Решение № 5228 от 30.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12174/2019 г.

Решение № 5228 от 30.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 12174/2019 г., V о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" (ДФЗ) срещу Решение № 4403/27.06.2019 г. на Административен съд София-град (АССГ) постановено по административно дело № 3017/2018 г. С обжалваното решение е отменена Заповед № 84/20.02.2018 г. издадена от изпълнителния директор на ДФЗ, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) е прекратено служебното правоотношение на Д. Станкова Иванова за длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти", дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони" на ДФЗ, считано от 20.02.2018 г. Касаторът обжалва решението като счита, че същото е неправилно поради постановяването му при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и нарушение на материалния закон – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че за да приеме, че оспорената заповед е незаконосъобразна, съдът е заключил, че органът е упражнил правомощието си да извърши организационни и структурни промени без разумна обосновка като извършва на 19.02.2018 г. изменения в утвърденото длъжностно разписание на ДФЗ, дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони". Излага съображения, че в изпълнение на своите правомощия административният орган не дължи изрични мотиви за извършените от него промени в щатните разписания, както и че това е въпрос по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Твърди, че е налице реално съкращаване на длъжността заемана от Д. Иванова, което предпоставя и правото на органа да прекрати служебното й правоотношение, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл, както и че не е налице за органа задължение да извърши подбор. Сочи, че в хода на съдебното производство не са били събрани доказателства за запазване на длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти", дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони". Излага съображения, че служителят Д. Иванова не притежава професионални умения и квалификации за заемане на позиция 79 и 80 в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти", като твърди, че в тази връзка по делото са налични доказателства за образувано дисциплинарно производство срещу Иванова, в хода на което е установено, че е нарушила разпоредбата на чл. 21, ал. 1 и 2 ЗДСл. Моли обжалваното решение да се отмени. Претендира разноски за двете съдебни инстанции. Представя списък на разноските. Прави възражение за прекомерност на адвокатския хонорар. Касаторът се представлява от адв. Атанасов. Ответникът по касация – Д. Станкова Иванова оспорва касационната жалба по съображения изложени в писмен отговор. Моли същата да се остави без уважение, а обжалваното решение да се остави в сила. Претендира разноски. Представя списък на разноските. Ответникът по касация се представлява от адв. Василев. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение намира, че касационната жалба е процесуално допустима. Подадена е в законоустановения срок, от надлежна страна и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. По делото от фактическа страна е установено следното: Към момента на прекратяването на служебното правоотношение Д. Станкова Иванова е заемала длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти", Дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони" на Държавен фонд "Земеделие", с ранг ІІ младши. Със Заповед № 03-РД/14/04.01.2018 г. изпълнителният директор на ДФЗ е утвърдил длъжностното разписание на администрацията на Фонда. В Дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони" има 3 отдела, като в отдел "Методология и мониторинг" числеността на персонала е 5 бройки за длъжността "главен експерт", в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" числеността на персонала е 15 бройки за длъжността "главен експерт" и в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти" числеността на персонала е 14 бройки за длъжността "главен експерт". Съгласно поименното разписание на длъжностите има една незаета бройка за длъжността "главен експерт" към датата 04.01.2018 г. в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти", Дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони". Със Заповед № 03-РД/327/19.02.2018 г. изпълнителният директор на ДФЗ изменил утвърденото длъжностното разписание на администрацията на Фонда. В Дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони" има три отдела, като в отдел "Методология и мониторинг" числеността на персонала е 5 бройки за длъжността "главен експерт", в отдел "Оторизация на плащанията на частни проекти" числеността на персонала е 13 бройки за длъжността "главен експерт" и в отдел "Оторизации на плащанията на публични проекти" числеността на персонала е 16 бройки за длъжността "главен експерт", като съгласно поименното разписание на длъжностите има две незаети бройки за длъжността "главен експерт" към датата 20.02.2018 г. в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти", като по свободно позиция 79 е предвидено в поименното щатно разписание да се заеме от лице с образователно-квалификационна степен "магистър", а по позиция 80 – "бакалавър". В рамките на съдебното дирене, съдът е изслушал съдебно – икономическа експертиза. От заключението на вещото лице съдът е установил, че в ДФЗ са утвърдени 3 варианта на длъжностни характеристики на длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти" в Дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони". Варианти № 1 и № 3 са с изисквания за главни експерти – притежаващи образователна степен бакалавър и притежаващи образование в сферата на педагогическите науки, хуманитарните науки, социални, стопански и правни науки, математика и информатика, технически науки, аграрни науки и ветеринарна медицина, сигурност и отбрана, като между тези два варианта има разлика в посочените преки задължения и вариант № 3 е насочен в по-голяма степен към експертите, извършващи дейност по мониторинг на проектите; Вариант № 2 е с изискване за лица, притежаващи образователна степен магистър и юридическо образование, с изискване да е издържан теоретико-практически изпит за успешно завършен стаж и правоспособност. На служителите в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти" са връчвани длъжностна характеристика вариант № 1 или 3. За двете незаети длъжности – позиция 79 и позиция 80 са утвърдени длъжностните характеристики и в 3-те варианта, като по позиция 79 е предвидена минимално образователна степен "магистър. По делото са приложени и приети като доказателства и: длъжностна характеристика за длъжност "главен експерт", отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти", Дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерките за развитие на селските райони", утвърдена на 14.01.2016 г.; длъжностна характеристика за длъжност "главен експерт" Вариант № 1, № 2, № 3, отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти", Дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерките за развитие на селските райони", утвърдени на 14.01.2016 г.; служебното досие на Д. Иванова. Въз основа на така установените факти, съдът от правна страна: Приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган – изпълнителния директор на ДФЗ, в рамките на предоставените му правомощия по чл. 108, ал. 1 ЗДСл, в предвидената от закона форма и съдържание. Приел, че заповедта е издадена при спазване на административнопроизводствените правила. В тази връзка е приел за неоснователно възражението на жалбоподателката, че не е извършен подбор, като е посочил, че в хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. не е налице задължение за органа по назначаване да извършва подбор. За да отмени заповедта е приел, че същата е издадена в противоречие с материалноправните норми. В тази връзка е развил съображения, че при направено сравнение между определените бройки за заемане на длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти", Дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони" следва извода, че действително бройките за заемане на длъжността "главен експерт" в посочения отдел са намалени от 15 на 13. Същевременно е увеличена числеността на длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти" от 14 на 16, като две от бройките към датата 20.02.2018 г. са останали незаети. Посочил е, че това обстоятелство обаче не обуславя извод за наличието на реално съкращаване на заеманата от жалбоподателката длъжност, тъй като преценката за реалното съкращаване на длъжността следва да направи и по отношение обхвата на осъществяваните от жалбоподателката функции за длъжността "главен експерт" при съпоставка с изискванията за заемане на тази длъжност в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти", в който към датата 20.02.2018 г. се установяват две свободни бройки. Позовавайки се на длъжностната характеристика за длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти", утвърдена на 14.01.2016 г., и 3-те варианта на длъжностни характеристики за длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти", утвърдени на 14.01.2016 г. и приетата съдебна експертиза, е изложил съображения, че основната цел на длъжността, областите на дейност и голяма част от преките задължения са идентични за тази длъжност и в двата отдела. По отношение на длъжностна характеристика вариант № 2 е посочил, че две от преките задължения за длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти", а именно: "Изготвя становища по постъпили предложения за изменение на нормативната уредба, съвместно с дирекция Правна" и "Подпомага служителите на отдела, чрез оказване на правна помощ, при изготвяне на отговори и становища по постъпили сигнали, жалби и др. ", не са включени в обхвата на изпълняваните от жалбоподателката, преди прекратяване на служебното й правоотношение, функции на длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти". Не е налице и идентичност между изискванията за заемане на длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" и същата длъжност в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти", съгласно вариант № 2 на длъжностната характеристика. Съгласно този вариант изискванията за заемане на длъжността в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти" е образователна степен: висше магистър" и професионална област: правни науки, а за същата длъжност в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" изискването е минимална образователна степен: бакалавър и професионална област: педагогически науки, хуманитарни науки, социални, стопански и правни науки, природни науки, математика и информатика, технически науки, аграрни науки и ветеринарна медицина, сигурност и отбрана. Посочил е, че Иванова притежава диплома за висше образование по образователно-квалификационна степен "бакалавър" и специалност "Туризъм", както и диплома за висше образование на образователно-квалификационна степен "магистър" по специалност "Международни отношения", поради което не отговаря на изискванията за заемане на длъжност "главен експерт" в другия отдел, но по отношение само и единствено на утвърдения вариант № 2 на длъжностна характеристика. За Иванова съществува правната възможност да заеме една от двете свободни незаети бройки за длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти" въз основа на утвърдените за този отдел длъжностни характеристика вариант № 1 и вариант № 3, тъй като предвиждат като изисквания за главни експерти – притежаващи образователна степен бакалавър и притежаващи образование в сферата на педагогическите науки, хуманитарните науки, социални, стопански и правни науки, математика и информатика, технически науки, аграрни науки и ветеринарна медицина, сигурност и отбрана, на които изисквания безспорно служителката отговаря. Посочил е, че за двете незаети длъжности – позиция 79 и позиция 80 от поименното длъжностно разписание, са утвърдени длъжностните характеристики и в 3-те варианта, като по позиция 79 е предвидена минимално образователна степен "магистър". С оглед притежаваните образователни степени от Иванова, тя би мога да заеме и двете длъжности. Решението е неправилно. Съдът е установил относимата към спора фактическа обстановка, въз основа на събраните по делото доказателства. По фактите страните не спорят. Безспорно е установено, че в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти", дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони" щатните бройки за длъжността "главен експерт" са намалени с две. В отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти", дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони" щатните бройки за длъжността "главен експерт" са увеличени с две. В отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти" за длъжността "главен експерт" са утвърдени на 14.01.2016 г. три варианта на длъжностна характеристика, които се отнасят и за двете свободни бройки. Основната цел на длъжността, голяма част от преките задължения и изискванията за заемане на длъжността, са идентични за тази длъжност и в двата отдела – за отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти" това важи за Вариант № 1 и № 3 от длъжностната характеристика. Вариант № 2 предвижда като изискване за заемане на длъжността образователна степен: висше магистър" и професионална област: правни науки. Не е налице и идентичност между изискванията за заемане на длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" и същата длъжност в отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти", съгласно вариант № 2 на длъжностна характеристика. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма и без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. С оглед изложеното в касационната жалба спорният въпрос по делото се свежда до това дали решаващият съд правилно е приел, че не са били осъществени изискванията на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл и не е било налице предвиденото в текста основание за прекратяване на служебното правоотношение към 20.02.2018 г., т. е. дали решението съответства на материалния закон. Легалното определение на понятието длъжност в администрацията се съдържа в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията. За да е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира и като наименование – нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Съкращаване на щата е налице и в случаите, когато длъжността продължава да съществува като нормативно определена позиция в длъжностното разписание, но е намален броя на служителите, които я заемат. Настоящата инстанция намира, че в случая е налице именно тази хипотеза. Длъжността "главен експерт" отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" съществува като нормативна позиция и като система от функции, задължения и изисквания. Броят на длъжностите "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти", дирекция "Оторизация на плащанията по прилагане на мерки за развитие на селските райони" е намален от 15 на 13. Увеличаването на щатната численост на отдел "Оторизация на плащанията по публични проекти" с две бройки за длъжността "главен експерт" не оказва влияние върху извода, че длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията по частни проекти" заемана от Д. Иванова, е съкратена. Този извод се налага при съпоставка на задълженията за длъжността "главен експерт" в двата отдела. Неправилно първоинстанционният съд приема, че е налице идентичност в определената с длъжностните характеристики (за отдел Оторизация на плащанията по публични проекти" – вариант № 1 и № 3) област на дейност на двете длъжности. Видно от изложеното в длъжностните характеристики двете длъжности имат различна област на дейност: Като област на дейност за длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията на частни проекти" в длъжностната характеристика е посочено, че проверява заявките за плащане по частните мерки за окомплектованост и съответствие с критериите за финансиране, съгласно Програма за развитие на селските райони /2007-2013 г. и 2014-2020 г./, приложимото национално и европейско законодателство и правилника за работа на Дирекция "ОППМРСР". Прави необходимите изчисления за оторизация на сумите за плащане към бенефициенти и изготвя оторизационни писма. Изготвя уведомителни писма до бенефициенти, външни институции, доклади и справки. Като област на дейност за длъжността "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията на публични проекти" в длъжностната характеристика е посочено, че проверява заявките за плащане по публичните мерки за окомплектованост и съответствие с критериите за финансиране, съгласно Програма за развитие на селските райони /2007-2013 г. и 2014-2020 г./, приложимото национално и европейско законодателство и правилника за работа на Дирекция "ОППМРСР". Прави необходимите изчисления за оторизация на сумите за плащане към бенефициенти и изготвя оторизационни писма. Изготвя уведомителни писма до бенефициенти, външни институции, доклади и справки. С оглед различните области на дейност, следва да се приеме, че задълженията на длъжностите "главен експерт" в отдел "Оторизация на плащанията на частни проекти" и в отдел "Оторизация на плащанията на публични проекти" не са идентични, независимо че видно от приложените по делото длъжностни характеристики за двете длъжности (вариант № 1 и 3 за отдел "Оторизация на плащанията на публични проекти") съществува сходство, дори идентитет в основните функции и задължения. Това съвпадение е поради заеманото ниво в администрацията и е в съответствие с изискванията на Единния класификатор на длъжностните в администрацията и Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията. Областите на дейност за двата отдела са различни. С оглед на това двата отдела разглеждат различни мерки за подпомагане, с различни по естеството си бенефициенти – частни/публични, съответно преките задължения са свързани с оценяване на проекти, които следва да отговарят на различни изисквания. Разликата е съществена, тъй като става дума за различни нормативни изисквания и указания за приложението им, съответно на които разглежданите проекти, заявки или други документи следва да отговарят, преценката за основателност на исканията за плащане, които са специфични, съобразно конкретните проекти, специфични са и изискванията за определяне и одобряване на размера на допустимите разходи и други подобни. Не е случайно разделянето на процесната дейност по оторизация на плащанията в две самостоятелни звена - два самостоятелни отдела, в рамките на една дирекция. Следователно длъжностите съществено се различават по предмета на конкретните задължения, свързани с различни обекти на анализ и оценка. Не може да се приеме, че е налице прехвърляне на длъжността на ответника по касация, в друг отдел при запазване на функциите и задълженията й. Увеличаването/намаляването на щатните бройки в отделите на ДФЗ е въпрос на свободна преценка на органа, съобразно нуждите му. Не подлежи на съдебен контрол въпроса дали действително е целесъобразно съкращаването За органа по назначаването не съществува задължение да преназначи служителя на тези свободни длъжности в друг отдел, каквито съображенията е изложил съдът, за да приеме, че заповедта е издадена в противоречие с материалния закон. Съображенията на съда, че с оглед притежаваните образователно-квалификационни степени жалбоподателката (ответник по касация) може да заеме позиция 79 и 80 от щатното разписание, не се отразяват на извода за наличие на реално съкращаване на длъжността заемана от Иванова. За свободните позиции са утвърдени и трите длъжностни характеристики. В правото на органа по назначаване е да прецени от какъв служител има нужда. Изложените съображения в касационната жалба относно образуваното дисциплинарно производство срещу Д. Иванова са неотносими към спора, поради което не следва да се обсъждат. Налице е бланкетно посочване на порока съществени нарушения на съдопроизводствените правила, с оглед на което и в съответствие с чл. 218, ал. 1 и 2 АПК съдът не следва да обсъжда твърдението за този порок на съдебния акт. При служебно извършената проверка по чл. 218, ал. 2 АПК съдът констатира, че оспорваното решение е валидно и допустимо. По изложените съображения обжалваното решение като неправилно следва да бъде отменено и вместо него постановено друго, с което да се отхвърли жалбата на Д. Станкова Иванова срещу Заповед № 84/20.02.2018 г. издадена от изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие". С оглед на изхода от спора, направеното от касатора искане за присъждане на разноски е основателно и на основание чл. 228 АПК, вр. с чл. 143, ал. 1 АПК следва да се уважи в доказан по делото размер - 1354 лв. за двете съдебни инстанции. Възражение за прекомерност не е направено. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, Върховният административен съд, пето отделение