Решение № 4040 от 21.03.2012 г. на ВАС по адм. д. № 12949/2011 г.

Решение № 4040 от 21.03.2012 г. на ВАС по адм. д. № 12949/2011 г., V о., докладчик съдията Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административно процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Бисер Владимиров Цветков, от гр. София, против заповед № К-8733/31.08.2011 г. на министъра на вътрешните работи, с която на жалбоподателя е наложено дисциплинарно наказание "недопускане до конкурс за израстване в категория или степен за срок от три години". В жалбата се навеждат доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед като постановена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в нарушение на предписаната от закона форма и на материалноправните норми на Закона за министерството на вътрешните работи (ЗМВР) и правилника за приложението му. Моли за отмяната й и претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител, оспорва жалба, моли същата да бъде отхвърлена и претендира присъждане на юристконсулско възнаграждение. Жалбата е подадена в срок и е допустима. За да се произнесе по съществото й настоящият състав на Върховния административен съд приема за установено следното: Със заповед № К-3993/26.04.2011 г. дисциплинарно наказващият орган е образувал дисциплинарно производство, определил е дисциплинарно-разследващия орган и е разпоредил да се изготви становище относно наличие на основание за реализиране на дисциплинарна отговорност. Заповедта е издадена във връзка с постъпили данни, че с личната парола на Бисер Владимиров Цветков, заемащ длъжността полицейски инспектор VI степен в група "Административно-наказателна дейност" към отдел "Пътна полиция" при СДВР, е въведено некоректно наказателно постановление, издадено за извършено нарушение на Закона за движение по пътищата, в резултат на което се е облагодетелствал извършителя на нарушението, срещу когото е издадено наказателното постановление, деяние съставляващо тежко нарушение на служебната дисциплина по смисъла на чл. 227, ал. 1, т. 7 от ЗМВР - използване на служебното положение за лична облага или за облага на трети лица. Със заповед № К-5823/08.06.2011 г. дисциплинарно наказващия орган е променил дисциплинарно разследващия орган и е определил комисия за провеждане на дисциплинарното производство. На 12.05.2011 г. и на 15.06.2011 г. държавният служител е запознат с описаните заповеди, а на 12.05.2011 г. е поканен да даде писмени обяснения, които е дал на същата дата и с които дисциплинарно наказващия орган е запознат на 31.08.2011 г., видно от поставената резолюция В резултат на проведеното дисциплинарно производство на 12.07.2011 г. е изготвена обобщена справка, в която са направени констатации, че са допуснати нарушение на заповед № I-19307/13.11.2009 г. на директора на СДВР, като при провеждане на дисциплинарното производство не е установено личното участие на Бисер Цветков в извършените корекции на наказателното постановление. Посочено е, че нарушенията се дължат на пропуски в организацията на дейността и контрол над изпълнителския състав. Направен е извод за допуснато нарушение на чл. 227, ал. 1, т. 11 от ППЗМВР и е предложено на служителя да се наложи дисциплинарно наказание "порицание" за срок от една година. Служителят е запознат със справката на 15.07.2011 г. На 25.07.2011 г. дисциплинарно-разследващият орган е изготвил и становище, с която дисциплинарно наказващият орган е запознат на 31.08.2011 г. На 29.07.2011 г. е изготвено становище от дирекция "Човешки ресурси" на МВР, в което е констатирано, че предложеното от дисциплинарно разследващия орган наказание не съответства по тежест на извършеното нарушение и виновното поведение на Бисер Цветков. Прието е, че от представените документи е установено, че на 30.09.2010 г. служителят е допуснал с личната му парола да бъде въведено некоректно наказателно постановление за извършено нарушение на Закона за движението по пътищата, при което е облагодетелстван извършителят на нарушението. Нарушението на служебната дисциплина е квалифицирано като такова по чл. 228, ал. 1, т. 3 от ППЗМВР - нарушения, довели до накърняване на правата и свободите на гражданите или затруднили дейността на други служби, държавни органи или организации и е направено предложение становището на дисциплинарно разследващия орган да се приеме за неправилно и незаконосъобразно. На 10.08.2011 г. директорът на СДВР е направил предложение на Бисер Владимиров Цветков да се наложи дисциплинарно наказание "недопускане до конкурс за израстване в категория или степен за срок от една година" На 31.08.2011 г. министърът на вътрешните работи е издал оспорената заповед, с която е наложил на Бисер Владимиров Цветков дисциплинарно наказание "недопускане до конкурс за израстване в категория или в степен за срок от три години". Като фактически основания за издаване на заповедта е посочено: за извършено нарушение на служебната дисциплина, изразяващо се в това, че на 30.09.2010 г., в нарушение на заповед № 19307/13.11.2009 г. на директора на СДВР, инспектор Цветков е допуснал с личната му парола да бъде въведено некоректно в автоматизираните информационни фондове на отдел "Пътна полиция" в СДВР наказателно постановление № 1450/544/2010 г. за извършено нарушение по Закона за движението по пътищата, което е довело до накърняване на правата и свободите на гражданин и е затруднена дейността по изпълнението на постановените административни санкции, за което и на основание чл. 228, ал. 1, т. 3 от ППЗМВР е наложено дисциплинарното наказание. С оглед на така установената фактическа обстановка, настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, направи следните правни изводи: Заповедта за налагане на дисциплинарното наказание е постановена в нарушение на материалния закон и на предписаната от закона форма. В оспорената заповед административният орган се е позовал на изготвените в дисциплинарното производство обобщена справка и становище на дисциплинарно-разследващия орган, както и на предложението на директора на СДВР, с които са установени различни нарушения, с различни правни квалификации и са предложени различни по вид наказания. Дисциплинарно разследващият орган е приел предложението на директора на СДВР относно квалификацията на нарушението, но не и относно предложения размер на дисциплинарното наказание. В заповедта са цитирани документи, съставени в хода на проверката, чиито мотиви следва да се считат за фактически основания за налагане на наказанието. В случая обаче е налице очевидно разминаване в констатациите и изводите на дисциплинарно-разследващия орган в сравнение с тези на директора на СДВР, в чието предложение са залегнали съображенията на САД "Човешки ресурси". Различна е квалификацията на нарушението и съответното му дисциплинарно наказание. От една страна, без никакви доказателства конкретното нарушение е преценено като резултатно и съставомерно по чл. 228, ал. 1, т. 3 от ППЗМВР - довело до накърняване на правата и свободите на гражданин и затруднило дейността на други служби, държавни органи или организации, за което се предвижда по-тежко от "порицание" наказание, а именно "недопускане до конкурс за израстване в категория или в степен за срок до три години". От друга страна, липсва обосновка от страна на дисциплинарно-наказващия орган защо възприема предложението на директора на СДВР, вместо справката и становището на дисциплинарно-разследващия орган. Действително становището на дисциплинарно-разследващия орган не е задължително за органа по назначаването, но ако същият приеме друго становище, то в административният акт следва да бъдат изложени съображенията за това. Органът по чл. 230, ал. 1 от ЗМВР не е длъжен да сподели изводите, с които е приключило дисциплинарното производство, като може да разпореди събирането и на допълнителни доказателства съгласно чл. 245, ал. 2 от ППЗМВР. Във всички случаи обаче той не може да се позовава едновременно на документи, които като съдържание си противоречат помежду си. Предвид изискването за мотивиране на акта и съобразявайки нормата на чл. 229, ал. 2 от ЗМВР, визираща критериите при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание, а именно - тежестта на нарушението и настъпилите от него последици, обстоятелствата, при които е извършено, формата на вината и цялостното поведение на държавния служител по време на службата, се налага изводът, че в заповедта за уволнение е необходимо да бъде обоснован вида и размера на наложеното наказание, което дисциплинарно наказващият орган не е сторил в конкретния случай. Липсват доказателства при определяне вида на наказанието да са взети предвид обстоятелствата, при които е извършено нарушението, настъпилите последици, формата на вината, както и цялостното поведение на служителя по време на службата, обосноваващи налагане на по-тежко по размер наказание и от предложеното от директора на СДВР. При така констатираните недостатъци, следва да се приеме, че обжалваната заповед не съдържа всички задължителни по закон реквизити и е немотивирана. Горното сочи на съществени пороци във формата на административния акт, явяващи се достатъчни основания за неговата отмяна. Липсата на мотиви, както и необсъждането на обясненията и възраженията на дисциплинарноотговорното лице във всички случаи съставлява основание за отмяна на издадения административен акт, без значение дали същият е постановен в хипотезата на обвързана компетентност на органа или при условията на оперативна самостоятелност. Действително, съгласно ТР № 16/1975 г. на ВС, ППВС № 4/1976 г., ТР № 4/2004 г. на ОС на ВАС и ТР № 1/2006 на ВАС, както и според утвърдената съдебна практика по въпроса за мотивирането на административните актове, не е налице основание за отмяна, когато мотивите не са изложени в самия завършващ административното (дисциплинарното) производство акт, а в друг, отделен документ. Няма пречка обосновката да предхожда издаването на акта и да се съдържа в документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт. В дисциплинарните производства по ЗМВР функция на такъв подготвителен документ притежава становището на дисциплинарно-разследващия орган. В случаите, когато дисциплинарно наказващият орган не е изложил мотиви в заповедта по чл. 246, ал. 1 от ППЗМВР, тя се счита за мотивирана, ако такива се съдържат в решението на дисциплинарно-разследващия орган. В случая обаче дисциплинарно наказващия орган, в заповедта за налагане на дисциплинарното наказание, се е позовал на обобщената справка и становището на дисциплинарно-разследващия орган и на предложението на директора на СДВР, с които нарушението е квалифицирано по различни текстове и са предложени различни наказания. Ето защо не би могло да се приеме, че процесната заповед е мотивирана при хипотезата на изложени в подготвящия издаването й документ мотиви. От изложеното следва, че заповедта е издадена в нарушение на чл. 246, ал. 1 вр. чл. 257 от ППЗМВР вр. чл. 59 от АПК, ал. 2, т. 4 от АПК. Обжалваният административен акт е издаден и в нарушение на материалноправните норми на ЗМВР и ППЗМВР. По делото не са събрани каквито и да било доказателства, установяващи, че жалбоподателят виновно или по небрежност е предоставил паролата си на трето лице, което е променило данните във въведеното наказателно постановление. Напротив установено е, че по време на влизане в системата, жалбоподателят е бил извън местоработата си. Доказателства за виновно или небрежно поведение от негова страна, довело до влизане в системата с неговата парола, не са събрани и в дисциплинарното производство. Следователно същият не е осъществил и описаното в заповедта нарушение на чл. 228, ал. 1, т. 3 от ППЗМВР, поради което и административния акт е издаден в нарушение на материалноправните норми на ЗМВР и ППЗМВР. С оглед на изложеното настоящият състав на Върховния административен съд намира, че обжалваната заповед е незаконосъобразна като постановена в нарушение на предписаната от закона форма и в противоречие с материалноправните норми на ЗМВР и ППЗМВР, поради което и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК следва да бъде отменена. Предвид изхода на делото следва да се осъди министерството на вътрешните работи да заплати на Бисер Владимиров Цветков направените по делото разноски в размер на 1000 лв. Видно от приложения по делото договор за правна защита и съдействие е, че уговореното адвокатско възнаграждение е в размер на 1000 лв., като изрично е отбелязано, че същото е заплатено изцяло. По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,