Решение № 6042 от 16.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2056/2016 г.

Решение № 6042 от 16.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2056/2016 г., V о., докладчик съдията Мариета Милева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Басейнова дирекция "Западнобеломорски район"- Б. против решение № 5 от 05.01.2016 г. по адм. дело № 379/2015 г. на Административен съд - Б., с което е отменена заповед № РД-07-24/30.04.2015 г. на същия административен орган, с която на О. Н. Т. е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и служебното й правоотношение е прекратено. Жалбоподателят поддържа, че съдебното решение е постановено в противоречие с материалния закон, тъй като заповедта е издадена при спазване на изискванията за форма, на административнопроизводствените правила и след установяване на допуснатите от служителката нарушения, подробно описани в заповедта. Моли решението да бъде отменено и да се постанови нов съдебен акт по същество, с който жалбата против заповедта за налагане на дисциплинарно наказание да бъде отхвърлена. Претендира присъждане и на юрисконсултско възнаграждение. Ответницата оспорва касационната жалба. Моли решението на първоинстанционния съд да бъде оставено в сила, като й се присъдят разноските по делото. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Като взе предвид изложеното в жалбата и данните по делото настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, констатира следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна, за която решението е неблагоприятно, поради което е допустима. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна по следните съображения: Решението на Административен съд - Б. е постановено в съответствие с материалния закон. Правилно съдът приема, че заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е издадена от компетентен орган (съгласно чл. 5, ал. 6, т. 1 от Правилника за дейността, организацията на работа и състав на басейновите дирекции, директорът на съответната басейнова дирекция прекратява служебните правоотношения на държавните служители в администрацията). Законосъобразно е и заключението на съдебния състав, че въпреки това заповедта следва да бъде отменена, тъй като при постановяването й са допуснати съществени нарушения на формата на акта, на административнопроизводствените правила и на материалния закон. Законосъобразен е изводът, че независимо от обема си заповедта не отговаря на формалните изисквания на чл. 97, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). В нарушение на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от закона заповедта не съдържа описание на конкретни действия и бездействия на служителката, уточнени по време и място на осъществяване и не са посочени нарушените норми. В т. 1. 1 от акта не са изложени факти и липсва описание на конкретно поведение на Т., което да се квалифицира като неизпълнение на задълженията, произтичащи от заповед № ПО-11-1/19.12.2012 г. на директора на басейновата дирекция, още повече че задълженията по т. 1. 1 Б и 1. 1 В от заповедта не са част от задълженията на Т. като ръководител на проекта, съгласно цитираната по-горе заповед. Заповедта в тази част съдържа изброяване на общи задължения по разработване и спазване на правила във връзка с управлението и изпълнението на проекта, по организация на процедурите по възлагане на обществени поръчки, както и за наблюдение и контрол върху изпълнението на сключените договори, но не и конкретни действия и бездействия, подкрепени с установими факти и обстоятелства, които са извършени или допуснати от служителката в противоречие с това, което й е възложено. По т. 1. 2 А от заповедта за налагане на наказние съображенията на наказващия орган са противоречиви. Направен е извод, че служителката е превишила правомощията си, а същевременно са изложени доводи за незаконосъобразност на издадена от нея заповед. По т. 1. 2 Б от заповедта не е посочено кое свое задължение служителката не е изпълнила като не е уведомила министъра на околната среда и водите за това, че си е направила отвод и кои или коя разпоредба е нарушила. В т. 1. 3 от заповедта липсва описание на конкретно поведение, очертаващо нарушение на служебната дисциплина. Посочено е, че Т. е приела заявление, подадено от търговско дружество, което не е отразено в деловодната програма, върху което няма резолюция и по което не са предприети действия, без да е уточнено за какво точно следва да отговаря служителката – за това че е приела заявлението или за това, че не го е отразила в деловодната програма, не му е поставила резолюция или че не е предприела действия. Не са конкретизирани и нарушените разпоредби, правила, заповеди или задължения по длъжностна характеристика, на които поведението й противоречи. Освен това т. 1. 3 също е с противоречиво съдържание, което препятства квалифициране на нарушението както от фактическа, така и от правна страна. В текста е посочено, че служителката е приела заявлението, по което не са предприети действия, което води до нарушение на задължението по чл. 20 ЗДСл за своевременно произнасяне по подадените от граждани заявления, а същевременно, че не са предприети действия по установяване истинността на заявлението и начина му на получаване в дирекцията, т. е. остава неизяснено дали служителката дължи произнасяне или следва да проверява редовността на заявлението. В допълнение на съображенията на административния съд за допуснати съществени нарушения на формата на акта следва да се посочи, че в заповедта не е уточнено качеството, в което служителката е допуснала посочените нарушения, в качеството на директор на дирекция "Планове и разрешителни" или като изпълняваща длъжността директор на Басейнова дирекция "Западнобеломорски район" – Б.. Това заедно с липсата на конкретизация относно времето на извършване на всяко от нарушенията (посочен е общ период от 28 месеца), препятства установяване на кръга от служебни задължения и правомощия, които Т. е следвало да изпълнява. Изброените нарушения във формата на заповедта са съществени, тъй като са пречка да се установи в какво се изразява неизпълнението на служебните задължения и съответно ограничава правото на служителката на защита. Тези пропуски и противоречия са самостоятелно основание за отмяна на административния акт. Изводът на административния съд за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, също следва да бъде споделен. Не са спазени сроковете за налагане на наказание, предвидени в чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. Нарушенията са извършени през периода 19.12.2012 г. – 23.04.2015 г., поради което и при липсата на доказателства за спиране на срока, следва да се приеме, че едногодишният срок за санкциониране на служителката за по- голямата част от времето (до 23.04.2014 г.) е изтекъл, което е погасило правото на органа да наложи дисциплинарно наказание. Този порок също е достатъчен да обоснове отмяна на заповедта за налагане на наказание. Изводът на първоинстанционния съд, че оспорената заповед е постановена в нарушение на материалния закон също следва да бъде споделен, но по съображения, които не съвпадат изцяло с изложените в мотивите на оспорения съдебен акт. Разпоредбата на чл. 89, ал. 2 ЗДСл изброява основанията за възникване на дисциплинарна отговорност. За да се реализира такава отговорност, следва да се установи осъществяването на някое от посочените в текста нарушения или в конкретния случай с оглед мотивите на издадената заповед, наказващият орган следва да установи неизпълнение на служебните задължения, неспазване кръга на служебните правомощия и нарушения на задълженията спрямо гражданите по чл. 20. В случая с оглед представените доказателства правилно е преценено, че дисциплинарното наказание е наложено, без да са осъществени материалноправните предпоставки, предвидени в закона за санкциониране на служителката Т., тъй като не са установени конкретни действия и бездействия на служителката, допуснати в противоречие със служебните задължения. Както първоинстанционният съд правилно приема задълженията по т. 1. 1 Б и 1. 1 В от заповедта не се включват в тези на ръководителя на проекта, произтичащи от заповед № ПО-11-1/19.12.2012 г. на директора на басейновата дирекция, поради което Т. не следва да носи отговорност за тяхното неизпълнение. Задължението по т. 1. 1 А от заповедта по изготвяне на вътрешните правила за работа по проекта всъщност е възложено на юриста (т. 5 от заповед № ПО-11-1/19.12.2012 г.), а не на Т. като ръководител. Останалите съображения на съдебния състав относно отсъствие на нарушенията по т. 1. 1 от заповедта също се споделят от настоящата инстанция. Решението на административния съд в тази част се основава на анализ на представените по делото доказателства, които установяват, че при организиране дейността по проекта са спазени Вътрешните правила за организиране, провеждане и възлагане на обществени поръчки, както и че като ръководител на проекта служителката Т. е изпълнявала задълженията си по наблюдение и контрол на проведените обществени поръчки. Съображенията на съдебния състав за отсъствие на основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката по т. 1. 2 и т. 1. 3 от заповедта, тъй като допуснатите нарушения не са свързани със задълженията на длъжността директор на дирекция "Планове и разрешителни" и не произтичат от предвиденото в длъжностната характеристика за последната длъжност, от която служителката е уволнена, не могат да бъдат споделени. Безспорно през целия обсъждан в заповедта период служителката е държавен служител, поради което следва да носи отговорност за допуснатите в това качество дисциплинарни нарушения, независимо от длъжностните позиции, които е заемала. При преценката за това допуснато ли е неизпълнение или нарушение на служебните задължения следва да направи точно разграничение на длъжностите, които е заемала служителката, за да се съобрази кръга на служебните правомощия и съответно дали, колко и как са изпълнени. В случая, както вече се посочи по- горе, подобно разграничение в заповедта не е направено, което обосновава извод за постановяване на административния акт в противоречие с изискванията за форма. Въпреки това крайният извод на първоинстанционния съдебен състав за липса на основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката по т. 1. 2 и т. 1. 3 от заповедта е правилен, но по различни от посочените съображения. Както се установява със заповед № РД-55/23.01.2013 г. Т. е упълномощена от министъра на околната среда и водите да изпълнява правомощията на директора на басейновата дирекция в пълен обем при отсъствие на титуляра, както и че през периода 20.11.2014 г. – 10.03.2015 г. същата изпълнява именно правомощията на директор на басейновата дирекция на основание заповедта (в този смисъл са и твърденията на процесуалния представител на жалбоподателя в писмените бележки). Цитираната в т. 1. 2 А от административния акт заповед е издадена през този период и следователно попада в кръга на служебните правомощия на Т., която като изпълняваща задълженията на директора има право да прекратява служебните правоотношения със служителите в администрацията съгласно чл. 5, ал. 6, т. 1 от правилника за дейността на басейновите дирекции. Ето защо следва да се приеме, че не налице превишаване на правомощията и съответно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 3 ЗДСл. Не е допуснато и описаното в т. 1. 2 Б нарушение. Както се установява по всички заявления, по които Т. си е направила отвод, са назначени комисии, които би следвало да отговарят и за произнасянето по тях. С отвода участието на служителката в разглеждането на преписките е преустановено и следователно всички действия по тях, включително тези по уведомяване на министъра, ако това е било необходимо, за да се избегне забавяне на произнасянето, е следвало да бъдат предприети от служителите, на които тези преписки са възложени. Ето защо описаното в т. 1. 2 Б от заповедна нарушение не е допуснато. По т. 1. 3 също не е налице неизпълнение на служебните задължения. Безспорно служителката не може да отговаря пряко за постъпването на цитираното в заповедта заявление в дирекцията, поставянето на входящ номер и завеждането в деловодната система. След като заявлението не е отразено в деловодството и е докладвано едва през м. март 2015 г. (доказателства в друг смисъл не са ангажирани) не би могло да бъде разпределено за изпълнение и съответно не би могло да има произнасяне. Останалите обстоятелства относно истинността на заявлението, от кого и как е прието след 10.03.2015 г. са извън правомощията на Т.. Всичко изложено налага извода, че не са налице основания за ангажиране на дисциплинарната отговорност на служителката и правомощията на административния орган по налагане на дисциплинарно наказание са упражнение в противоречие с нормативните изисквания. Ето защо като достига до заключение в този смисъл и по тези съображения отменя заповедта за налагане на дисциплинарно наказание съставът на Административен съд - Б. постановява решение, което кореспондира със закона. Поради всичко изложено настоящата инстанция приема, че решението на Административен съд - Б. е валидно, допустимо и е постановено в съответствие с материалния закон. Не са налице основания за неговата отмяна, поради което съдебният акт следва да бъде оставен в сила. С оглед изложеното, направеното искане и доказателствата за действително направени разходи в касационното производство Басейнова дирекция "Западнобеломорски район"- Б. следва да заплати на ответницата по касационната жалба сумата 500. 00 лв. разноски по делото, представляващи възнаграждение за адвокат. По тези съображения, Върховният административен съд, пето отделение,