Решение № 17280 от 29.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 1660/2011 г.

Решение № 17280 от 29.12.2011 г. на ВАС по адм. д. № 1660/2011 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Директора на Агенция "Митници", подадена чрез процесуалния й представител, против решение № 4227 от 15.12.2010 г., постановено от Административен съд София - град (АССг) по адм. дело № 1227/2010 г. По изложени доводи за неправилно приложение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила при постановяване на решението и необоснованост се иска отмяната му. Ответникът, чрез процесуалния си представител в представен по делото отговор на касационната жалба и в съдебно заседание оспорва жалбата и моли съда да го потвърди. Излага доводи за валидност, допустимост и законосъобразност на същото. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд - Пето отделение при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените касационни основания приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от активно легитимирана страна в срока по чл. 211 АПК и е процесуално допустима, а разгледана по същество е неоснователна. С обжалваното решение АССГ е отменил по жалба на Соколов заповед № 8658 от 24.11.2009 г. на директора на Агенция "Митници", с която е прекратено служебното му правоотношение поради съкращаване на длъжността "старши експерт" с ранг IV младши в Централно митническо управление, Дирекция "Оперативен митнически и акцизен контрол", отдел "Мобилни митнически групи" на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 във връзка чл. 108, ал. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл.), § 1, т. 1 от Постановление № 261 на Министерски съвет от 2009 г. за изменение на Устройствения правилник на Агенция "Митници" и утвърденото длъжностно разписание на Централно митническо управление от 20.11.2009 г. Приел е, че длъжността "старши експерт", която е заемал жалбоподателят, не е съкратена при наличие на фактическите предпоставки на цитираната разпоредба, тъй като с новото длъжностно разписание от 20.11.2009 г., в резултат на което длъжностите "старши експерт" в Централно митническо управление (ЦМУ), Дирекция "Оперативен митнически и акцизен контрол", отдел "Мобилни митнически групи" не са намалени. За неоснователен е приет доводът, че административният орган не е спазил процедурата за съкращаване при извършения подбор, одобрена от самия него, и не се е съобразил със заложените критерии по съображения, че извършването на подбор е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Фактическата обстановка е правилно установена от първоинстанционния съд. Неоснователни са наведените доводи, че неправилно съдът е приел, че в случая е налице реално съкращение в щата. Този факт е безспорно установен от представените по делото писмени доказателства - щатни и поименни разписания на ЦМУ. Не се спори по делото, че касационният жалбоподател е заемал длъжността "старши експерт" с ранг IV младши в Централно митническо управление. С ПМС № 241/2009 г. е изменен и допълнен Устройствения правилник на Агенция "Митници", като при съпоставка на чл. 8, ал. 1, действала до приемането на изменението и след това се установява, че общата численост на персонала на Агенция "Митници" е увеличена от 3705 щатни бройки на 4003 такива, а при същата съпоставка на разпоредбата на чл. 8, ал. 2 се установява, че числеността на персонала в Централно митническо управление е увеличена от 576 на 616 щатни бройки. Директорът на Агенция "Митници" е утвърдил ново длъжностно разписание на Централно митническо управление, в сила от 20.11.2009 г. При сравнение на предходното длъжностно разписание, в сила от 17.11.2009 г., и новоутвърденото се установява, че щатните бройки за ЦМУ и в двата случая възлизат на 567 броя, като за длъжността "старши експерт" също са без промяна - 140 щатни бройки. От приложените поименни щатни разписания се установява, че предвидените в същите щатни бройки на служителите, заемащи длъжността "старши експерт" в отдел "Мобилни митнически групи" е останал непроменен - 18 щатни бройки. От изложеното следва, че в случая липсва намаление на броя на служителите, заемащи длъжност с еднакво наименование и функции, която е една от формите на реално съкращение на щата. Наведените доводи в касационната жалба, че при съпоставка на длъжностните разписания в сила от 17.10.2009 г., към 17.11.2009 г. и към 20.11.2011 г. се установява реално намаление на тази бройки. В случая правилно първоинстанционният съд е извършил съпоставка между последните две длъжностни разписания - това от 17.11.2009 г. и това от 20.11.2011 г., при което изводите му, че в случая липсва реално съкращение на длъжността, заемана от касатора е законосъобразен. За пълнота на изложението следва да бъде посочено, че неправилно в обжалваното решение е прието, че обжалваният пред него административен акт е постановен в съответствие с административнопроизводствените правила. Във връзка със структурните промени в митническата администрация, със Заповед № ЗАМ-613/12.11.2009 г., изменена със Заповед № ЗАМ-615/17.11.2009 г., органът по назначаването е утвърдил Процедура за съкращаване на персонала на Агенция "Митници", с която е въвел правила за осъществяването на съкращенията и за извършване на подбор. Правилно съдът е приел, че както утвърждаването на щатното разписание, така и преценката кои служители да бъдат съкратени, се осъществява при условията на предоставена на органа по назначаването оперативна самостоятелност. Административните актове, издадени при условията на оперативна самостоятелност на общо основание подлежат на съдебен контрол за законосъобразност, освен когато този контрол е изрично изключен със закон, какъвто не е конкретният случай. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 169 от АПК, съгласно която при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове. С това законодателно решение самият избор на административния орган е правно регулиран от чл. 4, ал. 2 и чл. 6 от АПК. Затова съдът, ако установи, че органът е разполагал с оперативна самостоятелност, трябва да провери спазването и на тази регулация. Това значи да прецени, дали с избраната от органа възможност се постига целта, за която законът го е оправомощил да издаде акта - чл. 4, ал. 2, ако се постига, дали не е било възможно решение, по-малко обременително за трети лица - чл. 6, ал. 2 и 3, а ако не е имало и такова решение - имало ли е решение, осъществимо с по-малко обществени разходи (средства, усилия и време) - чл. 6, ал. 4. Ако поне едно от тези правила е нарушено, актът следва да бъде преценен като несъответен на целта на закона - чл. 146, т. 5 от АПК. Действително липсва законово задължение за органа по назначаването да извърши подбор между служителите, които са изпълнявали длъжността, обект на съкращение, преценката за това кои от тях ще останат и кои ще бъдат съкратени е изцяло от компетентността на органа. Това обаче не означава, че ако органът по назначаване създаде вътрешни правила при упражняване на предоставената му оперативна самостоятелност, то не следва да ги спазва. След като органът по назначаването е приел свои правила, при които да упражни преценката си кой служител да остави на работа и с кой да прекрати служебното правоотношение, оповестил е тези правила публично пред служителите на Агенция "Митници", тези правила стават част от нормативно установените граници на оперативната му самостоятелност, докато са действащи. В случая директорът на Агенция "Митници" със заповед № 613/12.11.2009 г. е утвърдил процедура за съкращаване на персонала в Агенцията, наричана по нататък Процедурата. Не се спори, че същата е оповестена сред служителите. Видно от посоченото в самата Процедура, в т. 1 целта й е да регламентира реда за извършване на съкращаване на персонала на Агенция "Митници". Сред принципите на процедурата са прозрачност на процеса на съкращаване и провеждане на справедливи процедури за преценка на квалификацията и работата на служителите при извършване на съкращения (т. 3.1 и 3.3.). Част трета от процедурата регламентира процедурата по съкращаване на длъжности, заети по служебно правоотношение. Уреденият механизъм включва определяне на длъжностите, заемани от конкретни митнически служители по служебно правоотношение, които следва да бъдат съкратени, въз основа на мотивирани предложения от страна на директорите на регионални митнически дирекции и началниците на митниците до директора на Агенция "Митници" (т. 22). За целта и въз основа на заповед за започване на процедура за съкращаване от нарочно назначена комисия се извършва оценяване на включените в подбора служители - всички служители от съответното учреждение, заемащи предвидената за съкращаване длъжност, по утвърдени в самата процедура критерии за подбор и класиране на служителите във възходящ ред според получените от тях оценки. Въз основа на получените резултати комисията предлага за съкращаване служителите с най-ниски оценки съобразно броя на длъжностите, определени за съкращаване (т. 23 и т. 24). За работата на комисията се съставя протокол, който се представя на директора на регионалната митническа дирекция/началника на митницата, те от своя страна изпращат до Централно митническо управление протокола от работата на комисията, формулярите за оценка на служителите и другите документи. Въз основа на предложенията на директорите на регионалните митнически дирекции и началниците на митниците (процедурата предполага изготвяне на такива по аргумент от т. 22, т. 29 и т. 32) и евентуално, ако е назначена комисия в Централно митническо управление и нейно предложение (т. 30) директорът на Агенция "Митници" определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебно правоотношение и конкретните служители, които ги заемат (т. 32) и отправя писмени предизвестия за прекратяване на служебните правоотношения до определените за съкращаване служители, след което със заповед на директора на Агенция "Митници" се прекратяват служебните правоотношения със служителите, заемащи съкратените длъжности - на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. (т. 33). Така утвърдената процедура, макар и разписана по начин, че директорът на Агенция "Митници" "определя окончателно подлежащите на съкращаване длъжности по служебно правоотношение и конкретните служители, които ги заемат", предпоставя и обосновава това определяне с подбора на служителите, осъществен от нарочната комисия. На тази комисия органът по назначаването е възложил да извърши оценка на квалификацията и нивото на изпълнение на възложената работа (по критериите по т. 11 и т. 12 и при тежестта им Приложение № 6) като ги класира във възходящ ред според получените оценки и въз основа на получените резултати да предложи за съкращаване служителите с най-ниски оценки. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че спазването на описаната процедура за съкращение в Агенция "Митници" е гаранция за спазване на регламентираните в АПК принципи за съразмерност, равенство, последователност и предвидимост, които органът по назначаването е длъжен да спазва при упражняване на оперативната си самостоятелност. Ето защо след като процедурата е било утвърдена от органа по назначение и следователно, утвърдените с нея правила е следвало да бъдат приложени по отношение на Соколов, като неприлагането й в конкретния случай представлява нарушение на административнопроизводствените правила при издаване на обжалвания пред първоинстанционния съд административен акт. По изложените съображения, като е отменил по жалба на Соколов заповед № 8658 от 24.11.2009 г., АССГ е постановил валидно, допустимо и законосъобразно решението, което следва да бъде оставено в сила. При този изход на делото основателно е искането на ответника по касация за присъждане на разноските за двете съдебни инстанции, поради което следва да се осъди Агенция "Митници" да му заплати сумата 600 лева. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 2-ро и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение