Решение № 1486 от 29.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1965/2018 г.

Решение № 1486 от 29.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1965/2018 г., III о., докладчик съдията Румяна Лилова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК, в редакцията на разпоредбите преди изменението, публ. в ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г.), във вр. с пар. 149, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на АПК, публ. в ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г. Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет – Каспичан, чрез адв. Н. Колев, срещу Решение № 133 от 22.12.2017 г., постановено по адм. д. № 319 по описа на Административен съд – Шумен (АС – Шумен) за 2017 г. С обжалваното съдебно решение, по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Шумен, са отменени разпоредбите на чл. 28, ал. 1 и чл. 31, ал. 4 от Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в Община Каспичан, приета с Решение № 308 по Протокол № 18 от 29.01.2009 г. на Общински съвет – Каспичан (ОбС – Каспичан). Наред с това, ОбС – Каспичан е осъден да заплати на Окръжна прокуратура – Шумен направените от нея разноски по делото в размер на 20, 00 лв. за такса за обнародване на съобщение в Държавен вестник. В касационната жалба се твърди постановяване на обжалваното съдебно решение при наличието на всички касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК – нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Доводите не се аргументират. Иска се отмяната на решението, предмет на контрол, и отхвърляне на подадения протест. Претендира се присъждане на сторените по делото разноски. В съдебното заседание пред настоящия съд подателят на касационната жалба не се представлява. Ответникът – прокурор при Окръжна прокуратура – Шумен, не представя писмен отговор на касационната жалба и не изразява становище по нея. В съдебното заседание пред настоящия съд не се явява и не се представлява. Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното решение на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна. С Решение № 133 от 22.12.2017 г., постановено по адм. д. № 319 по описа на Административен съд – Шумен за 2017 г., в производство по чл. 185 и сл. АПК, са отменени разпоредбите на чл. 28, ал. 1 и чл. 31, ал. 4 от Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество в Община Каспичан, приета с Решение № 308 по Протокол № 18 от 29.01.2009 г. на ОбС – Каспичан (Наредба/та). Въз основа на установеното по делото от фактическа страна, по което спор няма, първоинстанционният съд направил извод, че протестираните разпоредби от Наредбата са приети от компетентен орган, при наличието на необходимия кворум и мнозинство, но при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, разписани в чл. 26 – чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), в приложимите му редакции. Съдът съобразил направеното от ОбС - Каспичан, чрез неговия председател, изрично изявление, че не разполага с доказателства относно факта дали и по какъв начин е бил разгласен проектът на Наредбата, част от която са спорните разпоредби, в това число дали същият е бил публикуван на интернет страницата на ОбС - Каспичан, заедно с мотивите и дали е бил представен срок, и какъв, на заинтересованите лица за предложения и становища по проекта. Приел, че липсата на доказателства за разгласяване на Наредбата и даване срок за депозиране на предложения и възражения по същество означава, че същата не е била разгласена по предвидения в закона ред, както и не е дадена възможност на заинтересуваните лица да се запознаят с проекто наредбата и мотивите за приемането й, да се запознаят с волята на вносителя на акта, респективно да разберат фактите и причините, които са го мотивирали да възприеме съответния вариант на уредба на реда и условията за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. Извел извод, че това е лишило заинтересованите страни от възможността да изложат своите възражения и да направят предложения, което е в разрез с императивното изискване на чл. 26 ЗНА. Като съобразил чл. 28, ал. 3 ЗНА и това, че въпреки дадените указания, по делото не са представени мотиви към проекта за Наредба, както и доклад, съдът посочил, че проектът за нормативен акт не следвало да се разглежда от компетентния орган. Тези съображения мотивирали извода, че протестираните разпоредби са приети при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, регламентирани в чл. 26 и чл. 28 ЗНА. Отделно от гореизложеното, при извършената от съда преценка за тяхното съответствие с материалния закон, съдът приел, че те са материално незаконосъобразни. Съобразил, че с разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от Наредбата се определя заплащането на режийни разноски на база продажната цена на имота и едновременно с това се събира и местен данък върху същата основа, определен с друга наредба, приета на основание Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ). Взел предвид, че Законът за общинската собственост (ЗОбС) не предвижда заплащането на режийни разноски при разпоредителни сделки с общински имот. Въз основа на подробни мотиви достигнал до извод, че режийните разноски съставляват "такса", която обаче е предмет на регулиране със ЗМДТ. Като съобразил разпоредбите на чл. 9 ЗМДТ и чл. 141, ал. 4 от Конституцията на Република България, съдът направил заключение, че общинският съвет не разполага с правомощия да въвежда с наредба нови, неустановени от специалния закон (ЗМДТ) такси. Посочил, че определянето от общинските съвети на такси съобразно чл. 6, ал. 1, б. "а" - "к" и чл. 7 ЗМДТ винаги е обвързано с предоставяне на услуги от страна на общината, което съставлява и основание да се изисква плащане на съответната такса, но рамката на предоставените от общините услуги и съответно дължимите за тези услуги такси е законово определена като общините нямат право да въвеждат такси извън установените със специалния ЗМДТ такива. Предвид това съдът приел, че с разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от Наредбата ОбС - Каспичан е въвел изискване за заплащане на такса за случаи извън изрично предвидените в ЗМДТ, които не влизат в понятието за предоставена услуга по смисъла на закона. Според съда в случая се изисква плащане без основание и без предоставяне на услуга по смисъла на чл. 6 и чл. 7 ЗМДТ, в противоречие с материалноправните разпоредби на този закон. Съдът изложил и допълнителни съображения, основани на разписаното по чл. 111 и чл. 115а, ал. 1 ЗМДТ. Наред с това счел, че поради липсата на мотиви за причините и целите, поради които са въведени т. нар. "режийни разноски", липсва каквато и да било законова и финансово-икономическа обосновка относно приемането и определянето на конкретния размер на "режийните разноски", липсва яснота и по отношение на действителните административни разходи, формиращи тези разноски. Съдът посочил, че това е съществен белег на таксата, доколкото такава се дължи срещу предоставена от общината услуга и тя се определя въз основа на действителните разходи. По тези съображения приел, че разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от Наредбата е материално незаконосъобразна, предвид издаването й в противоречие с нормативни актове от по-висока степен (ЗОбС и ЗМДТ), което е също основание за нейната отмяна. Във връзка с протестирането на чл. 31, ал. 4 от Наредбата съдът приел, че по същество с тази разпоредба се дава право на лицата (физически или юридически), придобили право на строеж върху общинска земя за построяване на жилищна, вилна или друг вид сграда, да придобият земя - частна общинска собственост, без търг или конкурс, въз основа на акт на кмета на общината. Като взел предвид регламентацията по чл. 35, ал. 3 ЗОбС и протестираната подзаконова разпоредба съдът направил извод, че чл. 31, ал. 4 от Наредбата разширява кръга от лица, които имат право да закупят имот - частна общинска собственост, без търг или конкурс. Мотивирал се, че чл. 35, ал. 3 ЗОбС визира само собственика на законно построена сграда върху земя - частна общинска собственост, докато разпоредбата от Наредбата предоставя това право и на лицата, придобили право на строеж върху общинска земя за построяване на жилищна, вилна или друг вид сграда. При това съдът счел, че протестираната подзаконова разпоредба противоречи на нормативен акт от по-висока степен - чл. 35, ал. 3 ЗОбС, тоест е приета в нарушение на материалния закон. По така изложените съображения, първоинстанционният съд уважил подадения протест изцяло. Решението е валидно, допустимо и правилно. Съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. По предписанието на чл. 8 ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 АПК и чл. 21, ал. 2, във вр. с ал. 1 ЗМСМА. Първоинстанционният съд е направил правилен и обоснован извод, че разпоредбите на чл. 28, ал. 1 и чл. 31, ал. 4 от Наредбата са приети при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и са в противоречие с материалния закон. Обосновани и в съответствие с материалния закон са изводите на съда за материална незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 31, ал. 4 от Наредбата. Правилна е преценката на първоинстанционния съд, че протестираната разпоредба води до несъобразено с разпоредбата на чл. 35, ал. 3 ЗОбС разширяване на кръга от лицата, които имат право да закупят имот – частна общинска собственост, без търг или конкурс, което се явява в противоречие с правилото по чл. 15 ЗНА. Разпоредбата на чл. 31, ал. 4 от Наредбата въвежда допълнителни и специални предпоставки за придобиване на собствеността върху земя – частна общинска собственост, доразвивайки уредбата по чл. 35, ал. 3 ЗОбС. С Наредбата е допустимо обаче да се определи единствено редът, не и материалноправните условия за извършване на продажбата. Обосновани и в съответствие с материалния закон са и изводите на съда за материална незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от Наредбата. Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинска собственост на ОбС – Каспичан е приета на основание чл. 8, ал. 2 ЗОбС. Предвид това с нея общинският съвет е следвало да регулира реда за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, както и правомощията на кмета на общината, на кметовете на райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници. Законът за общинската собственост не дава дефиниция на понятието "режийни разноски", нито предвижда заплащане за производствата по разпореждане с недвижими имоти - общинско имущество. Разпореждането с общински недвижими имоти представлява сложен фактически състав, който включва както административноправни, така и гражданскоправни елементи. Независимо дали административната част от производството по разпореждането ще включва само решение на общинския съвет и издаване на заповед от кмета или ще се провежда търг или конкурс, приложение намират общите правила на АПК. Принципът на достъпност, който е общ принцип на административния процес, прогласен в чл. 12 АПК, предвижда, че за административните производства по този кодекс, се събират такси и разноски, само ако това е предвидено в кодекса или в закон (чл. 12, ал. 3 АПК). По тези причини общинският съвет няма право да урежда заплащане на разноски по административните производства по ЗОбС, извън предвидените в закона местни такси, чийто смисъл и цел са именно да покрият пълните разходи на общината по предоставяне на конкретна услуга, съгласно чл. 8 и § 1, т. 15 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗМДТ. Правното основание за заплащане на такса е по принцип извършването на определена услуга, за разлика от данъка. Наредбата, в която намира място протестираният текст, не дефинира режийните разноски. Те са споменати в § 1, т. 15 ДР на ЗМДТ като част от пълните разходи на общината по предоставяне на услугата по смисъла на чл. 8 ЗМДТ, наред с разходите за работни заплати и осигуровки на персонала; както и материални, консултантски разходи; разходи за управление и контрол; разходи по събиране на таксите и други, имащи отношение към формирането на размера на таксата, определени конкретно от общинския съвет. В икономическата теория се приема, че режийните разходи в административното управление са общи разходи, извън тези за издръжка на служителите. В тях, по силата на посоченото легално определение на "пълните разходи", не следва да се включват както разходите за работни заплати и осигуровки на персонала, така и тези за материалните разходи. При посочената уредба обаче следва, че режийните разноски са част от пълните разходи, които се покриват посредством съответната местна такса за услугата, която общината предоставя при разпореждане с имоти - общинска собственост. Следователно, с протестирания текст е въведен размер на местна такса. Определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, съгласно чл. 9 ЗМДТ, следва да се извърши с отделен подзаконов нормативен акт, приет на това основание. Затова систематичното място на протестирания текст не е в Наредбата по чл. 8, ал. 2 ЗОбС, а в тази по чл. 9 ЗМДТ, защото съгласно чл. 12 ЗНА актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден, а чл. 10 ЗНА предписва обществени отношения от една и съща област да се уреждат с един, а не с няколко нормативни актове от същата степен. Съгласно чл. 111 ЗМДТ по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти се заплаща такса, което е още един аргумент, че мястото на протестирания текст е в наредбата по чл. 9 ЗМДТ. След като общинският съвет не е посочил в Наредбата какви разходи се покриват с режийните разноски, следвало е това да се посочи поне в мотивите за приемане на наредбата, наред с пълна икономическа обосновка защо е необходимо събирането на такива разноски, и то именно в посочения размер. Икономическа обосновка е необходима винаги, когато по нормативен ред се въвеждат парични задължения към държавния или общинския бюджет. Именно въз основа на такава икономическа обосновка може да се направи извод дали съответното парично задължение е необходимо за изпълнение на целите на закона и пропорционално на така преследваните цели. Такава икономическа обосновка в настоящия случай липсва, липсват и мотиви към акта. Ето защо изводите на първоинстанционния съд, че не е спазено изискването за мотивиране съгласно изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА са правилни. Липсват каквито и да било мотиви за приемане на протестирания текст и икономическа обосновка на необходимостта от налагане на предвидената финансова тежест. Липсата на пълноценни мотиви по смисъла на посочената разпоредба има за последица невъзможност за съда, при осъществяване на проверката за законосъобразност, да определи какво включва определената такса за услугата и дали размерът, така както е фиксиран, отговаря на изискването за икономическа обоснованост, респективно за съответствие с целта на закона и пропорционалност. Дори само това основание, извън посочените по-горе нарушения на материалния закон, е достатъчно за отмяната на протестирания текст, както правилно е приел и първоинстанционният съд. В допълнение, обосновани са и съображенията на съда за допуснато съществено нарушение на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА в приложимата редакция при приемането на Наредбата. В касационната жалба не се правят конкретни оплаквания срещу приетото от съда в тази насока и не се представят доказателства, въз основа на които да бъде направен обратен извод. Към представената пред АС - Шумен преписка липсват доказателства за спазване на административнопроизводствените правила при приемане на подзаконовия нормативен акт, част от който са протестираните разпоредби. В придружителното протеста писмо, с което той е изпратен в съда, председателят на ОбС – Каспичан е заявил изрично, че доказателства относно факта дали и по какъв начин е бил разгласен проекта на Наредбата, в това число дали същият е бил публикуван на интернет страницата на ОбС – Каспичан, заедно с мотиви, както и даден ли е срок и какъв на заинтересованите лица за предложения и становища по проекта не могат да бъдат представени. Първоинстанционният съд е дал указания на ОбС - Каспичан за представяне на доказателства за спазване на законоворегламентираната процедура по приемане на Наредбата с Определение 01.11.2017 г. и в съдебното заседание на 04.12.2017 г., но такива не са представени. Ето защо, изводите на АС - Шумен за приемане на протестираните текстове от Наредбата при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които съставляват основание за отмяната им са правилни и обосновани на приобщените по делото доказателства. Първоинстанционният съд правилно е приложил ЗНА в относимата му редакция. Допуснатите нарушения на процесуалните правила по чл. 26 и чл. 28 ЗНА са съществени по своя характер. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 ЗНА, намира проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органа, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. В тази връзка, нарушението на чл. 26, ал. 2 ЗНА е съществено, тъй като обезпечава правото на участие на заинтересованите лица, чието упражняване винаги би могло да доведе до друг изход от провежданото административно производство. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА кореспондира с чл. 77 АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено. Разпоредбата на чл. 28 ЗНА предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния орган. Такива мотиви към проекта на Наредбата липсват. Констатираните нарушения на административнопроизводствените правила са достатъчно основание за отмяна на протестираните текстове на Наредбата, както правилно това е съобразено от АС – Шумен. Ето защо и доколкото правните изводи на настоящия съд съвпадат с тези, направени от състава на АС – Шумен, обжалваното решение като валидно, допустимо и правилно, следва да се остави в сила. По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение