Решение № 8126 от 16.07.2026 г. на ВАС по адм. д. № 3818/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма „Околна среда“ (ОПОС) 2014 – 2020 год., чрез представител по пълномощие – главен експерт В. Димитров – служител с юридическо образование, против Решение № 5026/07.11.2025 год., постановено по адм. дело № 393/2022 год., допълнено с Решение № 808/23.02.2026 год. по описа на Административен съд – Пазарджик.

Заявено е твърдение, че оспореното съдебно решение е неправилно поради противоречие с материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. По отношение на първото констатирано нарушение, позовавайки се на приложимите материалноправни разпоредби, както и на съдебна практика на Върховен административен съд, касаторът обосновава извод, че изискването за вписване в Централния професионален регистър на строителите (ЦПРС), следва да се отнася единствено до тези участници в обединението, които с оглед разпределението, предвидено в договора за създаване на обединението, ще извършват строежи от първа до пета категория. По мнение на оспорващия, възложителят е поставил критерий за подбор за вписване на всички членове на обединението, които ще извършват строителство, без да съобрази дали вписването е задължително.

Оспорва изводите на съда, че не е допуснато второто констатирано нарушение. Намира, че в нарушение на чл. 33 от ППЗОП, е възприет подход да се оценява пълнотата на представената информация, свързана с организацията на изпълнение на дейностите по поръчката. В тази връзка излага подробни съображения, че в случая указанията за определяне на оценката не осигуряват на участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката. По мнение на касатора присъждането на оценките не е обвързано с настъпването на обективни обстоятелства и/или предварително зададени обективни критерии и оценката зависи от субективната преценка на членовете на комисията. Обосновава извод, че показателите за оценка дават неограничена свобода на избор и не гарантират реална конкуренция. В този смисъл, методиката противоречи на нормативните разпоредби и по този начин има разубеждаващ ефект по отношение на потенциалните участници в процедурата.

В съответствие с така заявените твърдения е формулирано искане за отмяна на оспореното съдебно решение и решаване на въпроса по същество с отхвърляне на жалбата на община Септември. Претендира разноски по представен списък.

В съдебно заседание, касационният жалбоподател не се явява и не изпраща процесуален представител.

Ответникът – община Септември, чрез представител по пълномощие адв. П. Иванов от Адвокатска колегия – Пловдив, в писмен отговор оспорва касационната жалба, като развива доводи, че същата е неоснователна и недоказана. Не претендира присъждане на разноски.

Представителят на Върховна касационна прокуратура в съдебно заседание и в писмено становище дава мотивирано заключение за неоснователност на оспорването. Счита, че не са налице сочените от касатора основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което предлага решението да бъде оставено в сила.

Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на касатора и доказателствата по делото, намира касационната жалба за неоснователна по следните съображения:

С оспореното решение, състав на Административен съд – Пазарджик е отменил по жалба на община Септември Решение от 21.03.2022 год. на Ръководителя на УО на ОП „Околна среда 2014-2020 год.“, с което на Община Септември, е определена финансова корекция в размер на 10 % по сключен Договор № 177/14.09.2018 год. с изпълнител „Делчев Инженеринг“ ЕООД на стойност 1 356 400 лева без ДДС.

За да постанови обжалваното решение, от фактическа страна административният съд е приел за установено следното:

С оспореното решение на бенефициера община Пазарджик, на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ и на основание т. 11, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, приета с ПМС № 57/2017 год., за допуснато нарушение по чл. 2, ал. 2 и чл. 59, ал. 6 от ЗОП, във вр. с чл. 3, ал. 3 от ЗКС, както и нарушение на чл. 70, ал. 5, във вр. с ал. 7 от ЗОП и чл. 33, ал. 1 от ППЗОП и чл. 2, ал. 2 от ЗОП е определена обща финансова корекция в размер на 10 % от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС 2014 – 2020 год. разходи по сключения Договор № 177/14.09.2018 год. с изпълнител „Делчев Инженеринг“ ЕООД, на стойност 1 356 400 лв. без ДДС, сключен след проведено възлагане чрез открита процедура по ЗОП за строителство с предмет: „Проектиране, строителство, доставка и монтаж и авторски надзор за изграждане на инсталация за компостиране и съпътстващата инфраструктура на територията на община Септември“.

Обществената поръчка е била предмет на последващ административен контрол, при който са констатирани следните нарушения:

1. Незаконосъобразен критерий за подбор по отношение на изискването за вписване в Централния професионален регистър на строителя (ЦПРС), що се отнася до обединенията - нарушение на чл. 2, ал. 2 и чл. 59, ал. 6 от ЗОП, във вр. с чл. 3, ал. 3 от Закона за Камарата на строителите (ЗКС);

2. Формулиран е показател за оценка в методиката за оценка, който необосновано ограничава участието на лица в процедурата – нарушение на чл. 70, ал. 5, във вр. с ал. 7 от ЗОП и чл. 33, ал. 1 от ППЗОП и чл. 2, ал. 2 от ЗОП.

При съобразяване на приложимите материалноправни разпоредби от ЗОП и ЗУСЕФСУ, проверяващите са счели, че в проведената възлагателна процедура е допуснато нарушение на чл. 2, ал. 2 и чл. 59, ал. 6 от ЗОП, във вр. с чл. 3, ал. 3 от ЗКС, т.к. чрез поставеното изискване се създава неравнопоставеност между участниците, доколкото при участник-обединение, съответствието с условието за вписване ще подлежи на установяване толкова пъти, колкото са лицата, образуващи обединението, което се явява в противоречие с предвидената в чл. 3, ал. 3 от ЗКС възможност за упражняване на строителни дейности от лица, които не са вписани в ЦПРС, съвместно с лице, което притежава подобна регистрация.

Констатирано е и нарушение на разпоредбата на чл. 33, ал. 1 от ППЗОП, чл. 70, ал. 5 изр. посл. и чл. 70, ал. 7, т. 1 и т. 2 от ЗОП, във връзка с чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от ЗОП, тъй като възложителя открил обществена поръчка в нарушение на националните правила в областта на обществените поръчки, изразяващо се ограничаване достъпа на кандидатите или участниците. Нарушенията попадат в категорията нередности, разписани в т. 11, буква „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, приета с ПМС № 57/2017 год., изм. и доп. ДВ. бр. 19 от 06 март 2020 год., за които в условията на чл. 5 от Наредбата е определена финансова корекция по пропорционалния метод в размер на 10 % от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС 2014-2020 год. разходи, представляващи средства от ЕСИФ по смисъла на чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕСИФ по договор № 177/14.09.2018 год. с изпълнител „Делчев Инженеринг“ ЕООД, на стойност 1 356 400 лв. без ДДС.

На основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, на бенефициера е дадена възможност да представи възражение и приложи доказателства по констатациите на органа и предложението за определяне на финансова корекция. В указания в писмото срок, от страна на бенефициера община Септември е депозирано възражение против констатациите за наличие на допуснато нарушение, което е квалифицирано като нередност и за което е предвидено определяне на финансова корекция в посочения размер.

Като е приел възражението за неоснователно, РУО на ОПОС е постановил оспореното в настоящото производство решение.

При така установените фактически обстоятелства, първоинстанционният административен съд е приел от правна страна, че оспорения административен акт е постановен от компетентен административен орган, в предвидената от законодателя писмена форма, съдържа изискуемите фактически и правни основания, като в хода на административното производство не са допуснати съществени процесуални нарушения.

По отношение на първото констатирано нарушение, съдът подробно е анализирал заложените изисквания в документацията на обществената поръчка. Позовавайки се на приложимата нормативна уредба е приел, че изискването за вписване в ЦПРС, не се изисква за всички видове СМР, а само за строежите от първа до пета категория по чл. 137, ал. 1 от ЗУТ. Изложил е подробни съображения, че изискването поне един от участниците в обединението да бъде вписан в ЦПРС е приложимо тогава, когато с оглед на разпределението именно той ще извършва тези от строежите или тези от строително-монтажните работи, за които се изисква регистрация. Обосновал е извод, че изключението за установяване на съответствие от всеки член на обединението, съобразно разпределението на участието на лицата при изпълнение на дейностите, предвидено в договора за създаване на обединението, се налага предвид обстоятелството, че се касае за задължително условие, поставено в нормативен акт.

По отношение на второто констатирано нарушение, съдът е посочил, че претендираното от страна на административния орган нарушение на националното право е свързано с незаконосъобразна методика за оценка на офертите, а именно, че Методиката за оценка не дава възможност да се оцени предложеното във всяка оферта ниво на изпълнение и не дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите. Посочил е, че в случая спорът е относно показателя за оценка „Програма за управление на дейностите“. При него се оценяват само предложения, които от една страна, отговарят на предварително обявените условия на поръчката, посочени в обявлението и/или документацията за участие, а от друга - са предвидени допълнителни надграждащи обстоятелства. Обосновал е извод, че показателят е ясно структуриран, като не се откриват сочените от административния орган неясноти относно условията, на които следва да отговарят предложенията, нито относно начина на оценяването им. По мнение на съда, заложените минимални изисквания, не влизат в противоречие, нито се припокрива с предвидените надграждащи обстоятелства. Обосновал е, че доколкото надграждащите обстоятелства, имащи потенциала да се отразят на качеството на изпълнението на предмета, то същите са заложени като изисквания, подлежащи на оценяване с допълнителни точки. По отношение на първото и второто надграждащо обстоятелство е приел, че същността на това условие е да се оцени способността на всеки участник да предложи организация на персонала, при която няма да има конкретна задача, свързана с изпълнението на предмета с желаното качество, която да няма персонален изпълнител/отговорник. При третото надграждащо условие, възложителят е определил качеството, което ще го удовлетворява с техническата документация, и чрез това надграждащо изискване е поставил условие за допълнителни точки, което гарантира текущо постигане (поради вътрешния контрол) на необходимото ниво и качество на изпълнението, като гаранция за крайния резултат. Всяко от условията следва да бъде преценявано както самостоятелно, така и в логическата му взаимовръзка с останалите и с предмета на обществената поръчка и при отчитане на факта, че чрез надграждащите условия, възложителят фактически оценява начина на организация на изпълнителя като гаранция за изпълнение на предмета на поръчката с исканото качество и в искания срок.

С оглед така изложените доводи, съдът е приел, че не са налице и материалноправните основания, посочени в оспореното решение за наличието на нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ. В съответствие с тези мотиви, съдът е отменил административния акт и в полза на община Търговище е присъдил разноски в размер на 6 837 лв.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Настоящата касационна инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закона писмена форма с посочване на фактически и правни основания, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 от АПК препраща към мотивите на обжалваното съдебно решение.

По отношение на материалната законосъобразност на оспорения индивидуален административен акт:

Настоящият касационен състав намира за правилни изводите на първоинстанционния административен съд, по отношение на първото нарушение, обективирано в административния акт на чл. 2, ал. 2 и чл. 59, ал. 6 от ЗОП, във вр. с чл. 3, ал. 3 от Закона за Камарата на строителите (ЗКС).

Видно в утвърдената по процедурата документация е заложено изискване за вписване в ЦПРС за изпълнение на строежи от 4 група – 2 категория съгласно Правилника за реда за вписване и водене на Централния професионален регистър на строителя, а за чуждестранно лице - в аналогичен регистър съгласно законодателството на държавата членка, в която е установено. Указано е, че при участие на обединения, които не са юридически лица, съответствието с критериите за подбор се доказва от обединението участник, а не от всяко от лицата, включени в него, с изключение на съответна регистрация, представяне на сертификат или друго условие, необходимо за изпълнение на поръчката, съгласно изискванията на нормативен или административен акт и съобразно разпределението на участието на лицата при изпълнение на дейностите, предвидено в договора за създаване на обединението.

В разпоредбата на чл. 59, ал. 6 от ЗОП е указано, че при участие на обединения, които не са юридически лица, съответствието с критериите за подбор се доказва от обединението участник, а не от всяко от лицата, включени в него, с изключение на съответна регистрация, представяне на сертификат или друго условие, необходимо за изпълнение на поръчката, съгласно изискванията на нормативен или административен акт и съобразно разпределението на участието на лицата при изпълнение на дейностите, предвидено в договора за създаване на обединението.

В чл. 3, ал. 2 от ЗКС са въведени специални изисквания към лицата, извършващи строителство на територията на Република България, като предвижда строителите, изпълняващи строежи от първа до пета категория по чл. 137, ал. 1 от ЗУТ или отделни видове строителни и монтажни работи, посочени в НКИД, позиция „Строителство“, да бъдат вписани в ЦПРС. Съгласно чл. 3, ал. 3 от ЗКС, когато физически или юридически лица се обединяват за изпълнение на строежи или отделни видове строителни и монтажни работи по ал. 2, поне един от участниците в обединението трябва да е вписан в регистъра, като ал. 4 изрично предвижда, че участието в обединението по ал. 3 не поражда права за лицата, които не са вписани в регистъра, самостоятелно да изпълняват отделни строителни и монтажни работи по ал. 2. Изрично е посочено от възложителя, че изискването ще се отнася не за всички участници в обединението, а само за тези, които извършват строителство съобразно вида и обема на изпълняваната от тях работа, за което се изисква регистрация, съгласно изискванията на нормативен акт, а именно – ЗКС. Изискването поне един от участниците в обединението да бъде вписан в регистъра за съответната категория строеж е приложимо тогава, когато с оглед на разпределението на дейностите в обединението именно той ще извършва тези от строежите или тези от строителните и монтажни дейности, за които се изисква регистрация. Ако повече от един от членовете на обединението ще извършват дейности, за които се изисква регистрация, следва всеки от тях да бъде вписан в регистъра за съответната дейност, която ще извършва с оглед на постигнатото между членовете на обединението съгласие за разпределение на дейностите. Именно това тълкуване съответства на разпоредбата на чл. 59, ал. 6 от ЗОП, противно на разбирането на органа.

Поради горното, правилно съдът е приел, че не е налице нарушение на чл. 59, ал. 6 във вр. чл. 2, ал. 2 от ЗОП във вр. чл. 3, ал. 3 от ЗКС.

По отношение на второто констатирано нарушение на чл. 70, ал. 5, във вр. с ал. 7 от ЗОП и чл. 33, ал. 1 от ППЗОП и чл. 2, ал. 2 от ЗОП.

Както правилно посочва и първоинстанционния съд, в настоящия случай бенефициерът е избрал оценката на офертите да се извърши на основата на критерия оптимално съотношение качество/цена при три показателя П1 – срок за изпълнение на дейност 1 - проектиране с максимален брой точки -10, П2 – срок за изпълнение на дейност 2 – СМР и доставка оборудване с максимален брой точки 10 т., П3 –Програма за управление на дейностите - 30 точки и П4 – предложена цена по дейност 1 – проектиране и дейност 3 – авторски надзор - 20 точки и П5 – предложена цена за дейност 2 – СМР и доставка оборудване – максимален брой точки – 30 точки. Като надграждащи обстоятелства, бенефициерът е приел: 1.) участникът да покаже броят и квалификацията на необходимите строителни лица за всяка операция; 2.) участникът да е посочил необходимите технически ресурси за нейното изпълнение. Предложено е паралелно изпълнение на две и повече операции с цел оптимизиране на ресурси и време за изпълнение, като предложението е придружено с организация на човешкия ресурс и механизация, които се предвиждат при паралелно изпълнение на съответните операции 3.) Предложени са мерки за вътрешен контрол и начин за осигуряване на качество по време на изпълнение на СМР, както и контрола на качеството, който ще се упражнява по време на изпълнение и 4.) Обосновано са предложени за прилагане на иновативни методи и техника на работа.

Настоящият касационен състав споделя изводите на първоинстанционния съд, че бенефициерът ясно и обективно е дефинирал задължителната част на изискванията си по отношение на подпоказателя П3 „Програма за управление на дейностите“. В този смисъл правилни са изводите на съда, че в случая надграждащите обстоятелства се отнасят до конкретизация на материалите, механизация, работници, разпределение на отговорности, механизми за наблюдение и вътрешен контрол, организация на строителната площадка и иновации при изпълнението на обществената поръчка, които възложителят счита за важни и имащи потенциала да се отразят на качеството на изпълнението на предмета, поради което са заложени като изисквания, подлежащи на оценяване с допълнителни точки.

Обосновани са изводите на съда, че чрез условията в първото и второто надграждащо обстоятелство от процесната методика, се цели да се оцени способността на всеки участник да предложи организация на персонала, при която няма да има конкретна задача, свързана с изпълнението на предмета с желаното качество, която да няма персонален изпълнител. Това е така, тъй като възложителят не би могъл да определи колко и какви по длъжност лица следва да има изпълнителя, нито да определи задачите им, тъй като ако го направи би се намесил в управлението и организацията на самия изпълнител, като целта на възложителя е не да организира дейността на изпълнителя, а да се гарантира изпълнението на поръчката с исканото качество.

Според третото надграждащо обстоятелство, участникът трябва да разработи механизми за вътрешен контрол и начин за осигуряване на качество по време на изпълнение на СМР, както и описание на контрола на качеството, който ще се упражнява по време на изпълнението на СМР. Споделими са изводите на първоинстанционния съд, че възложителят чрез това надграждащо изискване е поставил условие за допълнителни точки, което гарантира текущо постигане (поради вътрешния контрол) на необходимото ниво и качество на изпълнението, като гаранция за крайния резултат.

По отношение на четвъртото надграждащо обстоятелство, участникът следва обосновано да предложи иновативни методи на изпълнение и техники на работа. Следва да се посочи, че съгласно нормата на чл. 70, ал. 4, т. 1 от ЗОП, показателите, включени в критерия по ал. 2, т. 3, могат да съдържат „...иновативни характеристики и иновативни търговски практики и условия“. В случая безспорно от процесната методика се установява, че посоченият израз касае предлагани „иновации“, за което понятие в § 2, т. 18 от ДР на ЗОП е дадена изчерпателна дефиниция и с която може да бъде съобразено предложението на участниците, съобразно предмета на поръчката. В този смисъл, обосновани са изводите на съда, че така формулираното изискване няма ограничителен характер, а дава възможност на широк кръг участници да представят свои методи и техники на работа в зависимост от плана на действие и начина на изпълнение, като те трябва да бъдат съобразени и с останалите изисквания, поставени от възложителя.

Административният орган е формирал извод и за осъществено нарушението на чл. 33, ал. 1 от ППЗОП. Разпоредбата на чл. 33, ал. 1 от ППЗОП не допуска оценяване на пълнотата и начина на представяне на информацията в документите. За да е налице нарушение на чл. 33, ал. 1 от ППЗОП е необходимо пълнотата и начинът на представяне на информацията сами по себе си да са елемент на оценяването – показател. Като основание в подкрепа на това твърдение е посочено, че методиката нарушава сочената разпоредба, тъй като се оценява пълнотата на представената информация, свързана с организацията на изпълнението на дейностите по поръчката. В случая, така посочените доводи са лишени от конкретика. Видно от съдържанието на методиката, не може да се направи извод за оценка на пълнотата и начина на оценяване на информацията, доколкото ясно е определено оценяването на минималните изисквания и оценяването на надграждащите обстоятелства.

В съответствие с тези мотиви следва извода, че не е налице нарушаване на разпоредбите на чл. 70, ал. 5, във вр. с ал. 7 от ЗОП и чл. 33, ал. 1 от ППЗОП и чл. 2, ал. 2 от ЗОП, както неправилно е приел РУО на ОПОС.

Предвид така развитите мотиви, настоящата касационна инстанция намира, че не са налице заявените с касационната жалба доводи за отмяна – неправилност поради противоречие с материалния закон и необоснованост. С оглед на това, обжалваното съдебно решение се явява правилно и като такова следва да се остави в сила.

При този изход на спора неоснователно се явява искането на касатора за присъждане на разноски.

Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, Седмо отделение,