Решение № 9529 от 26.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 5667/2013 г.

Решение № 9529 от 26.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 5667/2013 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на председателя на Общински съвет (ОбС) - гр. Рила, чрез процесуален представител, срещу решение № 45 от 14.03.2013 г. по адм. дело № 348/2012 г. на Административен съд (АС) - Кюстендил, като са изложени доводи за неговата незаконосъобразност и необоснованост. Ответникът по касационната жалба - районен прокурор при Районна прокуратура - гр. Дупница, не изразява становище. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК (съобщение за оспореното решение е връчено на 21.03.2013 г., а жалбата е подадена по пощата с клеймо от 2.04.2013 г.), от активнолегитимирана страна, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. С решението, предмет на съдебен контрол, АС - Кюстендил по протест на прокурор от Районна прокуратура - Дупница, е прогласил нищожността на решение № 205 по протокол № 22 от заседание на ОбС - Рила, проведено на 27.09.2012 г., с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), чл. 8, ал. 1 и 4, чл. 14, ал. 7, изр. първо, във вр. с ал. 2 и ал. 8 от Закона за общинската собственост (ЗОбС), чл. 24, ал. 1, 3 и 4, чл. 96, т. 1 и чл. 97 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (НРПУРОИ), ОбС е решил да се отдаде под наем, чрез провеждане на публично оповестен конкурс недвижим имот - публична общинска собственост (ПОС) с № 000122, с начин на трайно ползване "водоем", с площ от 8.567 дка, находящ се в землището на с. Смочево, община Рила, при посочени в решението граници и съседи, определени са конкурсните условия, началната конкурсна месечна наемна цена, определен е срок на договора за наем от 5 години, определен е срок за заплащане на наемната цена и е упълномощен кметът на община Рила да организира и проведе публично оповестения конкурс и да сключи договор за наем със спечелилия участник. За да постанови този правен резултат решаващият съд е приел, че обжалваното решение притежава характеристиките на индивидуален административен акт, приет от компетентен колективен орган, на редовно проведено заседание, при спазване изискванията за писмена форма, излагане на мотиви, както и специфичните процесуални правила за кворум и мнозинство, регламентирани в ЗМСМА и правилата, установени в Правилника за организацията и дейността на ОбС, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (мандат 2011 - 2015 г.). Спазен е и реда за предоставяне под наем на имоти и вещи - общинска собственост в Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (НРПУРОС). Произнасяйки се по законосъобразността на акта на изложеното в него фактическо и правно основание, съдът е счел, че решението на ОбС - Рила е издадено в противоречие с материалния закон. Приемайки за установено, че негов предмет е недвижим имот - ПОС, с начин на трайно ползване "водоем", в каквото качество представлява "воден обект" по смисъла на § 1, т. 34 от ДР на Закона за водите (ЗВ), решаващият съд се е позовал на разпоредбата на чл. 19, ал. 1, т. 1 ЗВ, според която ПОС са водите и водните обекти, в т. ч. естествените извори, езера и блата, които са разположени на земи - общинска собственост, и не са води и водни обекти по чл. 11 ЗВ. Съгласно чл. 20 ЗВ управлението на водните обекти - ПОС, се извършва само чрез отдаването им на концесия, а чл. 22, ал. 3 с. з. изрично предвижда, че по отношение на водните обекти - общинска собственост се прилага ЗОбС, доколкото със ЗВ и Закона за сдруженията за напояване (ЗСН) не е предвидено друго. След проведен анализ на нормите от специалния закон - ЗВ, съдът е стигнал до извод, че в случая не могат да намерят приложение съответните разпоредби от ЗОбС и НРПУРОИ, посочени в решението на ОбС. Относно новелата на чл. 14, ал. 7 ЗОбС, на която се е позовал органът, АС е посочил, че тя е приложима за имоти - ПОС, по отношение на които могат да възникнат наемни отношения с определени лица, но в случая не се касае за тази законова хипотеза. Обсъдена е и разпоредбата на чл. 13, ал. 1, т. 2 от Закона за концесиите (ЗК), като е изтъкнато, че уредените с нея правоотношения са специални по отношение тези, визирани в ЗОбС - който в случая е общ закон и съпоставен със целта на специалния закон, не намира приложение. В тази насока първоинстанционният съд е отбелязал, че нормата на чл. 13, ал. 1, т. 2 ЗК визира обектите с обществен интерес. Водните обекти са такива обекти с обществен интерес, предвид чл. 1 ЗВ, съгласно който водите са общонационален неделим природен ресурс. Именно този определен от ЗВ характер на водите прави експлоатацията на водностопанските системи и съоръжения (чл. 5 ЗВ) в обществен интерес, съответен на интереса по чл. 13, ал. 1, т. 2 ЗК. Това означава, че правото на експлоатация на водоема, който е водностопанско съоръжение по смисъла на чл. 5 ЗВ, следва да се извършва по реда на ЗК. Съдът е отчел съществената разлика на режимите в провеждането на процедура по отдаване под наем при условията на ЗОбС и предоставянето на имоти на концесия при условията и реда на ЗК. Изложил е съображения, че макар нормата на чл. 14, ал. 7 ЗОбС да е изменена и в нея липсва изключението "за обектите, подлежащи на концесиониране", разпоредбите на чл. 20 - 22 ЗВ и чл. 13 ЗК са непроменени, следователно имотите - ПОС, посочени в чл. 13, ал. 1, т. 2 ЗК, продължават да подлежат на управление съобразно условията и реда на специалния, а не на общия закон, респ. обект на промяна са онези имоти, които не попадат под регулацията на чл. 13 ЗК. При тези мотиви е формиран решаващият правен извод, че ЗОбС е общ закон спрямо посочения воден обект и се прилага само и доколкото няма изрично уредени правила в ЗВ и ЗСН, респ. че нормата на чл. 22, ал. 3 ЗВ изключва възможността да се отдава под наем недвижимия имот - ПОС по реда на чл. 14, ал. 7 ЗОбС. Съдът е изтъкнал, че ЗСН е неприложим към казуса, т. к. обектът няма характеристиките на язовир или микроязовир и не е бил включен в имуществото на прекратените организации по § 12 от ПЗР на ЗСПЗЗ, съгласно § 4, ал. 1, във вр. с § 3 от ПЗР на закона. Обжалваното съдебно решение е правилно и при постановяването му не са допуснати релевираните с касационната жалба нарушения на правораздавателната дейност на първоинстанционния съд. Въз основа на цялостно изяснена фактическа обстановка и при верен анализ на относимата нормативна уредба, след обсъждане доводите на страните и правнозначимите факти, първоинстанционният съд е постановил решение при точно приложение на материалния закон. В тази връзка е изложил законосъобразни мотиви, които изцяло се споделят от настоящия съдебен състав. По делото е установено, че водоемът е ПОС (видно от представен акт № 361 от 06.06.2005 г.). При това положение първостепенният съд правилно е приложил разпоредбите на ЗВ и ЗК, които са специални по отношение на ЗОбС, поради което вярно е преценил, че предоставянето на обекта за експлоатация е трябвало да стане по реда на ЗК. От нормата на чл. 13, ал. 1, т. 2 ЗК следва, че обекти и имоти или части от тях, които са ПОС се отдават на концесия по реда на този закон, а по силата на чл. 19, ал. 1 ЗВ процесният имот е именно ПОС. С оглед предписанието на чл. 20 ЗВ управлението на посочените по-горе обекти се извършва чрез отдаването им на концесия. Следователно, разпореждане с водните обекти - ПОС се извършва по реда и условията, регламентирани в ЗК. Именно ЗК и ЗВ уреждат реда за управление на водните обекти - ПОС, изключващ отдаването им под наем. Няма спор, че водоемът не попада в кръга на обектите по § 3 ПЗР на Закона за сдруженията за напояване (ЗСН), в който случай и при условие, че към момента на влизане на този закон в сила няма сключен договор по § 3, ал. 2, до предявяване на искане по реда на § 3, ал. 3, може да бъде отдаден под наем по реда на чл. 12, ал. 4 ЗОбС, след съгласуване с надзорния орган, съобразно § 4, ал. 1 ПЗР ЗСН. Последната разпоредба препраща към редакцията на чл. 12, ал. 4 ЗОбС по ДВ, бр. 96/1999 г., преди изменението на ЗОбС с ДВ, бр. 101/2004 г., след което отдаването под наем на части от имоти - ПОС вече се урежда именно от чл. 14, ал. 7 ЗОбС. АС - Кюстендил е направил правилен извод, че водоемът е ПОС и липсват данни да е включен в имуществото на търговско дружество или на сдружение за напояване, което изключва приложението на § 4, ал. 1, вр. § 3 ПЗР ЗСН, следователно относимо е правилото на чл. 13, ал. 1, т. 2 ЗК, че обекти, имоти или части от имоти - ПОС се предоставят на концесия по реда на този закон. Аргумент в тази връзка е предложението на кмета на общината до ОбС за отдаване под наем на обект - ПОС, чрез провеждане на публично оповестен конкурс, във връзка с постъпили заявления за ползване на водоема за развъждане на риба и осъществяване на спортен риболов, а не за напояване. В контекста на изложеното, първоинстанционният съд обосновано е приел, че оспореното решение на ОбС - Рила, с което е предвидено отдаване под наем на водоем, който по дефиницията на чл. 19 ЗВ е ПОС и подлежи на концесиониране, е нищожно. Нищожността е форма на незаконосъобразност на административния акт. В зависимост от степента на допуснатия от административния орган порок, актът се преценява или като нищожен, или като незаконосъобразен и в първия случай се обявява неговата нищожност, а в другия - административният акт се отменя като незаконосъобразен, на някое от основанията, посочени в чл. 146 АПК. Доколкото в АПК не съществуват изрично формулирани основания за нищожност на административните актове, теорията и съдебната практика са възприели критерия, че такива са петте основания за незаконосъобразност по чл. 146 АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено съществени - т. е. порокът трябва да е толкова тежък, че да прави невъзможно и недопустимо оставането на административния акт в правната действителност. Административния акт е нищожен поради противоречие с материалния закон тогава, когато разпоредените правни последици са противоположни или съществено различаващи се от предвидените в правната норма така, че се явяват нетърпими от гледна точка на правния ред, когато е изцяло лишен от законово основание, или при пълна липса на предпоставките на материалния закон. Само в описаните случаи порокът материална незаконосъобразност води до нищожност на административния акт, а във всички останали до неговата унищожаемост. Предвид изложеното, правилно първоинстанционният съд е приел, че в случая е налице съществено нарушение на материалния закон, което обуславя извод за нищожността на приетия от ОбС акт за откриване на процедура за провеждане на публично оповестен конкурс за отдаване под наем на посочения недвижим имот. Обжалваното съдебно решение е правилно, не са налице отменителните основания по чл. 209, т. 3 АПК, поради което следва да бъде оставено в сила. В същият смисъл е и константната практика на Върховния административен съд, намерила израз в решенията по адм. дело № 2643/2013 г., адм. дело № 11731/2012 г., адм. дело № 1634/2013 г., адм. дело № 9562/2012 г., адм. дело № 12231/2012 г., адм. дело № 11658/2011 г., адм. дело № 1470/2013 г., адм. дело № 14655/2012 г., адм. дело № 2645/2013 г. и други. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение