Решение № 4574 от 16.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6188/2019 г.

Решение № 4574 от 16.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 6188/2019 г., V о., докладчик председателят Здравка Шуменска Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Изпълнителния директор на Национална агенция за приходите (НАП), чрез пълномощника й юрисконсулт М. Асенова срещу решение № 1521 от 08 март 2019 г., постановено по адм. дело № 5694 от 2018 г., по описа на Административен съд София – град. С него е отменена негова заповед № 2394 от 02 май 2018 г. по жалба на Х. А. и е осъдена Националната агенция за приходите да заплати на Х. А. сумата от 960, 00 лева (деветстотин и шестдесет). В касационната жалба се излагат оплаквания за неправилност на обжалваното решение, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли за отмяна на решението като вместо него съдът постанови друго по същество на спора, с което да се отхвърли жалбата. Моли за присъждане на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции, съобразно депозирания списък по чл. 80 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК. Ответникът – Х. А., чрез процесуален представител счита касационната жалба за неоснователна като моли за отхвърлянето й. Претендира присъждане на направените от доверителя му разноски, представляващи адвокатско възнаграждение, посочено в договора за правна помощ. Сочи, че не възразява по предявения от касатора списък на разноските по чл. 80 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд (ВАС), състав на пето отделение, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК и предвид наведените в касационната жалба доводи, приема за установено следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срок и от надлежна страна, а разгледана по същество е основателна. Обжалваното решение е постановено след надлежно сезиране на съда с жалба против индивидуален административен акт от лице, за което същият има неблагоприятни последици, при което същото е валидно и допустимо. Производството пред Административен съд София – град е образувано по жалба на Х. А. срещу заповед № 2394 от 02 май 2018 г. н Изпълнителния директор на НАП. С нея, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното му правоотношение за заеманата от него длъжност "старши инспектор по приходите" в ТД на НАП, дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", сектор "Оперативни проверки". В заповедта са посочените дължимите обезщетения и придобития от служителя ранг. Също така, в мотивите на административния акт, е посочено, че със заповед № 3 ЦУ-560 от 23 април 2018 г. на Изпълнителния директор на НАП е утвърдено ново длъжностно разписание на ТД на НАП – София, считано от 01 май 2018 г., с което са съкратени 114 щатни бройки за длъжностите "началник отдел", "началник на сектор", "главен инспектор по приходите" и "инспектор по приходите" в Отдел "Оперативни проверки", Дирекция "Контрол" в ТД на НАП – София. Съдът е приел, че оспорената пред него заповед, е издадена от компетентен административен орган, съгласно чл. 108 от ЗДСл, във връзка с чл. 13, ал. 1 от ЗНАП – от Изпълнителния директор на НАП. Административният акт е издаден в писмена форма и съдържа минимално предвиденото в чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, съдържание, а също така е и мотивирана. По отношение на материалния закон, инстанцията по същество е изложила аргументи относно неправилното приложение на материалния закон, тъй като не е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от А., по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Налице е липсата на двете кумулативни предпоставки от фактическия състав на посочената правна норма. Установил е, че при направеното сравнение между старото и новото длъжностни разписания на дирекция "Контрол" в ТД на НАП София е налице намаляване на общата численост на персонала - от 622 щатни бройки на 503 щатни бройки като за длъжността "старши инспектор по приходите" са редуцирани с 19 щатни бройки, от които към 03 май 2018 г. 3 са били незаети. При сравнение между длъжностната характеристика на А. с длъжностната характеристика, утвърдена със заповед № 3 ЦУ – 599 от 02 май 2018 г. на Изпълнителния директор на НАП за "старши инспектор по приходите" в дирекция "Оперативни дейности", отдел "Оперативни дейности", сектор "Мобилни групи" и извършване анализ на трудовите функции, възложени на държавния служител се установява, че и при двете е въведено извършването на проверки по прилагането на данъчното и осигурителното законодателство, както и извършване на проверки в офисите касаят такива, извършвани на място, на документация, събиране на обяснения, събиране на доказателства от външни източници, обезпечаване на доказателства, искания за експертиза, съставяне на АУАН, изготвяне на протокол от проверка и др. Поради това, съдът е установил почти напълно припокриване функциите по отношение и на двете длъжности. Достигнал е до крайния извод, че процесната длъжност не е премахната като система от функции, задачи и отговорности и не обоснова да е извършено реално съкращаване, по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Освен нарушение на материалния закон, административният съд е установил, че заповедта е издадена в несъответствие с целта на закона по чл. 2, ал. 2 от ЗДСл, във връзка с ал. 1 от същата разпоредба, както и при нарушение на принципа на чл. 6, ал. 1 и ал. 2 от АПК, поради което е отменил административния акт за прекратяване на служебното правоотношение на А. Решението е неправилно. Административен съд София – град в противоречие с установените релевантни факти и обстоятелства е приел, че заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на Х. А. е незаконосъобразна поради неправилно тълкуване и приложение на материалния закон – чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. С оглед съдържанието на цитираната правна норма, за да е налице "съкращаване на длъжността" е необходимо наличието на две кумулативни предпоставки да са налице, а именно: длъжността да е отпаднала като нормативно определена позиция, с пълно премахване на функциите, задачите и задълженията или респективно тяхното изменение да е толкова значително, че новата им съвкупност и изискванията за тяхното осъществяване да налагат извод за наличие на качествено нова длъжност. Дефиниция на понятието "длъжност в администрацията" е определена в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (НПКДА) – нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, включително по правоотношение, възникнало на основание на Закона за Министерството на вътрешните работи, на Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража, на Закона за митниците или на Закона за дипломатическата служба, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. В разглеждания случай, спорният момент е дали длъжността, заемана от Х. А. – "старши инспектор по приходите" в ТД на НАП, дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", сектор "Оперативни проверки" е продължила да съществува като система от функции, задължения и изисквания, и критерии за заемането й, утвърдени с длъжностната характеристика. Видно от приобщения доказателствен материал, включително и от приетата и неоспорена съдебно–икономическа експертиза, по делото се установява, че съкращаването на процесната длъжност е извършено в изпълнение на заповед № 3 ЦУ-560 от 23 април 2018 г. на изпълнителния директор на НАП, с която са утвърдени нови длъжностни разписания за ТД на НАП – Бургас, ТД на НАП – Варна и ТД на НАП – Велико Търново, ТД на НАП – Пловдив и ТД на НАП – София, считано от 01 май 2018 г. Съответно, целият отдел "Оперативни проверки" при дирекция "Контрол", към ТД на НАП – София е закрит. Числеността на персонала на дирекцията е 622 щатни бройки, към 10 април 2018 г., а от 01 май 2018 г. е намалена със 119 щатни бройки и възлиза на 503 щатни бройки. От съпоставката на общият брой на длъжността "старши инспектор по приходите" в ТД на НАП – София, преди 10 април 2018 г. с този след 01 май 2018 г. се установява, че е налице намаление на същия. Също така е налице и разграничение между органите по приходите с оглед позиционирането на длъжността: "главен инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "инспектор по приходите" в структурата на администрацията, в отдел, дирекция към ТД на НАП и ЦУ на НАП. Наличието на длъжност "инспектор по приходите" в различните звена на НАП обаче не обосновават идентичност на функциите, до който извод неправилно първостепенният съд е достигнал. От събрания доказателствен материал по делото са установени съществени разлики по отношение на преките функции: отдел "Оперативни проверки" осъществява: данъчно–осигурителен контрол чрез извършване на оперативни проверки в търговските обекти или офиси, където се осъществява стопанската дейност или управление на стопанската дейност на задължените лица (оперативните проверки са по отношение на установяване и наблюдение на оборотите, реализирани в търговските обекти, проверки в обекти за спазване на осигурителното законодателство, проверки за установяване на налични активи, проверки за спазване на валутното законодателство от производители и търговци на изделия от благородни метали или валутни бюра; извършване на съвместни контролни действия с други контролни институции; установяване на административни нарушения на данъчното и осигурителното законодателство и съставяне на актове за установените нарушения; уведомяване на прокуратура при съмнение за престъпление по НК; идентифициране на рискови стопански дейности, рискове от неспазване на законодателството; планиране, отчитане и анализ на данъчно-осигурителния контрол в областта на оперативните проверки. Отдел "Оперативни дейности" осъществява функции, свързани с извършването на фискален контрол, чрез спиране на транспортни средства на фискални контролни пунктове и извършване на проверка на документите, придружаващи стоката и събиране на данни за изпращача и получателя, мястото, датата и часа на получаване на стоката; поставяне и отстраняване на технически средства за контрол на транспортното средство, с което се превозва стоката; извършване на проверки за съответствие за съответствието между вида и количеството на стоката по придружителни документи, въведени при поставяне на техническите средства за контрол и действителния вид и количеството на стоката на мястото на получаване/разтоварване на стоката; предприемане на действия за обезпечаване на доказателства по чл. от ДОПК със срок на действие до 72 часа без разрешение на съда, като стоката и документите за нея се изземват; уведомяване на публичните изпълнители за налагане на обезпечения при условията на ДОПК; получаване и обработване на информация за извършени проверки на стоки с висок фискален риск; установяване на административни нарушения и съставяне на АУАН; уведомяване на прокуратурата при възникнало съмнение, че лице/а са извършили действие, респ. бездействие, квалифицирано като престъпление по НК. Следователно от извършената съпоставка на двете функционални характеристики се установява, че утвърдените функции на двата отдела са напълно различни. Съществени разлики се установяват и при извършване анализ на длъжностната характеристика, връчена на жалбоподателя и тази за длъжността "старши инспектор по приходите" в ТД на НАП, дирекция "Оперативни дейности", главна дирекция "Фискален контрол", ЦУ на НАП, утвърдена със заповед № 3 ЦУ-599 от 02 май 2018 г. на главния секретар на НАП. Видно от длъжностната характеристика досежно "Оперативни дейности" основната цел на длъжността е, че осъществяват контрол по прилагането на данъчно – осигурителното законодателство чрез извършване на оперативни проверки на задължени лица, а досежно дирекция "Оперативни дейности" – осъществяват контрол по прилагане на данъчното законодателство чрез извършване на фискални проверки на задължени лица, свързани със стоки с висок фискален риск. Също така анализират, планират и отчитат резултатите от извършените последващи проверки по движението на стоки с висок фискален риск. По отношение на преките задължения са налице съществени разлики, изразяващи се в седемнадесет точки, а съвпадащите функции в преобладаващата си част са общи и присъщи за всички инспектори по приходите в цялата данъчна администрация. В този смисъл е изводът на вещото лице от приетото по делото заключение, според което функциите и задълженията, залегнали в длъжностната характеристика на А. се констатират в минимална степен в длъжностната характеристика за длъжността "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "главен инспектор по приходите" в Главна дирекция "Фискален контрол", дирекция "Оперативни дейности", отдел "Оперативни дейности", сектор "Мобилни групи" – Бургас, Варна, Велико Търново, Пловдив и София, сектор "Гранични контролно-пропускателни пунктове" – Бургас, Варна, Велико Търново, Пловдив и София към ЦУ на НАП. Следователно закриването на целия отдел "Оперативни проверки" в дирекция "Контрол" в ТД на НАП обосновава извод, че като система от функции и задачи длъжността не съвпада с тази на инспектор по приходите в Главна дирекция "Фискален контрол", дирекция "Оперативни дейности", отдел "Оперативни дейности", сектор "Мобилни групи" при ЦУ на НАП. С оглед гореизложеното, неправилен е изводът на инстанцията по същество, че не е налице реално съкращаване на заеманата от Х. А., длъжност. Също така липсва напълно аналогична длъжност по идентификационни белези, към която да са прехвърлени в пълен обем функциите и задълженията на закритата длъжност. Следва да се приеме, че съкращаването е реално и е осъществен фактическият състав по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В случая е спазен и целта на закона. Съкращението е следствие от премахването на всички длъжности в закритите отдели "Оперативни проверки" във всички ТД на НАП, което е насочено към повишаване ефективността на администрацията. Служебното правоотношение не е прекратено самоцелно, а след извършване на организационни и структурни промени с цел оптимизиране на дейността на НАП. Предвид изложеното, първоинстанционното решение следва да се отмени като неправилно и да се постанови друго по съществото на спора, с което да се отхвърли предявеното оспорване от Х. А. против заповед № 2394 от 02 май 2018 г. на Изпълнителния директор на Национална агенция по приходите за прекратяване на служебното му правоотношение. При този изход на делото, основателно е искането на процесуалния представител на касационния жалбоподател за присъждане на съдебно-деловодни разноски за две съдебни инстанции, обективирани в представения списък по чл. 80 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК, възлизащи общо на 470, 00 лева (четиристотин и седемдесет), по който процесуалния представител на ответника е изразил становище, че не възразява по отношение на неговата прекомерност. Сумата от 470, 00 лева (четиристотин и седемдесет) следва да се възложи в тежест на Х. А. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ от АПК, Върховният административен съд, състав на пето отделение,