Решение № 778 от 18.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5957/2018 г.

Решение № 778 от 18.01.2019 г. на ВАС по адм. д. № 5957/2018 г., V о., докладчик председателят Марина Михайлова Производството по делото е образувано на основание чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ по касационна жалба на Изпълнителния директор на "Водоснабдяване и канализация" ЕАД град Бургас против решение № 7/03.01.2018 година, постановено по адм. дело № 2586/2017 година по описа на Административен съд Бургас /АСБ/. Оплакванията в касационната жалба са за неправилност и незаконосъобразност на решението, без да се посочват конкретни отменителни основания и пороци на решението по чл. 209, т. 3 АПК. Подадена е частна жалба от К. Чакалов от [населено място] против определение № 623/19.03.2018 година, постановено по адм. дело № 2586/2017 година по описа на Административен съд Бургас, с което е оставено без уважение искането му за присъждане на адвокатско възнаграждение. Ответникът - К. Чакалов от [населено място] е депозирал писмен отговор по касационната жалба, в който поддържа становище за нейната неоснователност. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано становище за основателност на касационната жалба и неоснователност на частната жалба. Касационната и частна жалби са подадени в сроковете по чл. 211, ал. 1 и чл. 230 АПК и от страни с правен интерес, поради което са процесуално допустими. По касационната жалба: С оспореното решение АСБ е отменил отказ да бъде предоставена обществена информация, обективиран в решение № К-1092-52/18.08.2017 г. на изпълнителния директор на "Водоснабдяване и канализация" ЕАД, с което не е предоставена информация по т. 1 от заявление с вх. № К-1092-51/16.08.2017 г. подадено от К. Чакалов и е върната преписката на изпълнителния директор на "Водоснабдяване и канализация" ЕАД, за произнасяне по т. 1 от заявлението. Установено е по делото, че със заявление вх. № К-1092-51/16.08.2017 г. до "В и К" ЕАД, К. Чакалов е поискал да му бъде предоставена следната информация: 1. Какви суми са изплатени поотделно на всеки от членовете на Съвета на директорите, като възнаграждение по трудови и граждански договори за периода от 01.01.2009 г. до 31.06.2017 г. Посочено е, че иска информацията де бъде представена на хартиен носител, в табличен вид, като таблицата да съдържа най-малко три конкретно посочени колони. Информацията се иска за преценка доколко ефективно и законосъобразно се изразходват средствата на дружеството. С решение № К-1092-52/18.08.2017 г. на изпълнителния директор на "ВиК" ЕАД е посочил, че членовете на Съвета на директорите /СД/ на дружеството, за посочения период не са получавали премии и бонуси. Те са получавали възнаграждения по договор сключен с Министъра на регионалното развитие и благоустройството, чиито размер се определя в зависимост от размера на минималната работна заплата за страната, при условията на чл. 33 от Правилника за реда за упражняване правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала. Сочи се и че добросъвестно се предоставя исканата информация, въпреки липсата на предпоставките по чл. 37, ал. 1, т. 2 от ЗДОИ, тъй като членовете на СД не са дали съгласието си да предоставят на вниманието на обществеността посочените данни, като по отношение на тях не се прилага установения в ЗДОИ ред. Те са трети лица по отношение на дружеството, поради което за предоставяне на всяка информация, която засяга тяхното имуществено състояние е необходимо тяхното съгласие. Като е обсъдил така приетите по делото писмени доказателства, АСБ е изложил съображения за незаконосъобразност на отказа по т. 1 от заявлението. Изложени са съображения, че "В и К" ЕАД Бургас е задължен субект по смисъла на чл. 3, ал. 1 от ЗДОИ, като съдът се е позовал на ал. 2, т. 1 ЗДОИ, която норма се прилага и за достъп до обществена информация, която се създава и съхранява от публичноправни субекти, различни от тези по ал. 1, включително публичноправните организации. Прието е, че дружеството е публичноправна организация по смисъла на § 1, т. 4, б. "в" от ДР на ЗДОИ, като юридическо лице, чиито едноличен собственик на капитала е държавата. Поради това оглед на изложеното изпълнителния директор на "В и К" ЕАД, се явява задължен субект по смисъла на закона, съобразно нормата чл. 3, ал. 2, във връзка с § 1, т. 4, б. "в" от ДР на ЗДОИ. Съгласно мотивите на решението, исканата информация представлява обществена информация по смисъла на чл. 2 от ЗДОИ, тъй като е свързана с обществения живот в Република България и даваща възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закона субекти. Прието е също така, че така поисканата информация се определя като служебна обществена информация по смисъла на чл. 11 от ЗДОИ, която се събира, създава и съхранява във връзка с официалната информация, както и по повод дейността на органите и на техните администрации. Достъпът до същата е свободен съгласно разпоредбата на чл. 13, ал. 1 от ЗДОИ, не попада в ограниченията на ал. 2 на текста и следва да бъде предоставена на заявителя от задължения субект по чл. 3, ал. 2 от ЗДОИ. Обсъдена е и хипотезата на чл. 13, ал. 4 от ЗДОИ, съгласно която достъпът до служебна обществена информация не може да се ограничава при наличие на надделяващ обществен интерес, като задължение на органа при произнасяне по искането за предоставяне на служебна информация е да извърши преценка за наличието на такъв интерес, което в не е извършено от задължения субект. При наличие на оборима презумпция за наличието на надделяващ обществен интерес по отношение на исканата информация, в тежест на задължения субект е да докаже, че такъв не е налице. Прието е за неоснователно мотивирането на отказа с липса на съгласие на "трети лица", като изрично е посочено, липсата на съгласие не е основание да се постанови отказ за предоставяне на исканата обществена информация, а то определя единствено обема и начина на предоставяне на тази информация. В случая, следва да се има в предвид и нормата на чл. 31, ал. 5 от ЗДОИ, съгласно която не е необходимо съгласието на третото лице когато е налице надделяващ обществен интерес от разкриването й. На всички посочени основания отказът е приет за незаконосъобразен. Касационната инстанция намира така постановеното решение за правилно. Разпоредбите на ЗДОИ /в приложимите им редакции към датата на постановяване на оспорения административен акт/ уреждат обществените отношения, свързани с правото на достъп до обществена информация. При анализа на законовите разпоредби досежно реализацията на тези отношения се налага изводът, че задължения субект по чл. 3 от същия закон дължи мотивирано писмено произнасяне. Този извод се потвърждава от изричните разпоредби на чл. 28, ал. 2 - изискваща писмено уведомяване на заявителя за взетото решение, чл. 38 и чл. 39 - въвеждащи изисквания за форма и съдържание на административното решение, връчване на решението за отказ за предоставяне достъп до обществена информация. Налице е законов императив за писмено произнасяне по заявлението, включително и при отказ. Законът за достъп до обществена информация не поставя издаването на решения за достъп до обществена информация в компетентност на определени държавни органи, нито въвежда специална спрямо възложената им с други закони материална компетентност. Както предвижда чл. 3, ал. 1 ЗДОИ, този закон се прилага за достъп до обществената информация, която се създава или се съхранява от държавните органи или органите на местното самоуправление в Република България. От това следва, че всеки държавен орган може да вземе решение, свързано с достъп до обществена информация, стига поисканата информация да се създава или съхранява от него. Според чл. 28, ал. 2 ЗДОИ органите или изрично определени от тях лица вземат решение за предоставяне или за отказ от предоставяне на достъп до исканата обществена информация и уведомяват писмено заявителя за своето решение. Посочените изисквания относно материалната компетентност на издателя на административния акт са изпълнени. В конкретния случай е поискана обществена информация относно дейността на "В и К" ЕАД Бургас, поради което задължения субект е изпълнителният директор на търговското дружество, който е издател на оспореното решение № К-1092-52/18.08.2017 г. Обоснован е изводът на първоинстанционния съд, че "В и К" ЕАД Бургас е задължен субект по чл. 3 от ЗДОИ, тъй като попада в приложното поле на разпоредбата § 1, т. 4, б. "а" от ДР на ЗДОИ, даваща определение на "Публичноправна организация" като юридическо лице, на което повече от половината от приходите му за предходната бюджетна година се финансират от държавния бюджет, от бюджетите на държавното обществено осигуряване или на Националната здравноосигурителна каса, от общинските бюджети или от възложители по чл. 5, ал. 2, т. 1-14 от Закона за обществените поръчки". Изпълнено и изискването досежно писмена форма на оспорения административен акт. Съдът правилно е отговорил и на въпроса дали поисканата със заявлението информация има характер на обществена по посочените признаци. По отношение на поисканата с т. 1 и 2 от заявлението на молителите информация, съставът на съда приема, че тя има характер на обществена информация по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ. Законодателят е дал легална дефиниция на понятието обществена информация. Една информация е обществена, когато са налице две визирани в правната норма кумулативни изисквания - да е свързана с обществения живот в страната и да дава възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закона субекти. Не е налице легално определение на понятието обществен живот, но то е с достатъчно ясно съдържание - живота на обществото като група хора. С оглед на това всяка информация, която е свързана с живота на обществото като група хора има характер на обществена информация. Но за да е налице обществена информация е необходимо не само информацията да е свързана с живота на група хора, но и да дава възможност на гражданите да си съставят собствено мнение за дейността на задължения субект. Тоест, информацията трябва да е обвързана с правомощията и дейността на органа, защото само тогава тя би могла да притежава исканата от закона специална цел. Съгласно Дял Втори от Търговския закон - Държавни и общински предприятия, Глава девета - Търговец - публично предприятие, чл. 61 определя статутът на държавното и общинското предприятие като еднолично дружество с ограничена отговорност или еднолично акционерно дружество. Държавните и общинските предприятия могат да образуват и други търговски дружества или обединения на търговски дружества. Органите на акционерното дружество са: 1. общо събрание на акционерите; 2. съвет на директорите (едностепенна система) или надзорен съвет и управителен съвет (двустепенна система). В еднолично акционерно дружество едноличният собственик на капитала решава въпросите от компетентността на общото събрание - арг. от чл. 219 ТЗ. Видно от справката от Търговския регистър, "В и К" ЕАД Бургас е ЕАД с едностепенна система на управление, чрез Съвет на директорите. По силата на действащия към датата на издаване на оспорения административен акт Закон за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси /отм., бр. 7 от 19.01.2018 г. /, в чл. 3, т. 25 от него управителите и членовете на органите на управление или контрол на общински или държавни предприятия, както и на други юридически лица, създадени със закон, с акт на държавен орган или на орган на местно самоуправление, са посочени като лица заемащи публични длъжности и имат задължения да декларират публично обстоятелства по чл. 12 от същия закон, част от които обстоятелства, представляват и данни за доходите и имущественото им. В случай членовете на Съвета на директорите на "В и К" ЕАД Бургас попадат в посочената категория лица. В същата насока са и разпоредбите на новия Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество/ обн. ДВ бр. 7/19.01.2018 г./, който в § 2, т. 3 ПЗР посочва като лица, заемащи публични длъжности, за който се прилагат разпоредбите на глави пета, осма и петнадесета от същия закон, управителите и членовете на органите на управление и контрол на общински или държавни предприятия. Целта на това изискване е да се даде възможност на обществото да се информира дали при изпълнение на публичните си функции тези лица ги упражняват в обществен интерес, който е приоритетен пред личните им интереси. Действително и двата закона не изискват деклариране на доходите от заеманата длъжност /с изключение за периода от приемането на новата ал. 5 на чл. 3 от ЗПИЛЗВДД /обн. ДВ бр. 30/2013 г., отм. ДВ бр. 71/2013 г., в сила от 13.08.2013 г., която норма изискваше деклариране и доходи за заеманата длъжност през предходната календарна година/, но с оглед публичните функции на лицата, заемащи държавна служба или упражняващи държавна дейност и възнагражденията на същите следва да бъдат публични. Освен това размерът на получаваното възнаграждение не е свързан с неприкосновеността на личността и личния живот, а е обективно съществуващ факт, като безспорно същото се определя и изплаща въз основа на нормативни и вътрешни правила. В тази насока е разпоредбата на § 1, т. 6 Допълнителната разпоредба на ЗДОИ, съгласно която "надделяващ обществен интерес" е налице, когато чрез исканата информация се цели разкриване на корупция и на злоупотреба с власт, повишаване на прозрачността и отчетността на субектите по чл. 3. Разпоредбата на чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗДОИ съдържа три юридически факта, които се намират в различно отношение - двата трябва да бъдат налице кумулативно, но тяхното действие се проявява само ако не е налице третият юридически факт. Двата юридически факта, които трябва да бъдат налице кумулативно са "достъпът засяга интересите на третото лице" и "няма неговото изрично писмено съгласие за предоставяне на исканата обществена информация". По делото е безспорно, че исканата информация засяга интересите на трети лица, тъй като именно те са адресат на исканата обществена информация. Безспорно е също, че към момента на подаване на искането и постановяването на оспорения административен акт, е било налице тяхното изрично несъгласие за предоставяне на исканата информация. Но за да настъпи правопрекратяващото действие на тези два юридически факта по отношение на правото на достъп до обществена информация, е необходимо да липсва надделяващ обществен интерес. Тогава, когато е налице надделяващ обществен интерес, наличието на двете кумулативни предпоставки - засягане на интересите на третото лице и липсата на негово съгласие, губят своето прекратяващо правото на достъп до обществена информация действие и за органа е налице задължение да предостави поисканата обществена информация. Именно тази хипотеза е била налице в конкретния случай и управителят на "В и К" ЕАД Бургас като задължен субект по чл. 3 от ЗДОИ е следвало да приеме наличието на "преобладаващ обществен интерес" и да предостави информацията относно получените възнаграждения за посочения период в заявлението за всеки членовете на Съвета на директорите на дружеството. Становището на представителят на Върховната административна прокуратура, че се касае за информация по смисъла на чл. 72, ал. 1, т. 2 ДОПК, която е защитена данъчна информация, не се споделя от съда. Според прокурора с чл. 73 - 75 ДОПК законодателят е регламентирал задълженията за опазване на информацията по чл. 72 ДОПК и специален ред за разкриването й. В този смисъл са налице основанията по чл. 37, ал. 1, т. 1 ЗДОИ, тъй като за поисканата информация със закон (ДОПК) са предвидени задължения за опазването й. В ДОПК и ЗДОИ не са предвидени разпоредби, които да изключат приложението на чл. 73-75 ДОПК по отношение на правни субекти от вида на посочените в заявлението. Освен по изложените по - горе съображения за наличието на надделяващ обществен интерес и качеството на лицата, за които се иска информация като публични, следва да се приеме, че ЗДОИ е специален закон и изключва приложението на общия - какъвто в случая се явява ДОПК. Освен това цитираната съдебна практика /решение № 1767/17 г. по адм. дело № 14166/15 г., решение № 13331/16 г. по адм. дело № 9191/15 г., определение № 12793/14 г. по адм. дело № 12389/14 г. на ВАС/ е изолирана и не кореспондира с многобройната практика на Върховния административен съд в обратния смисъл. Предвид изложеното, оспореното решение като обосновано, постановено при спазване разпоредбите на материалния закон и при липса на съществени нарушения на съдопроизводствените правила, следва да бъде оставено в сила. По частната жалба: Частната жалба срещу определение № 623/19.03.2018 година, постановено по адм. дело № 2586/2017 година е ОСНОВАТЕЛНА. С определението, постановено по реда на чл. 248, ал. 1 ГПК е допълнено оспореното решение, като в полза на жалбоподателя са присъдени разноски в размер на 10 лева, платена държавна такса и е оставено без уважение искането му за присъждане на адвокатско възнаграждание в размер на 500 лева. Мотивите на АС за това са били в насока, че жалбоподателя е упражнил недобросъвестно правото си да претендира разноски, предвид на обстоятелството, че пълномощника му адв. Димитров е подал няколко идентични заявления за достъп до същата информация, както от името на Чакалов, така от други лица, част от които са в роднински връзки с него и с един и същи адрес за кореспонденция. Позовал се е на разпоредбите на чл. 3 ГПК, чл. 8, ал. 2 от Закона за задълженията и договорите и чл. 57, ал. 2 Конституцията на РБългария. Така постановеното определение е неправилно по следните съображения: Претенцията за разноски е обективна, невиновна отговорност. Предпоставките за присъждане на разноски по делото са три: 1. неоснователно предизвикан правен спор; 2. разноски, причинени по делото по повод на този спор и 3. съдебно решение, което потвърждава правното твърдение на претендиращия за разноски и отхвърля правното твърдение на отговарящия за разноски. По отношение на частния жалбоподател тези три изисквания са били налице, той е доказал незаконосъобразността на оспорения административен акт, направил е своевременно искане за разноски, и е постановено решение, с което неговата жалба е уважена, като оспореният административен акт е отменен. В настоящето административно производство, съдът няма правомощия да се произнася по въпроса за злоупотреба с правото на разноски. Съобразно съдебната практика на ВКС, злоупотребата с право е противоправна, тя е налице, когато правото се упражнява недобросъвестно - за да бъдат увредени права и законни интереси на други (чл. 57, ал. 2 от Конституцията), но също и в противоречие с интересите на обществото (чл. 8, ал. 2 ЗЗД). Доказването на деянието (предявяването на иска) и неговата противоправност (недобросъвестността) е в тежест на пострадалия, докато вината на дееца се предполага до доказване на противното. Вредата и причинната връзка с противоправното деяние също са в тежест да бъдат доказани от пострадалия, но при липса на достатъчно доказателства за размера на причинената вреда, съдът определя нейния размер по своя преценка или като вземе заключение на вещо лице. Отговорността за вреди от злоупотреба с правото на иск по правното си естество е деликтна, поради което по общите правила дължимото обезщетение обхваща всички преки и непосредствени имуществени (претърпени загуби и пропуснати ползи) и неимуществени вреди. Съществува разлика между отговорността по чл. 3 и чл. 78 ГПК, приложим субсидиарно в административното производство. Отговорността за разноски също е деликтна, но тя е уредена като ограничена обективна отговорност за вредите от предявяването на неоснователен или недопустим иск и включва само внесените такси и разноски по производството, както и възнаграждението за един адвокат. Отговорността за разноски е ограничена, защото не включва всякакви други разходи и пропуснати ползи от страната по делото (напр. пътните разноски за явяването на страните пред съда) и е обективна, защото ищецът отговаря без вина, стига ответникът да е дал повод за завеждане на делото. Следователно, когато страната, която счита, че е увредена от недобросъвестно поведение, следва да докаже в исков процес тези настъпили вреди и наличието на недобросъвестност. Предвид на изложеното, определението за разноски следва да бъде отменено, като в полза на касационния ответник следва да бъде присъдено адвокатско възнаграждение за първата съдебна инстанция в размер на 500 лева. Съобразно изхода на спора пред касационната инстанция, направеното искане за разноски от ответника и представените доказателства за направени такива в размер на 500 лева адвокатско възнаграждение, касаторът следва да бъде осъден да заплати същите. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение