Решение № 5515 от 20.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 16093/2010 г.

Решение № 5515 от 20.04.2011 г. на ВАС по адм. д. № 16093/2010 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 10358/03.08.2010 г., постановено по административно дело № 839 по описа на Върховния административен съд за 2010 г., тричленен състав от седмо отделение на ВАС е: 1) отхвърлил жалбата на Националната агенция за оценяване и акредитация (НАОА) срещу решение № 174/09.10.2009 г. по преписка № 122/2007 г. на Комисията за защита от дискриминация (КЗД) по т. 1, по т. 2 в частта, с която на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.) е наложена принудителна административна мярка - предписание, и по т. 3; 2) отменил решение № 174/09.10.2009 г. по преписка № 122/2007 г. на Комисията за защита от дискриминация по т. 5 и по т. 2 в частта, с която е постановено възстановяване на първоначалното положение от преди нарушението, на основание чл. 47, т. 2, предложение последно от Закона за защита от дискриминация, по жалбата на Националната агенция за оценяване и акредитация; 3) отменил решение № 174/09.10.2009 г. по преписка № 122/2007 г. на Комисията за защита от дискриминация по т. 4 и по т. 6 по жалбата на ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий" гр. Велико Търново; 3) осъдил Комисията за защита от дискриминация да заплати на "Св. Св. Кирил и Методий" гр. Велико Търново разноски по делото в размер на 300 лв. адвокатско възнаграждение. Така постановеното решение е оспорено с касационна жалба от Националната агенция за оценяване и акредитация, ЕИК 1220097958, чрез упълномощената адв. Славова, в частта, с която се отхвърля жалбата на НАОА срещу решение № 174/09.10.2009 г. по преписка № 122/2007 г. на Комисията за защита от дискриминация по т. 1, по т. 2 в частта, с която на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.) е наложена принудителна административна мярка - предписание, и по т. 3. Твърди се, че решението в обжалваната му част е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост (касационни основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК). Искането е за отмяна на съдебното решение в атакуваната му част и за присъждане на направените по делото разноски, вкл. и адвокатско възнаграждение. Решението на тричленния състав от седмо отделение на ВАС е атакувано с касационна жалба и от Христо Славов Кючуков от гр. София, чрез пълномощника адв. Михайлова, в частта му, с която е отменено решение № 174/09.10.2009 г. по преписка № 122/2007 г. на Комисията за защита от дискриминация по т. 5 и по т. 2 в частта, с която е постановено възстановяване на първоначалното положение от преди нарушението, както и по т. 4 и т. 6 от същото. По съображения, относими към касационните основания по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 3 от АПК - нарушение на материалния закон и необоснованост, се претендира отмяна на съдебния акт в обжалваните му части, като вместо тях се остави в сила решението на КЗД по т. 5 и т. 2 в частта, с която е постановено възстановяване на първоначалното положение от преди нарушението, както и по т. 4 и т. 6 от същото. В писмен отговор на касационната жалба на Христо Славов Кючуков, Националната агенция за оценяване и акредитация обосновава тезата, че жалбата му е неоснователна, поради което моли същата да бъде оставена без уважение. Допълнителни аргументи в подкрепа на тази теза са изложени в писмена защита на НАОА. Срещу касационната жалба на Христо Славов Кичуков е подадено и възражение от ответника по касация ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий" гр. Велико Търново, чрез процесуалния представител адв. Михайлова, с което се иска жалбата да бъде оставена без уважение, а обжалваното с нея решение да се остави в сила, като се претендира и присъждане на направените деловодни разноски. В проведеното по делото съдебно заседание ответникът по касация Комисия за защита от дискриминация чрез упълномощената юрк. Горянова оспорва касационните жалби като неоснователни и моли решението на тричленния състав да бъде оставено в сила, като претендира и присъждане на направените разноски. Ответниците по касация Младен Йорданов Марчев, Румяна Венциева Ангелова-Пейчева и Бисер Светлинов Алеков не изразяват становище по касационните жалби. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба на Националната агенция за оценяване и акредитация и неоснователност на касационната жалба на Христо Славов Кючуков. Върховният административен съд в петчленен състав на втора колегия намира касационните жалби за процесуално допустими като подадени в законоустановения 14-дневен преклузивен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страни с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за които решението в атакуваните от тях негови части е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. След като провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира за установено следното: Производството по реда на чл. 145 и сл. от АПК пред тричленния състав на Върховния административен съд е образувано по жалби, подадени от Национална агенция по оценяване и акредитация и от ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий" гр. Велико Търново срещу решение № 174/09.10.2009 г. по преписка № 122/2007 г. на Комисията за защита от дискриминация, с което: 1) по т. 1 е установено, че Националната агенция за оценяване и акредитация (НАОА), чрез своя орган Постоянната комисия по педагогически науки, музикално и танцово изкуство (ПКПНМТИ) е извършила расова дискриминация по смисъла на чл. 1.1 от Международната конвенция за премахване на всички форми на расова дискриминация посредством постановеното от нея решение от 26.04.2007 г., с което е дала програмна акредитация на направление "Педагогика" на ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий" гр. Велико Търново, но е препоръчала да не се осъществява прием и обучение на студенти в специалността "Начална училищна педагогика и ромски език", основано на диференциран подход при оценяването на специалността, в нарушение на чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация; 2) по т. 2 е постановено възстановяване на първоначалното положение от преди нарушението по т. 1 на основание чл. 47, т. 2, предложение последно от Закона за защита от дискриминация и на основание чл. 76, ал. 1, т. 1, от Закона за защита от дискриминация е наложена на НАОА принудителна административна мярка за отстраняване на вредните последици от нарушението - предписание чрез органите й за управление да предприеме мерки за преразглеждане и отмяна от ПКПНМТИ на издадената от нея препоръка на ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий" гр. Велико Търново да не приема и да не обучава студенти в специалността "НУП и ромски език" и вместо нея да формулира конкретни препоръки и срокове за изпълнението им, както е извършила по отношение на всички останали специалности в акредитираното направление "Педагогика" на същия университет; 3) по т. 3 е наложена на НАОА на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 от Закона за защита от дискриминация принудителна административна мярка за предотвратяване на бъдещи подобни нарушения, като е предписала на длъжностното лице председател на НАОА при назначаването на председателите на постоянните комисии и сключването на членовете с постоянните комисии и експертните групи, т. е. при упражняване на правомощията си по чл. 10, ал. 2, т. 6 и т. 7 от Правилника за дейността на НАОА, да насърчава представителното участие на лица, принадлежащи към етнически, религиозни и езикови малцинства в процеса на вземане на решение от тези органи; 4) по т. 4 е установено, че ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий" гр. Велико Търново с преустановяване на приема на студенти в специалността "НУП и ромски език", считано от академичната 2007/2008 г., в изпълнение на препоръката, дадена с решение от 26.04.2007 г. на ПКПНМТИ на НАОА за програмна акредитация по направление "Педагогика", е осъществила пряка дискриминация по признак етническа принадлежност, по смисъла на чл. 4, ал. 2 от Закона за защита от дискриминация, с което е извършила нарушение на чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация; 5) по т. 5 е установено, че НАОА чрез своя орган ПКПНМТИ, с препоръката да не се приемат и обучават студенти в специалността "НУП и ромски език", съдържаща се в решението й от 26.04.2007 г. за програмна акредитация на направление "Педагогика" в същия университет, е извършила дискриминация по смисъла на чл. 5, алтернатива трета от Закона за защита от дискриминация във връзка с § 1, т. 5 от ДР на Закона за защита от дискриминация, като е подбудила ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий" да извърши дискриминацията, установена в т. 4 от решението; 6) по т. 6 на основание чл. 47, т. 2, предложение последно от Закона за защита от дискриминация е постановено възстановяване на първоначалното положение от преди нарушението по т. 4, като на основание чл. 76, ал. 1, т. 1 от Закона за защита от дискриминация е наложена на ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий" принудителна административна мярка за отстраняване на вредните последици от нарушението - предписание да възобнови приема на студенти в специалността "Начална училищна педагогика и ромски език" от акредитираното направление "Педагогика". В мотивите на проверяваното решение решаващият съдебен състав на Върховния административен съд, седмо отделение, неправилно е приел, че при оценяването на специалността е осъществена дискриминация от страна на Постоянната комисия по педагогически науки и музикално и танцово изкуство към Националната агенция за оценяване и акредитация, на базата на което е направен неправилен извод, че е извършено от страна на НАОА нарушение на забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от ЗЗДискр., основано на признака етническа принадлежност, като е прието за установено наличието на приложното поле на чл. 9 от ЗЗДискр.: че са доказани факти, от които може да се направи извод, че е налице дискриминация, а ответната страна не е доказала, че правото на равно третиране не е нарушено. В случая необосновано е прието, че са доказани обстоятелства, свързани с дискриминационния признак, защото при оценяването на професионално направление "Педагогика" с включените в него специалности, сред които е и специалността "Начална училищна педагогика и ромски език" във ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий", постоянната комисия е установила наличието на съществени пропуски в предоставената учебна документация именно по посочената специалност, във връзка с придобиване на необходимите компетенции за начален учител, каквато е целта на подобна образователна подготовка, и по отношение на осигуреността с преподавателски състав. Тези констатации са изцяло свързани с качеството на предлаганото образование по разглежданата специалност и са в съответствие с разпоредбите на Закона за висшето образование (ЗВО). Необоснован е и изводът на КЗД, възприет от тричленния съдебен състав, за наличие на дискриминационен подход при оценяването на специалността на базата на сравнение между извършеното оценяване на специалност "Начална училищна педагогика и чужд език" и "Начална училищна педагогика и ромски език". Двете специалности имат различна философия и цели, поради което използването на методиката за обучение за "Начална училищна педагогика и чужд език" е неприложимо за "Начална училищна педагогика и ромски език", защото ромският език е майчин, а не чужд за студентите, категорична индиция за което е и това, че приемният изпит се провежда на този език - т. е. тези две специалности са несъпоставими, което не е отчетено от съда, поради което и извода за различно третиране не може да бъде споделен. В случая не се касае и за наличие на институционален расизъм като проявление на дискриминация, противно на приетото от решаващия орган. Осъществяването на процедурата по програмна акредитация на направление по специалността "Педагогика", "НУП и чужд език" е обсъдено с оглед подхода на компетентния орган - НАОА. Проявяването на различия в подхода по оценяването на тази специалност в сравнение с останалите не обосновава извод за дискриминационно отношение. Приетите от административния орган различия по същество съставляват приложение на изискванията при акредитация за оценка към конкретните релевантни за получаване на акредитация обстоятелства. Постоянната комисия към НАОА е изцяло е спазила законовите разпоредби, а това нейно действие в никакъв случай не би могло да бъде квалифицирано като дискриминационно поведение по смисъла на Закона за защита от дискриминация, тъй като тя не се е отклонила от нормативните критерии за оценяване. В съдебното решение, подложено на касация, посочените от Комисията за защита от дискриминация пет съществени различия в процедурата по програмна акредитация на специалността "Начална училищна педагогика и ромски език" не са обсъдени и ценени, а само са възпроизведени текстово, без да се изложат мотиви защо е прието, че са израз на дискриминация, т. е. по същество са възприети мотивите на административния орган. Аргументите на последния са несъответни на доказателствата и не обосновават извод за дискриминация по чл. 4 от ЗЗД. Действията на органите на Националната агенция по оценяване и акредитация не се основават на признака етническа принадлежност, а са предприети в изпълнение на основната функция на НАОА да осигури качеството на предлаганото обучение. Постоянната комисия на НАОА е извършила оценка на специалностите в светлината на образователната политика на държавата, като са посочени конкретните критерии, на които процесната специалност не отговаря. Отчитането на тези несъвършенства няма дискриминационен характер, защото то представлява формална преценка по общовалидни критерии за всички видове програми. Следователно при спазване на регламентирания алгоритъм за оценка НАОА (вкл. ПКПНМТИ) не е извършила нарушение на правото на равно третиране. Несъответствието с изискванията за акредитация на специалността е основание за решението на агенцията, което не е дискриминация. Липсват основания, при които да се приеме, че по този начин е осъществено неравно третиране по етнически признак. Критерий за акредитирането е съответствието с обективни изисквания, които нямат етническо основание. Позоваването на различия във връзка с твърдяното наличие на дискриминация в процедурата, е необосновано. Касае се за констатация за несъответствие с изискванията за даване на положителна акредитационна оценка, а не за неспазване на процедурата. Оценката на отклонението от законовите изисквания, констатирано в дейността на висшето учебно заведение, не представлява упражняване на дискриминационен подход от страна на ПКПНМТИ, противно на възприетото в решението на КЗД. Доколкото при програмната акредитация се оценява качеството на обучението (образованието) и съответствието на оценяваната учебна документация, в процесният казус не намират приложение дефинициите за пряка и непряка дискриминация по чл. 4, ал. 2 и ал. 3 от Закона за защита от дискриминация, при които сравнението за по-неблагоприятно третиране или поставяне в по-неблагоприятно положение се извършва по отношение на лица. Освен това, не е съобразено от съда, че никъде в оценяващия доклад на експертната група и дадените от Постоянната комисия по педагогически науки, музикално и танцово изкуство препоръки не се съдържат обидни квалификации по отношение на ромския език или ромската общност, което да представлява дискриминация, основана на етническа принадлежност. Това, че експертната оценка е критична, само по себе си не означава, че е дискриминираща. В случая е дадена експертна оценка за съответствието на учебната документация с нормативните изисквания, а не става въпрос за дискриминационно отношение на етнически признак - няма неблагоприятно третиране на лица заради тяхната етническа принадлежност, а мотивирано, законосъобразно и обосновано становище на компетентен орган във връзка с акредитацията. Нещо повече, това, че експертите от горепосочената комисия стриктно съблюдават качеството на учебния процес и изискват от висшето училище да приведе учебната документация в съответствие с нормативните изисквания, е в обективен интерес на обучаемите, защото така ще им се осигури придобиване на необходимите компетенции и умения за педагог начален учител, постигане на целите на специалността и осигуряване на необходимото ниво на обучение. В доклада на експертната група не е налице подценяване на ромския език, каквато констатация е направена от КЗД и споделена от съда, а прецизен експертен анализ на фактите, свързан с преподаването му, с оглед на усъвършенстването му. Посочени са подробно критериите, на които процесната специалност не отговаря, и направената във връзка с това препоръка на Постоянната комисия по педагогически науки и музикално и танцово изкуство да не се приемат и да не се обучават студенти в специалността "Начална училищна педагогика и ромски език" е продиктувана именно от незадоволителното качество на учебната документация и поради това не нарушава правата на ромите, дори напротив, насочена е към осигуряване на съответното качество на обучението. След като няма достатъчно хабилитирани преподаватели да водят лекционните курсове по дисциплините с ромски език, и големият хорариум се реализира от един преподавател на основан трудов договор, това в никакъв случай не може да гарантира необходимото качество на предлаганото образование. Извън горното, НАОА не акредитира отделни специалности, а професионалното направление, и Постоянната комисия по педагогически науки, музикално и танцово изкуство е дала програмна акредитация на направление "Педагогика", с включените в него специалности, в това число и специалността "Начална училищна педагогика и ромски език" (ако и да са налице забележки към учебния план), и висшето училище е разполагало с правото да реши дали да осъществява прием или не по специалностите от акредитираното професионално направление, което се отнася и за процесната. Това, че в рамките на академичната си автономия Великотърновският университет е преустановил приема в специалността, е основано на липсата на положителна оценка на документите по акредитиране на специалността и реална опасност от некачествено обучение и образование, а не на етническа принадлежност или дискриминация. С направените от ПКПНМТИ препоръки не се прегражда пътя за обучение на ромите по процесната специалност, а се изисква от обучаващата институция да отстрани констатираните слабости в представената учебна документация по специалност "Начална и училищна педагогика и ромски език". Във връзка с препоръките на НАОА е възложено преработване на учебната документация на специалността "Начална училищна педагогика и ромски език" в съответствие с изискванията за акредитиране на специалността и изготвяне на нов учебен план. При установеното от фактическа страна, изводът на КЗД, възприет и от съда, че е налице по-неблагоприятно третиране на основата на етническа принадлежност на хората от ромската общност, не съответства на доказателствата. Дискриминационният признак "етническа принадлежност" не е доказан, поради което не може да се приложи и правилото за доказателствена тежест по чл. 9 от ЗЗДискр., тъй като не е налице причинно-следствена връзка между оценяването и етническия произход (§ 1, т. 8 от ДР на ЗЗДискр.). В тази връзка специални мерки се прилагат, доколкото са необходими. При отсъствието на данни за дискриминация, те не са обосновани. Неправилно е приложен закона, поради което решението на съда относно т. 1, т. 2 (чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр.) и т. 3 от решението на Комисията за защита от дискриминация е неправилно и следва да се отмени, като в тази част се постанови друго, с което да се отмени решението на КЗД по т. 1, т. 2 (чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗД) и т. 3. В този смисъл касационната жалба на Националната агенция за оценяване и акредитация се явява основателна и следва да се уважи. За разлика от нея, касационната жалба на Христо Кючуков, с която се оспорва решението на тричленния съдебен състав относно отмяната на решението на КЗД по т. 2 (чл. 47, т. 2 от ЗЗДискр.), т. 4, т. 5 и т. 6 като незаконосъобразно, е изцяло неоснователна: Съгласно ЗЗДискр., специалните мерки, каквато е тази по чл. 47, т. 2 от същия закон, се предприемат доколкото са необходими и съответни. В случая, дори и при хипотезата, приета от тричленния състав на ВАС, за установено нарушение и законосъобразност на наложената принудителна административна мярка по чл. 76, ал. 1, т. 1 от ЗЗДискр., по т. 2 от решението на КЗД, постановеното от комисията възстановяване на първоначалното положение от преди нарушението по т. 1 на основание чл. 47, т. 2, предложение последно от ЗЗДискр., е неосъществимо. Изводът на съда в това отношение е правилен и обоснован. Положението не би могло да се възстанови, да се преразгледа препоръката в предходен момент и разпоредбата на чл. 47, т. 2 от ЗЗДискр. не е основание за посоченото разпореждане, а определя компетентностите на КЗД. Решаващият съдебен състав е съобразил пълната фактическа невъзможност за възстановяване на първоначалното положение. Съобразена е както липсата на дискриминация от страна на университета, така и липсата на преподаватели за провеждане на лекции и упражнения и липсата на програми за обучение. Действията, които биха били предприети за възстановяване на първоначалното положение, ще са в пряко противоречие с императивни разпоредби на Закона за висшето образование, тъй като висшето училище трябва да предоставя качествено висше образование, а Националната агенция за оценяване и акредитация да следи за спазване на това изискване. В обществен интерес, в това число и на ромската общност, е да не се допуска незадоволително качество на образование в процесната специалност. Неоснователно е възражението за неправилно приложение от съда на закона във връзка с отмяната на т. 5 от решението на КЗД. НАОА чрез своя орган ПКПНМТИ е извършила правно-регламентирана дейност по акредитация и препоръките във връзка с това не съдържат характеристични белези на дискриминация, а препоръката за ограничаване на приема е в контекста на осъществяване на обучението при изпълнени акредитационни изисквания. Поради това не е налице и подбуждане на ВТУ да извърши дискриминация по смисъла на § 1, т. 5 от ДР на ЗЗДискр. Цитираната разпоредба съдържа легална дефиниция, съгласно която подбуждането към дискриминация е пряко и умишлено насърчаване, даване на указания, оказване на натиск или склоняване към извършване на дискриминация. Правилно съдът е приел, че не са налице признаците на състава на законовата дефиниция. Препоръките са насочени към осигуряване на изпълнението на нормативните изисквания за оценка, а не ограничаване на правата на етнически признак. Неоснователно е оспорването от Христо Кючуков на отмяната на т. 4 от решението на КЗД. Съдът обосновано е приел, че не са налице основанията на чл. 4, ал. 2 от ЗЗДискр. Съгласно тази норма пряка дискриминация е всяко по-неблагоприятно третиране на основата на признаците по ал. 1 в сравнение с друг правен субект при съпоставими обстоятелства. При наличие на отрицателна акредитационна оценка ВТУ не може да приема студенти по съответната специалност. Поради това и неприемането не е обусловено от етническа принадлежност. ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий" е действал в изпълнение на препоръката на ПКПНМТИ, поради което със свои действия не е осъществил дискриминация. Университетът незаконосъобразно е третиран от КЗД като нарушител на антидискриминационното законодателство, за това, че е изпълнил задължение, което му е вменено по закон - да спазва изискванията за даване на качествено образование, и в тази връзка да изпълнява препоръките и нарежданията на НАОА - висшето училище не може да приема студенти по една специалност, която при акредитацията по направлението е получила отрицателна оценка, поради което не са изпълнени елементите на нарушението от субективна страна. ВТУ е действал в съответствие с указанията на акредитационната комисия. Съгласно чл. 81, ал. 5 от ЗВО компетентният орган да извърши оценката и да вземе окончателното решение е постоянната комисия по съответната област на висшето образование в НАОА, в случая ПКПНМТИ. Обосновано и в съответствие с материалния закон тричленният съдебен състав е постановил отмяна на решението на КЗД по т. 6 като незаконосъобразно. За да постанови този резултат, правилно съдът е акцентирал на обстоятелството, че след като се установява, че не е извършена дискриминация от страна на ВТУ "Св. Св. Кирил и Методий", няма основание да се наложи принудителна административна мярка спрямо университета, която е невъзможно да се изпълни при липса на положително становище на НАОА. Националната агенция по оценяване и акредитация по силата на закона е определения от държавата орган за акредитация на висшите учебни заведение, в това число и на направленията и специалностите в тях. Висшето училище не може да осъществява дейността си в противоречие с единните държавни изисквания и в противоречие с препоръките на тази агенция. Освен това, по-горе бяха изложени подробни съображения защо е неосъществимо възобновяването на приема на студенти в специалността "Начална училищна педагогика и ромски език" от акредитираното направление "Педагогика", които са напълно относими към тази точка. Развитите доводи в касационната жалба на Христо Кючуков досежно атакуваната от него част на съдебното решение не опровергават правните изводи на тричленния съдебен състав. Предвид липсата на касационни основания за отмяна на оспорения съдебен акт в тази му част, в същата проверяваното съдебно решение следва да се остави в сила. С оглед изхода на спора, претенциите за присъждане на разноски на Христо Кючуков и на Комисията за защита от дискриминация се явяват неоснователни, искането за същото на Великотърновския университет "Св. Св. Кирил и Методий" се явява недоказано, доколкото по делото няма данни за действително извършени разноски от университета за производството пред тази инстанция, а основателна се явява единствено претенцията за присъждане на сторените деловодни разноски на Националната агенция за оценяване и акредитация (дължими от Комисията за защита от дискриминация) за заплащане на адвокатско възнаграждение на упълномощения да я представлява адвокат, в размер на 200 лв., видно от номерирания като лист 42 от настоящото дело договор за правна защита и съдействие от 14.02.2011 г. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав - Втора колегия,