Решение № 8070 от 5.7.2021 г. на ВАС по адм. д. № 13387/2020 г.

Производството е по реда на чл.208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на С. Илиев, чрез процесуалния му представител адв.В. Бенатов срещу решение 5702 от 21.10.2020 г. по адм.дело 4021 по описа за 2020 г. на Административен съд - София град. С него е отхвърлена жалбата му срещу заповед К-111 от 07.04.2020 г. на министъра на външните работи. С нея, на основание чл.68, ал.2, т.2 от Закон за дипломатическата служба (ЗДиплСл) и чл.25, ал.2, т.2 от Наредба 1 от 14.10.2013 г. за кариерното развитие на дипломатическите служители и ротацията на служителите в дипломатическата служба е прекратена, считано от 14.04.2020 г. командировката му в посолството на РБългария в Холандия, гр.Хага, изпълняващ функциите на пълномощен министър, завеждащ консулска служба. В касационната жалба са изложени съображения за неправилност на съдебното решение като постановено в нарушение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдебнопроизводствените правила и необоснованост, което съставлява отменително касационно основание по чл.209, т.3 от АПК. Иска се отмяна на решението и постановяване на друго по съществото на спора с отмяна на оспорената заповед. Претендира се присъждане на съдебни разноски. Ответната страна по касационната жалба - министърът на външните работи оспорва същата като неоснователна чрез процесуалния представител юрисконсулт Т. Канакиев и депозирано по реда на чл.213а от АПК писмено възражение. Претендира присъждане на съдебни разноски за две съдебни инстанции, като прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение заплатено от касационния жалбоподател. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за недопустимост на съдебното решение, понеже спорът, с който е сезиран административният съд не му е е бил родово подсъден. В условия на алтернативност дава становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени допустимостта на касационната жалба и наведеното отменително основание, и с оглед на чл.218 от АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена в срок и от надлежна страна, а разгледана по същество е неоснователна. Предмет на съдебен контрол в производството пред Административния съд - София град е била заповед К-111 от 07.04.2020 г. на министъра на външните работи. С нея, основание чл.68, ал.2, т.2 от ЗДиплСл и чл.25, ал.2, т.2 от Наредба 1 от 14.10.2013 г. за кариерното развитие на дипломатическите служители и ротацията на служителите в дипломатическата служба, издадена от министъра на външните работи, е прекратена, считано от 14.04.2020 г. командировката на С. Илиев в посолството на РБългария в Холандия, гр.Хага, изпълняващ функциите на пълномощен министър, завеждащ Консулска служба. С определение постановено в закрито съдебно заседание от 22.05.2020 г. административният съд се е произнесъл по допустимостта на жалбата, с която е сезиран и е изложил съображения относно характера на акта, а именно индивидуален административен акт по смисъла на чл.21 от АПК, относно наличието на правен интерес за жалбоподателя да го оспорва, както и относно спазването от него на преклузивния срок за оспорване. Освен това съдът е преценил и абсолютната процесуална предпоставка, а именно родовата подсъдност на спора, с който е сезиран, в изпълнение на чл.135 от АПК, като се е позовал на чл.132, ал.2, т.2 от АПК, в приложимата редакция, и е съобразил и установената съдебна практика по прилагането на тази последна разпоредба. Изложените от него съображения са правилни и се възприемат от настоящата съдебна инстанция, която следи служебно за допустимостта на съдебното решение предмет на касационен контрол. В мотивите на постановеното съдебно решение е изложена фактическата обстановка по спора и е направен извод за материална законосъобразност на оспорения административен акт. Според съда той е издаден от компетентен орган, съгласно изискванията на чл.68, ал.2 от ЗДиплСл и при спазване на тези относно формата и съдържанието му, съгласно чл.59, ал.2, т.4 от АПК, т.е. в него са посочени фактическите и правни основания за издаването му, първите и в изпълнение на ТР 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК на ВС, на т.7 от ТТВС 4 от 22.09.1976 г. и т.2 от ТР 4 от 22.04.2004 г. по тълк.дело 4 по описа за 2002 г. на ОСС на ВАС. Също така е приел, че при издаването на акта не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и е спазена целта на закона. Според него не са налице основанията по чл.146 от АПК за уважаване на жалбата и е отхвърлил същата като неоснователна. Оспорената заповед е издадена на основание чл.68, ал.2, т.2 от ЗДиплС и чл.25, ал.2, т.2 от Наредба 1 от 14.10.2013 г. за кариерното развитие на дипломатическите служители и ротацията на служителите в дипломатическата служба. Съгласно първата разпоредба, а именно чл. 68, ал.2 (нова - ДВ, бр. 69 от 2011 г., в сила от 08.09.2011 г.) от ЗДиплСл, дългосрочната командировка на служител се прекратява предсрочно от министъра на външните работи в следните случаи: т.2 по мотивирано предложение на постоянния секретар или на ръководителя на задграничното представителство след обсъждане в Кариерната комисия. Съгласно чл.25, ал.2 от Наредба 1/2013 г. постоянният секретар може да внесе за разглеждане от Кариерната комисия мотивирано предложение до министъра на външните работи за предсрочно прекратяване на дългосрочната командировка на служител в задгранично представителство, като предварително вземе мнението на ръководителя на задграничното представителство и директора на ресорната дирекция, в следните случаи: т. 2. когато от действията на служителя е възникнал риск от уронване на авторитета на дипломатическата служба в чужбина. От фактическа страна по делото не е бил спорен фактът, че със заповед К-883 от 15.06.2017 г. на постоянния секретар на министерство на вътрешните работи (стр.57 от съд.досие) С. Илиев е бил командирован, на основание чл.65, ал.1 от от ЗДиплСл, в качеството му на пълномощен министър в задгранично представителство в МВнР, с дипл.ранг пълномощен министър, за изпълнение функциите на: пълномощен министър, завеждащ консулска служба за времето от 01.07.2017 г. до 30.06.2021 г. в посолството на РБългария в Холандия - гр.Хага. В това си качество същият е изготвил докладна записка и и-мейл до посланика на страната от 06.04.2020 г.л В тях предлага налагане на такса "Covid-19 Такса" в размер на 5 евро за български граждани и на 10 евро за нидерландци и чужди граждани, с цел събиране на средства за наемане на подвижни пана, чрез които да се осигури 2 метра дистанция между клиентите. Без да има одобрение за това предложение тя е била събрана. Пред административния съд не е бил спорен не факта на двукратно заплащане на суми в такъв размер от двама български граждани (от Т. Мустафова, като законен представител на Т. Христов по повод заявление за издаване на документи за самоличност, вкл. и от другия родител С. Христов и от В. Атанасов по повод заявление от същия вид). Правилно съдът е направил преценка, че твърдението на жалбоподателя, че използваният израз е неформален, употребен за краткост във вътрешен документ, е неоснователно. Правилна според него е и дадената от административния орган квалификация на заплащането на тези две суми като събиране на "Covid-19 Такса", още повече, че в единия платежен документ тя е записана като такава такса, а е направено и възстановяване на едната от заплатените суми. Също така следва да се приеме, че преценката на съда относно материалноправната предпоставка по чл.25, ал.2, т.2 от Наредба 1 от 14.10.2013 г., а именно при тези действия на служителя да "е възникнал риск от уронване на авторитета на дипломатическата служба в чужбина", се явява осъществена, а не само доказана. И това е така както с оглед на приетото в нея, че достатъчно основание, за да се направи такъв извод е наличието дори само на "риск от уронване" на авторитета на дипломатическата служба, но и наличие на такова реално уронване чрез настъпване на негативни последици още повече в условия на коронавирусната пандемия и приетите, и въведени ограничения в страните - членки на Европейския съюз, включително и в РБългария, и отсъствие на проявена грижа към българските граждани в един такъв сложен социален и личностнопсихологичен момент. С поведението си държавният служител е нарушил чл.3, ал.1 от ЗДиплСл, според която разпоредба целта на дипломатическата служба е да защитава правата и интересите на Република България в международните отношения, както и на българските граждани и българските юридически лица в чужбина в съответствие с принципите и нормите на международното право, какъвто извод е направил първоинстанционния съд и той се възприема като точен и съответен на доказаните факти по спора. Това е и първият спорен момент повдигнат както в първоинстанционната жалба, така и в касационната жалба. Вторият такъв момент е относно твърдени допуснати нарушения на административнопроизводсвените правила при издаване на акта и направения анализ от административния съд за отсъствие на такива, и обосноваване на извод за издаване на същия от компетентен орган, с излагане на фактическите и правни основания за това и преди всичко с ненарушаване правото на защита на адресата му. В разпоредбата на чл.68 от ЗДиплСл са уредени правомощията на административния орган (министъра на външните работи или ръководителя на съответното ведомство) да прекратява окончателно или предсрочно дългосрочната командировка на служителите по смисъла на чл.65 от ЗДиплСл. В ал.2 от нея са посочени основанията за предсрочно прекратяване на такава командировка, като в приложената т.2 от нея изрично е записано, че това става с по мотивирано предложение на постоянния секретар или на ръководителя на задграничното представителство след обсъждане в Кариерната комисия. Самата процедура е доуредена макар и на подзаконово ниво в чл.25 от Наредба 1 от 14.10.2013 г. за кариерното развитие на дипломатическите служители и ротацията на служителите в дипломатическата служба. В тази разпоредба е посочено как се осъществява предсрочното прекратяване на дългосрочна командировка на служител в задгранично представителство в случаите когато се осъществява от министъра на външните работи без разглеждане от Кариерната комисия като съвещателен орган при него (ал.1), както и в тези случаи, при които това прекратяване се осъществява отново от него, но с внасяне на предложение до него от постоянния секретар в Кариерната комисия (ал.2). В разпоредбата са посочени и случаите, при които такова предложение се внася в същата тази комисия, но от ръководителя на задграничното представителство (ал.3). В същата разпоредба, но в ал.4 изрично са предвидени допълнителни основания за предсрочно прекратяване на дългосрочна командировка на служител. Възражението за процесуални нарушения на жалбоподателя пред административния съд, както и сега по повод обжалване на съдебното решение, е относно нарушаване на правото му на защита поради недопускане до участие в административното производство, при което той ефективно би организирал защитата си чрез изразяване на становище по фактите, ангажиране на доказателства и пр. Следва да се посочи, че макар и уредбата на процедурата да е осъществена с подзаконови разпоредби, то същата се явява приложима и императивна, доколкото в ал.4 от чл.25 от Наредба 1 от 14.10.2013 г. е уредено различно основание за прекратяване на задграничната командировка, основаващо се на личните качества на служителя и начина на осъществяване на задълженията му по правоотношението му с работодателя и поради което е въведена чрез ал.5 от същата процесуалното възможност служителя да подаде възражение (решение 4566/16.04.2020 г. по адм.дело 8667 по описа за 2018 г. на ВАС, V отд. на настоящия съдебен състав), още повече, че в този случай мотивираното предложение се внася от ръководителя на задграничното представителство. Процедурата по предсрочното прекратяване на дългосрочната командировка е спазена, понеже има мотивирано предложение от постоянния секретар (стр.59 от съд.досие), взето е мнението на ръководителя на задграничното представителство и на директора на "Консулски отношения", които са разгледани и обсъдени на редовно заседание на Кариерната комисия (протокол на стр.63 от съд.досие). Има поставена резолюция на министъра на външните работи върху изготвения протокол от 07.04.2020 г. Касационното възражение за прилагане на общите правила, уредени в АПК по повод осъществяване на административно производство по издаване на индивидуален административен акт е неоснователно, понеже посочените разпоредби от наредбата, освен че не противоречат на такива от по-висок ранг (евентуални разпоредби от ЗДиплСл), представляват първично регулиране на процедурни правила и имат специален характер. Неоснователно е и възражението, респ. и искането за преценяване и произнасянето по представените с касационната жалба писмени доказателства, в нарушение на чл.220 от АПК, понеже дисциплинарното производство е различно производство, макар и осъществявано по реда на ЗДиплСл, във връзка със ЗДСл и КТ, понеже същото приключва с акт, обусловен от налагане на санкция за допуснати дисциплинарни нарушения и за реализиране на дисциплинарната отговорност на адресата му, служител при ответната страна. Във връзка с конкретния правен спор относно правилността на съдебното решение, постановено по повод оспорване на административен акт, следва да се посочи също, че издателят на този акт упражнява правомощията си при условията на оперативна самостоятелност. Материалноправните предпоставки за издаването му не са свързани пряко с неизпълнение на служебни задължения, нямат санкционен характер по отношение адресата, а представляват конкретни фактически основания, посочени в конкретната разпоредба на чл.25, ал.2 от Наредба 1 от 14.10.2013 г., приложена от органа, но неприложими в дисциплинарно производство. Няма идентичност между действията на адресата на акта, доколкото те се преценяват от компетентния административен орган в различни, отделни административни производства с различна законовообусловена цел, като и правните последици от този акт и от акта по налагане на дисциплинарно наказание са различни по характер и обем, независимо че рефлектират непосредствено върху личността му. Обжалваното решение като правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход от спора на ответната страна следва да се присъдят съдебни разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение в размер на 100.00 лв., за настоящата касационна инстанция на основание чл.78, ал.5 от ГПК, във връзка с чл.144 от АПК, чл.37 от ЗПП и чл.24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Съобразно изложеното и на основание чл.221, ал.2 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение