и за липса на фактически и правни основания.

Безспорно е, че съгласно чл. 59, ал. 1, т. 2 АПК всеки индивидуален административен акт би следвало да има наименование. Въпрос на добра административна практика е всеки индивидуален административен акт да бъде наименуван. В случая законодателят, в чл. 2в, ал. 1 и 3 ЗП, е наименувал актовете, които Управителният съвет взема – нарекъл ги е решения, отчитайки колегиалния характер на органа. С оглед на това би следвало актът на Управителния съвет да носи наименованието решение. Но липсата на наименование на акта по никакъв начин не се отразява на неговата законосъобразност, тъй като не наименованието, а съдържанието на акта е това, което е релевантно за неговата законосъобразност и изпълнимост.

Безспорно е също, че съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК всеки индивидуален административен акт следва да съдържа фактически и правни основания. Видно от оспорения акт – т. 2. 9. от протокола на заседанието на Управителния съвет, той не съдържа нито фактически, нито правни основания. Но както обосновано приема и съдът, мотиви – фактически и правни, са изложени в документа, с който на касатора е съобщен оспорения акт. Приетото е в съответствие с Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г. на Върховния съд и по-важното, не лишава адресата на акта от възможността да осъществи защитата си, както и съда от възможността да извърши контрол за законосъобразност, тъй като мотивите на акта са достигнали до адресата заедно със самия акт.

Не намират основание в доказателствата по делото и доводите на касатора за неправилност на извода на съда относно спазването от органа на административнопроизводствените правила.

Както обосновано приема съдът, органът не би могъл да наруши разпоредбата на чл. 26, ал. 1 АПК, тъй като самото административно производство е започнало по искане на касатора. Никакви права на касатора не са нарушени поради неуведомяването му за започване на производството в контекста на задължението на органа за уведомяване за срока за произнасяне, тъй като не органът, а законодателят е определил срока за произнасяне – чл. 26, ал. 3 ЗП.

Вярно е, както сочи касаторът, че органът е издал акта си, без да даде възможност на касатора да взема становище по доказателствата – съставеният констативен протокол № 46 от 11.05.2017 г. не е бил предявен на касатора, но сам по себе си този факт, в конкретния случай, не е довел до нарушаване на правата му, тъй като органът действа в условията на обвързана компетентност и доказването на установените в протокола факти в хода на съдебното производство правят акта материално законосъобразен. Касаторът не е оборил констатациите в протокола. Напротив. Въпреки допуснатата от съда съдебна експертиза със задача да извърши измервания на място, защото точно тези замервания съдържа Констативен протокол № 46, касаторът е направил нарочно искане за отказ от допуснатото доказателствено средство. С оглед на горното доводът на касатора е формален и лишен от правна логика.

Неоснователен е и доводът на касатора за неправилност на извода на съда за липса на нарушение на чл. 35 АПК. Видно от доказателствата по делото органът е постановил акта си, след като е изяснил фактите и обстоятелствата от значение за случая – извършил е конкретни замервания на място относно процесното рекламно съоръжение, както по отношение на ръба на пътната настилка, така и по отношение на разположението му спрямо пътни възли и спрямо съседни рекламни съоръжения.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на изводите на съда за спазени от органа форма на акта и административнопроизводствени правила са неоснователни.

1. По преценката на съда за материалната законосъобразност на акта:

Касаторът не сочи конкретен довод в подкрепа на това твърдение, а реферира към мотивите на друго първоинстанционно съдебно решение като пропуща да посочи, че същото – Решение № 855 от 14.05.2015 г. по административно дело № 2317/2014 г. на Административен съд, гр. Б., е отменено от Върховния административен съд с Решение № 1638 от 16.02.2016 г. по административно дело № 9611/2015 г.

Видно от мотивите на оспорения акт отказът е постановен на основание чл. 17 б, ал. 2 във вр. с чл. 15, ал. 1, т. 2 от Наредбата. Съгласно чл. 17 б, ал. 2 от Наредбата разрешение за експлоатация на рекламно съоръжение се издава при спазване на изискванията на чл. 15 и заплащане на дължимите такси. Член 15 от Наредбата регламентира изискванията към разрешителните за изграждане на рекламни съоръжения. Видно от разпоредбата на чл. 15, ал. 1, т. 2 от Наредбата, за да се издаде разрешение за изграждане на рекламно съоръжение в обхвата на пътя, то трябва да отстои на не по-малко от 1 500 м от пътни възли за автомагистрали. Процесното рекламно съоръжение е изградено на път №АМ2 – автомагистрала "Хемус", и отстои на по-малко от 1 500 м от пътен възел "С." – пътен възел "С." е на км 402 + 150, а рекламното съоръжение е на км 402 + 490. Този факт е достатъчен, за да обоснове правилността на извода на съда за материална законосъобразност на оспорения акт.

Що се отнася до доводите на касатора, свързани с факта на експлоатация на рекламното съоръжение въз основа на надлежно Разрешително № 588 от 07.10.2003 г., то този довод е неотносим към законосъобразността на оспорения в настоящото производство акт. Няма правна норма, която да задължава органа автоматично да продължи срока на разрешението за експлоатация на рекламно съоръжение само защото е имало предходно издадено такова. Разпоредбата на чл. 17 б, ал. 2 не предвижда такова правно основание, а изисква спазване – към датата на преиздаване на разрешението, на изискванията на чл. 15. Наред с това, видно от Разрешително № 588 то е за разполагане на рекламно съоръжение на км 399 + 600 – отдясно, а процесното рекламно съоръжение е разположено на км 402 +490 (след прекилометриране), но отляво, т. е. става въпрос за експлоатирането на рекламно съоръжение, за което не е налице разрешително.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на съдебното решение поради неправилност на изводите на съда за материална законосъобразност на оспорената заповед са неоснователни.

С оглед на горното твърдението на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение поради нарушение на материалния закон е неоснователно. Съдът правилно е преценил законосъобразността на оспорения акт във връзка с всички основания за оспорване по чл. 146 АПК и въз основа на това е направил обоснован и правилен правен извод за законосъобразност на оспореното решение. Това прави решението му правилно.

При извършената, на основание чл. 218, ал. 2 АПК, служебна проверка за валидността и допустимостта на съдебното решение, съдът установи, че същото е валидно и допустимо, поради което и като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК и тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. по тълкувателно дело № 5/2009 г. на Върховния административен съд съдът следва да осъди касатора да заплати на Агенция "Пътна инфраструктура" – юридическото лице, в чиято структура е органът – ответник, направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото са за юрисконсултско възнаграждение, размерът на което съдът определя на 100, 00 лв. на основание чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс във вр. с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд