Решение № 13790 от 16.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6787/2019 г.

Решение № 13790 от 16.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6787/2019 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Петя Желева Производството е по реда на чл. 208, във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 5 АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от министъра на културата чрез юрисконсулт З. Христова против решение № 2446 от 19.02.2019 г. по адм. дело № 2541/2017 г. на Върховния административен съд, трето отделение. С него е отменена, като незаконосъобразна заповед № РД-9 Р-40/21.11.2016 г. на министъра на културата и преписката е върната за ново разглеждане при изпълнение на дадените от съда указания по тълкуване и прилагане на закона. Правят се възражения за неправилно приложение на материалния закон - отменително основание по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК. Ответната страна - "Карвуна – МА" ЕООД - гр. Каварна, чрез адвокат С. Стоева, в писмен отговор изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Ответната страна - "Касълоунърс" ЕООД - гр. София, не взема становище по жалбата. Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за недопустимост на касационната жалба, поради просрочие, а алтернативно за неоснователност на касационната жалба. Мотивира се, че спазването на реда за издаване на заповедта, предвиден в ЗКН и Наредба № Н-12 от 21.11.2102 г. не освобождава административния орган от изпълнение на задължението му по чл. 66 АПК. Счита за обоснован извода на първоинстанционния съд, че нарушението е съществено и е основание по чл. 146, т. 3 АПК за отмяна на административния акт. Касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, поради което е процесуално допустима. При преценка относно спазването на срока за касационно обжалване, настоящата инстанция съобрази, че оспореното решение е връчено на министъра на културата на 22.02.2019 г., срокът за обжалване е следвало да изтече на 8.03.2019 г. и касационната жалба е подадена по електронен път на 8.03.2019 г., което обстоятелство е удостоверено с копие от електронния запис (л. 11 и л. 12). Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба, подадена от "Карвуна – МА" ЕООД - гр. Каварна и "Касълоунърс" ЕООД - гр. София против заповед № РД-9 Р-40/21.11.2016 г. на министъра на културата, с която на основание чл. 14, ал. 1, т. 2, чл. 65, ал. 1, т. 3 и чл. 69, ал. 1 от Закона за културното наследство (ЗКН) е наредена промяна на статута в частта режими за опазване на обект "Праисторическо, антично и средновековно селище "Чиракман", община Каварна, област Добрич, с класификация на археологическа групова недвижима културна ценност и с категория "местно значение", като със заповедта са определени граници и териториален обхват на недвижимата културна ценност. Заповедта е обжалвана от "Карвуна - МА" ЕООД, в частта на имот с идентификатор 35064.200.119, който имот попада в териториалния обхват на недвижимата културна ценност, а от "Касълоунърс" ЕООД - в частта на имот с идентификатор 35064.200.104, който попада в охранителна зона "А" на недвижимата културна ценност. Основните възражения са относно включване в териториалните граници на НКЦ на имоти, които са собственост на жалбоподателите. Отделно от това се сочи, като нарушение, липсата на мотиви към заповедта, обуславящи промяна в статута на обекта и териториалния му обхват, както и нарушено право на страните да участват в производственото по издаване на административния акт - отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 3 и 4 АПК. Съдът е събрал административната преписка и представените писмени доказателства от страните. Назначил е основна и допълнителна съдебно-техническа експертиза, представили неоспорени от страните и приети от съда писмени заключения. Въз основа на събраните писмени доказателства е изследвал на първо място характера и вида на оспорената заповед, съгласно квалификацията на видовете административни актове, съдържаща се в АПК. Предвид съдържанието на властническото волеизявление, правните последици, които предизвиква и адресатите му, е определил заповедта, като общ административен акт. На тази база е проверил спазването на процесуалните правила в производството по издаването му. Съобразил е липсата на данни за публичното оповестяване на започнатото административно производство по издаването на акта и в тази връзка е отчел допуснато нарушение на изискванията на чл. 66, ал. 1 и 2 АПК. Определил го е, като съществено, доколкото то е довело до едностранно проведено административно производство, в което заинтересованите лица, в това число и жалбоподателите не са имали възможност за участие и упражняване на правото им на защита. Отделно от това е приел и липса на мотиви в заповедта относно променения териториален обхват и границите на недвижимата групова архитектурна ценност. Посочил е, че липсата на яснота и конкретизация в мотивите на предложението и в самата заповед за изменение не дават възможност както на заинтересованите лица, така и на съда да прецени наличието на причините, които налагат разширяването на териториалния обхват и границите на недвижимата културна ценност. По тези съображения, съдът е приел наличие на отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК и е отменил оспорения административен акт. В хипотезата на чл. 173, ал. 2 във връзка с чл. 184 АПК е върнал преписката със задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Така постановеното решение е правилно. На първо място по делото няма спор, че оспорената заповед на министъра на културата съставлява общ административен акт, а и по този въпрос има формирана трайна съдебна практика - решение № 13992 от 20.12.2016 г. по адм. дело № 10229/2016 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, решение № 4046 от 28.03.2018 г. по адм. дело № 2038/2018 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, и решение № 11855/5.10.2018 г. по адм. дело № 7049/2018 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, постановени по аналогични случаи. Основното възражение в касационната жалба е, че правилата за издаване на заповедта, като общ административен акт, са уредени в специалния Закон за културното наследство и в подзаконовия нормативен акт по прилагането му - Наредба № Н-12/2012 г. за реда за идентифициране, деклариране, предоставяне на статут и за определяне на категорията на недвижимите културни ценности, за достъпа и подлежащите на вписване обстоятелства в Националния регистър на недвижимите културни ценности - наричана в настоящото изложение "наредбата". Според касационния жалбоподател, специалните правила дерогират действието на общите такива, уредени в АПК, поради което административният орган не е допуснал твърдяното от първоинстанционния съд нарушение. Възражението е неоснователно. Правоотношенията във връзка с опазването и закрилата на културното наследство на страната се уреждат от ЗКН. Разновидност на това наследство е материалното недвижимо наследство, като съвкупност от културни ценности, които са носители на историческа памет, национална идентичност и имат научна или културна стойност. Класификацията на недвижимите културни ценности се извършва съгласно чл. 45 от закона въз основа на четири самостоятелно обособени критерии: принадлежност към определен исторически период; научна и културна област, към която се отнасят; пространствена структура и териториален обхват; степен на застрашеност. Самото опазване, уредено в Глава пета, съществен етап от което е предоставяне на статут, преминава през различни стадии и съставлява поредица от проучвания, действия и оценки, извършвани от специалисти, специално създадена държавна институция - Национален институт за недвижимо културно наследство и предвидени в закона и наредбата експертни съвети. Въз основа на техните становища, заключения, оценки и предложения, министърът на културата е административният орган, овластен да издаде заповедта по чл. 65, ал. 1, т. 2 ЗКН, респективно тази по чл. 69, ал. 1 от същия закон. В конкретния случай, не се спори, че процедурата по издаване на акта е проведена е по реда на чл. 61, ал. 4 ЗКН, съгласно който за издирени и проучени недвижими обекти на културното наследство, за които има достатъчно данни за изготвяне на заключителна оценка, не се прилагат разпоредбите на чл. 58, ал. 1 и 2 и предоставянето на статут на недвижима културна ценност се извършва по реда на глава пета, раздел ІІІ. В този случай не се извършва деклариране на недвижимата културна ценност и процедурата продължава по чл. 64 и сл. ЗКН. Правилно съдът е установил, че въз основа на заповед № РД 9 Р-83 от 14.09.2016 г. на министъра на културата е създадена специална комисия, която да изготви предложение за териториалния обхват и предписанията за опазване на недвижимата културна ценност "Чиракман", на територията на община Каварна. След направени обсъждания, комисията е изложила становището си в Протокол от 27.09.2016 г. Въз основа на посочения протокол директорът на НИНКН е направил предложение за промяна на статута в частта режими за опазване на обект "Праисторическо, антично и средновековно селище "Чиракман". След проведено заседание на Специализирания експертен съвет за опазване на недвижимите културни ценности, в Протокол № 64 от 10.11.2016 г., т. 10 е отразено становището му, че обектът е археологически паметник на културата от "местно значение" и са изложени кратки мотиви относно археологическите находки на нос "Чиракман". С получаване на заключителната оценка и предложението за класификация, категоризация и режим на опазване във връзка с предоставяне на статут на недвижима културна ценност съгласно чл. 64, ал. 1 от закона, започва същинската процедура по издаване на общия административен акт по чл. 65 за предоставяне на статут. Специалните правила действително са уредени в чл. 64 и чл. 65 ЗКН, а при промяна на вече предоставен статут - чл. 69 от закона. Съответно са приложими и разработените в изпълнение на закона разпоредби на раздел трети от наредбата. В разпоредбата на чл. 66, ал. 3 ЗКН са регламентирани специални правила относно дължимите от административния орган действия по разгласяване на издадена вече заповед за предоставяне/промяна на статут. Негово задължение, реализирано чрез съответния регионален инспекторат по опазване на културното наследство, е да уведоми общинската администрация за издадената заповед. Тя на свой ред уведомява писмено собствениците в 14-дневен срок от получаването. От този момент за тях възниква правото да ги обжалват по реда на АПК. От представените писмени доказателства в административната преписка се установява, че този ред е спазен. Анализът на закона и наредбата показва, че в тях, като специални нормативни актове липсват правила за откриване на самото производство по издаване на общия административен акт, уведомяването за него и останалите въпроси във връзка с участието на заинтересовани лица или организации на такива в процедурата по издаването. За тях са съответно приложими общите разпоредби, уредени в раздел II от глава пета на АПК. Не се оспорва от касационния жалбоподател обстоятелството, че те не са изпълнени. Поради това изводът на първоинстанционния съд за допуснато нарушение на задължителните изисквания по чл. 66 АПК са обосновани. Такива са и изложените в решението мотиви, че допуснатото нарушение е довело до засягане правото на жалбоподателите на защита и нарушава посочените основни принципи на административния процес, съществено е по характера си и съставлява отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК. В този смисъл е и цитираната по-горе в решението трайна съдебна практика на ВАС, петчленни състави, постановени по аналогични случаи. Ето защо, като е отменил заповедта, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора, претенцията на касатора за разноски е неоснователна. Такива не следва да се присъждат и на останалите страни, тъй като не са направили искане за присъждане на разноски и не са доказали действително направени такива. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия