Решение № 12601 от 23.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 3363/2014 г.

Решение № 12601 от 23.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 3363/2014 г., V о., докладчик председателят Андрей Икономов Производството е по реда на чл. 126 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 121, ал. 1, т. 1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по жалба на Милка Тодорова Коджабашиева-Йовкова, против Заповед на министъра на образованието и науката (МЗ) № РД 10-126/19.02.2014 г. (л. 8). Жалбата е подадена от надлежна страна в законния срок, поради което се явява процесуално допустима. С обжалваната МЗ министърът на образованието и науката (министъра/ът), на основание чл. 107, ал. 2 и чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, поради получена от служителя възможно най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността - "неприемливо изпълнение", е прекратил служебното правоотношение на Коджабашиева-Йовкова, за изпълняваната от нея длъжност "директор" с ранг III старши, в Дирекция "Квалификация и кариерно развитие" (ДККР) на Министерство на образованието и науката (МОН), считано от датата на връчване на заповедта. Заповедта е връчена на 20.02.2014 г. Недоволна от заповедта, Коджабашиева-Йовкова я обжалва чрез процесуалния си представител. Счита същата за незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправните норми. Моли отмяната на заповедта и присъждане на направените от нея разноски по делото. Ответната страна - министърът, чрез процесуалния си представител, счита жалбата за неоснователна. Моли отхвърлянето й и присъждане на юрисконсултско възнаграждение в полза на МОН. Върховният административен съд, състав на Пето отделение (ВАС), за да се произнесе по жалбата, прие за установено от фактическа страна следното: Жалбоподателката Коджабашиева-Йовкова е заемала длъжността, служебното правоотношение за която е прекратено с обжалваната заповед, на основание МЗ № РД 10-131/10.01.2011 г., с която е била преназначена от директор на Дирекция "Достъп до образование и подкрепа на развитието" в МОН, на длъжността "директор на ДККР". Длъжността е на пряко подчинение на главния секретар на МОН, който се явява неин оценяващ ръководител. За контролиращ ръководител на жалбоподателката, с т. 2 на МЗ № РД 09-1792/9.12.2013 г., е бил определен заместник-министъра на образованието и науката Мукаддес Налбант. На основание чл. 76 от ЗДСл и Вътрешните правила за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в Министерството на образованието, младежта и науката и Регионалните инспекторати по образование (РИО), утвърдени от министъра, жалбоподателката е била ежегодно оценявана. За периода 1.01. - 31.12.2013 г. този процес е започнал с изготвяне на индивидуален работен план (ИРП), отразен във Формуляр (л. 13), приложение № 2 към чл. 19, ал. 1, т. 1 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на държавните служители в държавната администрация (Наредбата). Видно от същия, в него са описани 6 цели за изпълнение от жалбоподателката през 2013 г. На 9.07.2013 г., в съответствие с чл. 12 от Наредбата, е проведена междинна среща между служителката и нейния оценяващ ръководител. В изготвения Формуляр (л. 14) е отчетено, че целите, посочени в ИРП са в процес на изпълнение. Констатирано е, че тя успешно ръководи дейностите, изпълнявани от дирекцията. Осигурява качествено и в срок подготовката на всички документи, свързани с работата на ДККР. Проявява необходимото старание за повишаване на квалификацията си. Не се налагат промени в ИРП. На 30.01.2014 г. е изготвена годишната оценка на изпълнението. Изготвен е Формуляр (л. 15), видно от който, на служителката е определена годишна оценка "неприемливо изпълнение". Посочено е, че за оценявания период тя не е постигнала всички цели от ИРП, като е показала изпълнение не в пълно съответствие на изискванията/критериите, определени в плана. Не е разработена нормативна уредба, свързана с квалификацията и кариерното развитие на педагогическите специалисти. Продължава ползването на тази от 2009 г., която не отговаря на променилите се потребности. Служителят има принос за организиране и координиране изпълнението на дейности от Национална програма "Квалификация" 2013 г., при подготовката на проекта на Закона за предучилищно и училищно образование, раздел "Педагогически специалисти", цели 1 и 3. Няма данни Коджабашиева-Йовкова да е изпълнила цел 4 от ИРП за 2013 г. - доклади, анализи и др. за разработени училищни политики, насочени към повишаване квалификацията на педагогическите специалисти. В изпълнение на цел 5, служителката е изготвила Информационна карта, която е послужила за изготвяне на годишния доклад-анализ. Некоректно поисканата с картата информация е довела до напрежение сред учителите. Коджабашиева е показала знания, умения и поведение, неотговарящи на изискванията на висшите държавни служители. Създава предпоставки за напрежение сред подчинените си и не съумява да стимулира и насърчава служителите от дирекцията за изпълнение на поставените задачи. Не е проявила умения за поставяне на ясно определени цели пред подчинените й служители - експерти, не осигурява добра координация между тях при изпълнение на задачите и не използва възможностите за мотивиране на служителите и сплотяване на ръководения екип. По въпроса за бъдещия потенциал за развитие на служителя, оценяващият ръководител е посочил, че Коджабашиева следва да поема повече лична отговорност за постигане на очакваните от дейността на ДККР резултати, да мобилизира и насърчава служителите за реализиране на общите цели, да търси ефективни начини за постигане на по-високи резултати и качество от дейността на дирекцията. Изказано е становище, че оценяваният служител не притежава капацитет и умения за заемане на длъжност за висш държавен служител - ръководител на структурно звено в държавната администрация. Последната е изразила несъгласие с оценката и е заявила, че в регламентирания срок ще подаде възражение. Такива са изготвени от жалбоподателката, адресирани са до министъра и са заведени в МОН с вх. № 94-2461/6.02.2014 г. В тях подробно и мотивирано Коджабашиева-Йовкова е възразила против така поставената й атестационна оценка. Към възражението са приложени копия от МЗ (4 бр.) за определяне състави на работни групи, в които участва и жалбоподателката, доклади лично от нея до министъра (7 бр.), пет от които парафирани от министъра с "Да", доклади от заместник-министъра до министъра (3 бр.), в изготвянето или съгласуването на които е участвала Коджабашиева-Йовкова и писмо от жалбоподателката до началниците на РИО с приложен към него проект на Информационна карта за квалификацията и кариерното развитие на педагогическите специалисти. Посочено е в писмото, че картата следва да се утвърди със заповед на съответния началник на РИО, тя е примерна и има информационен характер. Формулярът, съдържащ годишната атестационна оценка е подписан от оценяващ ръководител пред длъжността на който е поставена запетая и от жалбоподателката като оценявана служителка. С МЗ № РД 10-1773/01.11.2013 г. служителката Соня Викторова Кръстанова-Богданова, директор на Дирекция "Финанси" е назначена на допълнително служебно правоотношение на длъжността "главен секретар" на МОН, считано от 1.11.2013 г. до назначаване на служител на незаетата длъжност, но не по-късно от 30.04.2014 г. С МЗ № РД 10-1937/19.12.2013 г. и МЗ № РД 10-47/17.01.2014 г. е наредено директорът на Звено за вътрешен одит в МОН Грозденка Иванова Петкова, да замества главния секретар на МОН Соня Кръстанова-Богданова за времето от 20.12.2013 г. до 5.01.2014 г. и от 22.01.2014 до завръщането на замествания служител, но не по-късно от 16.04.2014 г. вкл. При така установеното от фактическа страна, жалбата на Карабашиева-Йовкова се явява основателна по следните причини: Доводът, развит в т. 4 от жалбата за нищожност на Формуляра за оценка, предвид неподписването му от лицето Соня Кръстанова, изпълняващо длъжността главен секретар на МОН и подписването от неизвестно лице "със запетая", е неоснователен. Видно от цитираната МЗ № РД 10-47/17.01.2014 г., за периода 22.01. - 16.04.2014 г. Соня Кръстанова е била замествана от Грозденка Петкова. Подписите, положени върху цитираната МЗ и върху формуляра за оценка си приличат до степен на идентичност. Т.е. формулярът е подписан от служителя, изпълняващ длъжността оценяващ ръководител, който има съответната компетентност за това. Доводите за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при изготвяне на годишната атестационна оценка на жалбоподателката са основателни. Нейният ИРП е изготвен в нарушение на чл. 9, ал. 2 и 3 от Наредбата. Целите, посочени в него не са конкретни, постижими, измерими по обем, качество и срокове. Четири от общо шестте такива, изцяло преповтарят основните цели на длъжността, съгласно Раздел III от длъжностната характеристика (ДХ) на Коджабашиева-Йовкова: Цел № 1 от ИРП преповтаря съдържанието на цел № 1 от ДХ; цел № 4 - тази под № 2 на ДХ; цел № 5 - цел № 4 от ДХ и цел № 6 - тази под № 3 на ДХ. Освен това, те са абстрактно формулирани, не са конкретни и измерими по обем и качество. При изготвянето на годишната оценка е допуснато нарушение на чл. 14, ал. 1, чл. 15 и чл. 16, т. 5 от Наредбата. Съгласно последната норма, за да се постави оценка "неприемливо изпълнение", следва да се установи, че оценяваният едновременно не е изпълнил преобладаващата част от целите в ИРП и е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, неотговарящи на изискванията в приложение № 1. В мотивите на оценяващия ръководител за цели № 1 и 3 е посочено, че Коджабашиева-Йовкова "има принос" за организиране и координиране изпълнението на дейностите по тях. Цели № 2 и 6 не са коментирани в мотивите на оценяващият ръководител. Т. е. по тези 4 цели (1, 2, 3 и 6) липсва отчетено неизпълнение. За цел № 5 е посочено, че е налице изготвена Информационна карта, послужила за подготвянето на годишен доклад-анализ с критични забележки към картата. Т.е. по тази цел също липсва неизпълнение. Такова е положението и с цел № 4. Ако липсват посочени доклади и анализи в тази насока, то представените от Коджабашиева-Йовкова доклади до министъра, изготвени от самата нея и от заместник-министъра, в изготвянето на които тя е участвала или съгласувала, недвусмислено е видно реализирането на поредица квалификационни форми: обучение на обучители по Програма "Предприемачество", Национална конференция "Гражданско образование 2013 - Мисията е възможна", обучение на възпитателите в общежитията, обучение на педагогически съветници, обучение на учители от прогимназиален етап, провеждане на Национална конференция по природни науки "Европа - територия на знанието", дейност през 2013 г. по Национална програма "Квалификация" и др. Липсва конкретизация и по показателя на чл. 16, ал. 5, б. "б" от Наредбата. Посочените в Приложение 1, т. 1 от Наредбата 7 броя компетентности не са коментирани изобщо, поради което извод за неотговарящи на изискванията знания, умение и поведение по тях не може да се направи. Нарушено е ноторното изискване за непосредственост на впечатленията от работата на оценявания служител от страна на оценяващия го такъв. Очевидно е, че за по-голямата част от годината - от 1.01. до 9.07.2013 г. главният секретар на МОН е дал много добра оценка на работата на Коджабашиева по време на проведената междинна среща. Няма данни по делото за периода от 9.07.2013 г. до 1.11.2013 г. (датата на назначаване на Соня Кръстанова-Богданова на допълнително служебно правоотношение "главен секретар" на МОН) кой е изпълнявал длъжността главен секретар на МОН, но Кръстанова-Богданова е наблюдавала и ръководела работата на Коджабашиева-Йовкова само за периода от 1.11. - 20.12.2013 г., когато тя е била такава. Фактически изготвилият и подписалият годишната атестационна оценка за 2013 г. на жалбоподателката - Грозденка Иванова Петкова, е изпълнявала длъжността главен секретар на МОН само за периода от 20.12.2013 до 31.12.2013 г. Посоченият период е крайно недостатъчен, за да може да се изградят обосновани впечатления от качеството на работата и изпълнение на длъжността. Предвид допуснатите съществени нарушения на административнопроизводствените правила при изготвяне на годишната атестационна оценка на жалбоподателката, посочени по-горе, обжалвания административен акт - МЗ № РД 10-126/19.02.2014 г. за прекратяване на служебното й правоотношение, се явява издаден на фактическо основание, което е незаконосъобразно. Като такъв той също е незаконосъобразен и следва да се отмени. По делото е направено искане от Коджабашиева-Йовкова за присъждане на направените от нея разноски по делото. С оглед фактическите и правни изводи на съда, то се явява основателно. Следва МОН да бъде осъдено да заплати на жалбоподателката сумата 500,00 лева, за каквито заплатени разноски е представен Договор за правна помощ от 25.02.2014 г. (л. 125). По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на Пето отделение