Решение № 14302 от 7.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 7878/2011 г.

Решение № 14302 от 7.11.2011 г. на ВАС по адм. д. № 7878/2011 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба на министъра на земеделието и храните срещу решение № 4880 от 7.04.2011 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 2077/2010 г. С обжалваното решение съдът отменил заповед № РД-44-12 от 21.01.2010 г. на министъра на земеделието и храните, с която на основание чл. 90, ал. 1, т. 5 от Закона за държавния служител на Веселин Крумов Божилов, началник на общинска служба по земеделие, Панчарево, областна дирекция "Земеделие", София град, към Министерството на земеделието и храните, е наложено дисциплинарно наказание "уволнение" и на основание чл. 107, ал. 1, т. 3 от Закона за държавния служител служебното му правоотношение е прекратено. Касационният жалбоподател счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Съдът неправилно приел, че дисциплинарните нарушения не са описани конкретно, а възпроизвеждат констатациите на доклад на директора на Инспектората, № КД-01-39 от 26.11.2009 г., който обхваща работата на всички служители. Не отчел, че установените нарушения в дейността на общинската служба обосновават извод за конкретни действия на Божилов в качеството му на длъжностно лице и лице, определено със заповед № РД-03-0184 от 10.09.2008 г. на директора на областна дирекция "Земеделие", София град, да подписва решенията на общинска служба "Земеделие", Панчарево, по повод организиране на процеса по възстановяване на собствеността върху земеделски земи, горите и земите от горския фонд, при осъществяване на контрола по поддържането и осъвременяването на картата на възстановената собственост, както и по прилагане на разпоредбите на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи и правилника за неговото прилагане. Съдът не отчел също, че същностните задължения на заеманата от Ковачев длъжност са нормативно установени. Моли съда да отмени обжалваното решение и постанови друго, с което отхвърли жалбата на Божилов. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Ответникът по касационната жалба - Веселин Крумов Божилов, счита същата за неоснователна. Съдът правилно установил, че оспорената заповед е издадена в нарушение на императивната разпоредба на чл. 97, ал. 1, т. 4 и 5 от Закона за държавния служител (ЗДСл.). Твърди, че е нарушен и чл. 94, ал. 1 ЗДСл, тъй като са изтекли преклузивните срокове, в чиито рамки органът може да наложи наказание. Макар в заповедта като начало на дисциплинарното производство да е посочена докладна записка № К-201 от 26.11.2009 г. на директора на Инспектората, в преписката е приложена и заповед № РД-09-842 от 30.10.2009 г. на министъра на земеделието и храните, която се издава във връзка с доклад № 93-7014 от 7.09.2009 г. на директора на Инспектората, установяващ допуснати нарушения. С оглед на това счита, че именно от тази дата за органа започва да тече срока за налагане на наказанието. Твърди, че заповедта е издадена и в нарушение на чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл, тъй като най-тежката санкция е наложена без да е установено конкретното неизпълнение на служебните задължения. Счита, че липсата на конкретика не дава основание да се твърди нарушение на чл. 21 ЗДСл. Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените за касационната инстанция разноски. Ответникът се представлява от адв. Елена Вълкова и адв. Филип Попов. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Правилно, с оглед на доказателствата по делото, съдът отменил заповедта. Нито в заповедта, нито в доклада на Инспектората са посочени конкретно допуснатите от ответника нарушения, а това е необходимо с оглед защитата и индивидуализирането на наказанието. Не е изяснено по какъв начин ответникът следва да упражнява контрол върху работата на длъжностни лица, които имат същите като неговите правомощия. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Съдът, като разгледа касационната жалба на посочените в нея основания, счита същата за неоснователна. За да постанови обжалваното решение съдът приел от фактическа страна, че ответникът по касационната жалба, със заповед № РД-44-1452 от 20.08.2008 г., бил назначен на длъжност началник на Общинска служба по земеделие и гори - Панчарево. Със заповед № РД-03-0184 от 10.09.2008 г. на директора на областната дирекция "Земеделие", София град, Веселин Божилов бил определен за председател на общинската комисия по земеделие и гори, който заедно с определени със същата заповед поименно четири нейни члена, бил оправомощен да подписва всички решения на общинската служба. В заповедта било посочено, че Божилов, при отсъствие, ще се замества от Радинка Иванова Тричкова. Съдът приел, че по силата на заповед № РД-09-842 от 30.10.2009 г. на касатора Инспекторатът на министерството извършил проверка в общинска служба земеделие, Панчарево. Резултатите от проверката били отразени в доклад № КД-01-39 от 26.11.2009 г. Със заповед № РД-11-3 от 8.01.2010 г. касаторът наредил на дисциплинарния съвет да образува дисциплинарно производство. На свои заседания на 11 и 12.01.2010 г. дисциплинарният съвет обсъдил фактите относно твърдяните в доклада на Инспектората нарушения от Божилов, събрал допълнително доказателства и предложил на министъра да наложи на ответника дисциплинарно наказание "уволнение". На 15.01.2010 г. ответникът представил писмени обяснения по установеното от дисциплинарния съвет и бил изслушан от заместник-министър, осъществяващ по заместване функциите на министър. На 21.01.2010 г. министърът издал оспорената заповед № ЛД-44-12, с която на основание чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл наложил на Божилов дисциплинарно наказание "уволнение" и прекратил служебното му правоотношение. В мотивите на заповедта посочил, че Божилов не изпълнил служебните си задължения за контрол на процеса на възстановяване на собствеността върху земеделските земи, гори и земи от горския фонд съгласно длъжностната характеристика, както и за контрол на воденето на деловодството, съхраняването на служебните документи и организиране на архива на службата, допуснал пропуски по изпълнение на заповед № РД-03-0184 от 10.09.2008 г., с което нарушил разпоредбата чл. 21 ЗДСл. Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че заповедта е издадена от компетентен орган, при спазване на административнопроизводствените правила, в т. ч. и тези по чл. 93, ал. 1 и чл. 96 ЗДСл. Приел, че заповедта е издадена в нарушение на чл. 97, ал. 1, т. 4 и 5 ЗДСл. - не съдържа описание на допуснатите от ответника нарушения (дата, място, обстоятелства, при които са извършени), не са посочени доказателствата, които ги установяват, както служебните задължения, които виновно са нарушени. Приел, че заповедта противоречи на чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл, тъй като не е установено конкретно неизпълнение на служебните задължения, което да се квалифицира като дисциплинарно нарушение. Констатациите по проверените преписки са за извършени нарушения общо от общинската служба без да са посочени конкретните нарушения на ответника по касационната жалба. Приел, че заповедта не установява нарушение на чл. 21 ЗДСл, тъй като установените нарушения касаят цялостната работа на службата, а не на отделни нейни членове. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на оспорената заповед, поради което я отменил. Този извод на съда е правилен. По делото е безспорно, че ответникът по касационната жалба е заемал длъжността началник на общинската служба по земеделие, Панчарево, както и че на него и на още четирима члена на службата, по силата на нарочна заповед на директора на областната дирекция "Земеделие", е възложено заедно да подписват всички решения на службата. Безспорно е също, че въз основа на заповед на министъра Инспекторатът извършил проверка на пет броя преписки и констатирал нарушения по всяка от тях, подробно изложени в нарочен доклад. Не се спори, че образуваното по повод резултатите от проверката дисциплинарно производство е проведено при спазване на законовата процедура - чл. 93, ал. 1, чл. 94 и 95 ЗДСл. Спорът е досежно материалната законосъобразност на акта. Съгласно изричната разпоредба на чл. 97, ал. 1, т. 4 и 5 ЗДСл заповедта за налагане на дисциплинарно наказание задължително съдържа описание на извършеното нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, доказателствата, които го потвърждават, както и служебните задължения, които са били нарушени. Това изискване на закона е императивно и както правилно и обосновано сочи в мотивите си съдът то е необходимо, от една страна, за да може адресата на заповедта да защити ефективно правата си, а от друга, за да може съдът да извърши контрол за законосъобразност като проследи основателността и тежестта на дисциплинарното нарушение и съразмерността на наложеното наказание. В случая органът безспорно констатирал нарушения на процеса на възстановяване на земеделски земи по проверените преписки. Констатациите му обаче са за допуснати от общинската служба по земеделие нарушения, т. е. за допуснати от органа по поземлената собственост нарушения. Общинската служба по земеделие действително, както сочи касатора, има определени в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) и правилника за неговото приложение (ППЗСПЗЗ) правомощия. Съгласно чл. 33, ал. 2 ЗСПЗЗ общинските служби възстановяват собствеността върху земи и гори по реда на закона, провеждат аграрната държавна политика на територията, извършват и друга дейност, определена с правилника за прилагане на закона и Устройствения правилник на Министерството на земеделието и храните. В чл. 60, ал. 6 ППЗСПЗЗ са разписани подробно правомощията на общинската служба по земеделие. В Устройствения правилник на Министерството на земеделието и храните, както и в този на областните дирекции "Земеделие" не фигурират правомощия на общинските служби по земеделие. Релевантното за предмета на делото е, че определените в Закона за собствеността и ползването на земеделските земи и в правилника за неговото прилагане правомощия са такива на органа - общинската служба по земеделие, а не на началника или на членовете на службата, т. е. на държавния служител. В случая не става въпрос за нарушения на колективния орган - за постановени от него незаконосъобразни актове или извършени действия, съответно бездействия. За тях законодателят е предвидил възможността чрез съдебен или административен контрол засегнатите лица да защитят интереси си. В случая става въпрос за нарушения, извършени от чл. на този орган, които се субсумират под понятието дисциплинарно нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 ЗДСл. За да се извърши проверка за законосъобразност на оспорената заповед е необходимо, както обосновано сочи в мотивите си съдът, да се установи обема на служебните задължения, които е имал ответникът по касационната жалба, и те да се съпоставят с твърдяните в заповедта правонарушения. Членовете на общинската служба по земеделие нямат законово разписани индивидуални задължения, както твърди касатора. В конкретния случай, с оглед на доказателствата по делото, те имат такива по силата на две заповеди на началника на общинската служба - № РД-05-30А от 21.01.2009 г. и № РД-09-279 от 1.09.2009 г., за разпределение на задълженията между членовете на общинската служба и за заместването им при отсъствие. Всеки от членовете на общинската служба, за да изпълни тя правомощията си като колективен орган, има определен обем права и задължения. Видно от приложената по делото заповед за разпределение на задълженията в състава на общинската служба са включени различни длъжности - младши специалист, главен специалист, старши експерт, заместник-началник, началник. Това означава, че в общинската служба има ръководни, експертни и технически длъжности по смисъла на чл. 13, ал. 2 от Закона за администрацията. Всяка длъжност в държавната административна организация има свое съдържание, което определя организационния и правен статус на заемащото я лице и обема на правомощията, които държавата му предоставя. Именно правомощията, задълженията, отговорностите на съответната длъжност са един от същностните елементи на длъжностната характеристика - документ, който обективира извършеното от компетентния орган разпределение между отделните служители на служебните задължения, които в своята съвкупност гарантират изпълнението на служебните цели, по аргумент от чл. 21, ал. 2 ЗДСл. В случая по делото няма представена длъжностна характеристика на длъжността началник на общинска служба по земеделие. Т. е. по делото не е представен обема правомощия на ответника, които следва да бъдат сравнени с твърдяните в заповедта правонарушения, за да се установи допуснати ли са и то точно от него ли. Дисциплинарната отговорност е лична отговорност. Тя се налага за лични правонарушения, не за колективни. Това изисква да се установят личните задължения и тяхното лично неизпълнение. И в петте посочени в оспорената заповед проверени преписки органът визирал нарушения на правомощията на общинската служба, а не на задължения на ответника по касационната жалба, посочил като нарушител общинската служба по земеделие, а не началника на службата. Вярно е, че като заемащ длъжността началник на службата може да се предположи, че Божилов носи отговорност за качеството на нейната дейност, т. е. би могло да се твърди, че не изпълнил задълженията си по контрол върху работата на членовете на службата. Но първо, твърдението за такова нарушение в оспорената заповед не е подкрепено с никакви конкретни факти и доказателства за тях. Нещо повече, в обстоятелствената част на заповедта дори не се споменава каквото и да било нарушение на Божилов. И второ, липсата на длъжностна характеристика не дава възможност да се установи имал ли е началникът на службата право и инструментариум за въздействие върху членовете на общинската служба, който той виновно не използвал. Съгласно чл. 3, ал. 3, т. 3 от Устройствения правилник на общинските служби "Земеделие" директорът на областната дирекция ръководи, координира и контролира дейността на общинските служби по земеделие. При липсата по делото на доказателства за обема на правомощията, които Божилов имал, а доказателствената тежест е на касатора по аргумент от чл. 170, ал. 1 АПК, и при липсата на нормативно установени правомощия на началника на службата, които да се провери дали са нарушени, съдът не може да извърши исканата от закона проверка за законосъобразност на твърдяното виновно нарушение на служебните задължения. Нормативното задължение на началника на общинската служба по земеделие, визирано в чл. 33, ал. 6 ЗСПЗЗ - да подписва, заедно с други служители, определени с нарочна заповед на директора на областната дирекция "Земеделие", всички актове на службата, не може да изведе пълния обем на съдържанието на длъжностните задължения на ответника. Тази норма определя условията за валидност на актовете на службите. Тя по принцип рефлектира върху служебните задължения на началника на службата, но първо, не ги изчерпва, и второ, в оспорената заповед не се твърди, че Божилов не подписал посочените решения, напротив, твърди се, че общинската служба издала валидни, но незаконосъобразни актове. Не се твърди също, че някой от другите, оправомощени членове не подписал актовете. Липсата по делото на доказателства досежно служебните правомощия на началника на службата по отношение на оправомощените от директора на областната дирекция "Земеделие" лица да подписват актовете на службата прави неясно и немотивирано твърдението на касатора за допуснати нарушения при изпълнение на заповед № 03-0184 от 10.09.2008 г. на директора на областна дирекция "Земеделие". Наред с изложеното досежно липсата на яснота относно обема на правомощията на ответника и характера на извършените от него нарушения следва да се посочи, че оспорената заповед визира нарушения, които са извършени в период, когато Божилов не е заемал длъжността началник на службата. На тази длъжност той е назначен на 20.08.2008 г., а от 10.09.2008 г. му е възложено, заедно с още четирима члена, подписването на решенията на службата. Видно от обстоятелствената част на оспорената заповед по първата преписка се визират и актове на службата, издадени преди 20.08.2008 г. Проверката по четвъртата преписка също касае действия на службата преди 20.08.2008 г. Този факт сам по себе си прави материално незаконосъобразна заповедта в частта, в която визира нарушения преди 20.08.2008 г. Следва да се посочи, че по делото няма доказателства дали към датата на издаване на визираните в оспорваната заповед решения на службата Божилов не е бил заместван от посочено в заповедта на директора на областната дирекция "Земеделие" лице. Тази непълнота на доказателствата прави и на това основание оспорената заповед издадена при непълнота на доказателствата. Неоснователно е възражението на ответника, че дисциплинарно наказващата компетентност на органа е погасена, тъй като от датата на неговото узнаване за извършените правонарушения е изтекъл срока по чл. 94, ал. 1 ЗДСл. Вярно е, че по повод на постъпила до органа жалба той разпоредил със заповед № РД-09-615 от 12.08.2009 г. проверка. Вярно е също, че въз основа на тази заповед Инспекторатът извършил проверка като констатирал основателност на жалбата. Едно от предложенията на Инспектората от тази проверка е именно предложението за извършване на комплексна проверка на общинската служба по земеделие. Т. е. резултатите от извършената по повод на сигнала проверка е основание за административния ръководител да постанови цялостна такава. Едва резултатите от цялостната проверка по прилагането на нормативната уредба при възстановяване на правото на собственост върху земеделски земи и участието на ответника в допуснатите нарушения, изнесени в доклада на Инспектората, са основание за образуване на дисциплинарно производство и постановяване на надлежния акт. Видно от изложеното липсата, от една страна, на яснота досежно обема и характера на служебните задължения на ответника по касационната жалба, а от друга на извършените от него конкретни правонарушения, не дава възможност на съда да прецени нарушил ли е с личните си действия, респективно бездействия, ответникът по касационната жалба възложените му служебни задължения. Този факт не дава възможност да се прецени и изпълнил ли е той точно, добросъвестно и безпристрастно, по смисъла на чл. 21, ал. 1 ЗДСл, служебните си задълженията. Т. е. нарушението, за което е наложено дисциплинарното наказание "уволнение" не е доказано по безспорен и несъмнен начин. С оглед на изложеното правилни са изводите на съда, че оспорената в настоящото производство заповед е материално незаконосъобразна. Съдът правилно установил фактите по делото и ги подвел под съдържанието на релевантната правна норма. В хода на съдебното производство не са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. При неоснователност на касационните основания и след извършена служебна проверка на валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съгласно чл. 218, ал. 2 АПК съдът счита, че обжалваното решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода от делото, направено от ответника по касационната жалба искане и на основание чл. 143, ал. 1 ГПК Министерството на земеделието и храните следва да заплати на Веселин Крумов Божилов направените по делото разноски. Същите, с оглед на представения по делото договор за правна защита и съдействие № 0178270 от 29.09.2011 г., следва да бъдат определени на 500 лв. реално внесено адвокатско възнаграждение. Касаторът не е направил възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК, поради което съдът следва да присъди пълния размер на внесеното възнаграждение. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо във вр. с чл. 218 АПК Върховният административен съд