Решение № 13186 от 4.12.2024 г. на ВАС по адм. д. № 7718/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси (ОПРЧР), подадена чрез експерт с юридическа правоспособност Динев, срещу решение 61/03.01.2024 г. по адм. дело 1640/2023 г. по описа на Административен съд (АС) гр.Варна, с което е отменено негово решение за отказ за верификация на постъпило искане за окончателно плащане с изх. BG05M9OP001-1.122-001/9 от 05.07.2023 год., като преписката е върната на органа за ново произнасяне съобразно указанията в мотивите на съдебния акт. С административния акт е определен 1. Общ размер на верифицираните разходи по постъпило искане за плащане в размер на 0,00 лв.; 2. Общ размер на неверифицираните разходи в размер на 291 284,13 лв.; 3. Общ размер на сумата за възстановяване към УО в размер на 71 545,10 лв. по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) BG05М9ОР001-1.122-0001-С01, по проект Подобряване на достъпа до заетост и качеството на работната сила. Касаторът релевира касационни основания по чл. 209, т.3 от АПК допуснати съществени процесуални нарушения, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Мотивите на първоинстанционното решение противоречали със сърбаните по делото доказателства и действащата нормативна уредба. Твърди, че отказът за верификация е бил издаден на основание чл. 57, ал. 1, т. 2, т. 4 и т. 6 от Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), като изрично се е позовал на раздел от Условията за кандидатстване в процедурата. Съобразно посочената норма, за да бъдат верифицирани разходите, трябвало да попадат във включените в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи. Обосновал е, че изводите на първоинстанционния съд , че Условията за кандидатстване не регламентирали кой точно разход е недопустим, противоречали на закона. Твърди, че АС Варна е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, като е разгледал само едно от общо три посочени в акта правни основания. Съдът се бил ограничил единствено до разглеждане на основанието по чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ. Сочи, като неправилни доводите на съда, че е нарушена разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Твърди, че е посочил както фактическите, така и правните основания за издаването на акта, а от страна на съда не е проверена материалната законосъобразност на акта, като същото представлявало отказ от правосъдие. Изложените частични мотиви, само по отношение на една част от оспорения административен акт водели до немотивираност на първоинстанционното решение. Прави искане за отмяна на обжалвания съдебен акт и връщане на делото за разглеждане от друг състав на административния съд или за решаване на спора по същество с постановяване на друг съдебен акт, с което подадената от община Белослав жалба бъде отхвърлена като неоснователна. Претендира разноски за две съдебни инстанции и прави възражение за прекомерност на исканите от ответната страна разноски.

Ответникът по касационната жалба, община Белослав, представлявана от кмета на общината, чрез адв. Ченева изразява становище за неоснователност на касационната жалба по съображения изложени в представен по делото писмен отговор. Моли обжалваният съдебен акт да бъде оставен в сила и претендира разноски по приложен списък.

Представителят на Върховна прокуратура изразява становище за неоснователност на касационната жалба.

С определение 9949/25.09.2024 година жалбата и доказателствата по адм.д. 8953/2024 година по описа на Върховния административен съд са присъединени за съвместно разглеждане към адм.д. 7718/2024 година по описа на Върховния административен съд.

Подадена е частна жалба на община Белослав, чрез адв. Ченева, срещу определение 2573/13.03.2023 година по адм.д. 1640/2024 година по описа на Административен съд Варна, с което се изменя решение 61/03.01.2024 година на същия съд по същото дело в частта за разноските. Общината излага съображения за основателност на частната жалба поради неправилно определен размер на присъденото адвокатско възнаграждение.

Ответникът по частната жалба, ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси взема писмено становище за неоснователност на частната жалба.

Представителят на Върховна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на частната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната и частната жалби, съставът на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същите са подадени в срок, от активно процесуално легитимирана страна, срещу подлежащ на инстанционен съдебен контрол за правилност съдебен акт.

По подадената пред ВАС касационна жалба:

Производството пред Административен съд гр. Варна е образувано по жалба на община Белослав срещу Решение за отказ за верификация на постъпило искане за окончателно плащане с изх. BG05М9ОР001-1.122-001/9 от 05.07.2023 г. издадено от РУО на ОПРЧР, с което е определен: 1. Общ размер на верифицираните разходи по постъпило искане за плащане в размер на 0,00 лв.; 2. Общ размер на неверифицираните разходи в размер на 291 284,13 лв.; 3. Общ размер на сумата за възстановяване към УО в размер на 71 545,10 лв.

За да отмени оспорения административен акт, първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, но при неправилно приложение на процесуалния и материалния закон.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал.2 от АПК, съставът на Върховния административен съд приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Първоинстанционният съд не е допуснал съществени процесуални нарушения. Възраженията в тази насока са общи.

По правилното приложение на материалния закон и обосноваността на съдебния акт:

Страните не спорят по следните факти:

Община Белослав е бенефициер по административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG05М9ОР001-1.122-0001-С01 по процедура за подбор на проекти BG05М9ОР001-1.122 МИГ Аврен - Белослав: мярка 19.2/1.1-1 Достъп до заетост за търсещите работа и неактивните лица, трайно безработни и лица, отдалечени от пазара на труда чрез местни инициативи за заетост, по ОПРЧР 2014-2020 година за проект Подобряване на достъпа до заетост и качеството на работната сила.

Проектът включва идентифициране и мотивиране за активно поведение на пазара на труда и осигуряване на обучение и заетост на 50 икономически неактивни лица, извън образование и обучение, в т.ч. обезкуражени лица, търсещи работа безработни лица и групи в неравностойно положение на пазара на труда на възраст на и над 30 години. В рамките на проекта ще бъдат осигурени 50 работни места, от които 15 на длъжност охранител и 35 на длъжност работник в озеленяването.

С искане за окончателно плащане с пореден 4 бенефициерът е предявил за верификация разходи с отчетен период 01.04.2021 г. -01.04.2023 г. в размер на 291 284,13 лв. Във връзка с искането УО на ОПРЧР е извършил административни проверки. На основание чл. 63, ал. 2 ЗУСЕФСУ във връзка с констатациите от извършената проверка на бенефициера е дадена възможност да представи пояснения и допълнителни документи. Община Белослав е депозирала пояснения и документи в указания срок.

РУО по програмата от фактическа страна е приел, че е нарушена техническата последователност на дейностите по проекта и бенефициерът не е обосновал надлежно законосъобразното изпълнение на дейностите по проекта. Според органа липсва точна, детайлна и изчерпателна обосновка доказваща постигане на заложените цели и резултати при спазване на приложимото законодателство, в следните насоки: От така представената информация, УО не може да добие увереност, че изпълнението на проекта отговаря на основните принципи за добро финансово управление, а именно - ефикасност и ефективност на разходите, както и че съответства на описанието на одобрените дейности и предявените разходи и допринася за постигане на заложените цели. Същото съставлява нарушение на чл. 33 на Регламент (ЕС, ЕВРАТОМ) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) 1605/2002 на Съвета (OB, L 298 от 26.10.2012 г.), поради следните причини:

,,б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на целите: така отчетените разходи, описани по-горе не са допринесли за постигане на целите на проекта, тъй като същите не са постигнати.

в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се постигат поставените цели посредством предприетите дейности: принципът за ефективност е нарушен, доколкото не е доказано от бенефициента, че извършените доставки, възнаграждения, външни услуги са допринесли за постигане на проектните цели, тъй като те не са постигнати.

Прието е от РУО, че описаното нарушение на принципа на доброто финансово управление в чл. 33 на Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046, както и чл. 2, ал. 1 от ЗУСЕФСУ представлява нарушение на чл. 57, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 4, пар. 8 от Регламент (ЕС) 1303/2013, тъй като бенефициентът е задължен да спазва този принцип още с раздел 14.1 от Условията за кандидатстване. Изрично задължение било налице и в чл. 3.24 от административния договор. Бенефициентът бил задължен за спазва принципа и поради обстоятелството, че е община по силата на чл. 20 от Закона за публичните финанси.

Предявените разходи били алтернативно недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 37, ал. 3, т. 4 от ЗУСЕФСУ, във връзка с раздели 1 и 8 от Приложение Формуляр за кандидатстване към чл. 6 от административния договор. С чл. 3.23 от административния договор, бенефициентът се задължавал да изпълни поетите ангажименти съобразно сключения договор (включително неговите приложения) и предвидените в проекта цели. Липсвала клауза за приемане на непълно/неточно/некачествено изпълнение. Гореизложеното неизпълнение на дейностите (евентуално изцяло или частично) и непостигането на заложените цели обуславяло недопустимостта на отчетените за тях разходи.

Според РУО алтернативно предявените разходи са недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, във връзка с Условията за кандидатстване по процедурата BG05M90P001-1.122 МИГ Аврен-Белослав, Мярка 19.2/1.1-1 Достъп до заетост за търсещите работа и неактивните лица, трайно безработни и лица, отдалечени от пазара на труда чрез местни инициативи за заетост. В изложението подробно били описани конкретните несъответствия с утвърдените условия, които съставляват общия административен акт по смисъла на чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ.

Предявените разходи алтернативно били недопустими на основание чл. 57, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ, във връзка с чл. 4, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. Законодателят изисквал безвъзмездната финансова помощ да се предоставя за проекти, с които се постигат целите на програмата (в случая ОП РЧР) и при условията, определени в тях. Доколкото целите на проекта, видно от гореизложеното, не били постигнати, то УО е счел нарушението на тази норма за самостоятелно основание за недопустимост на разходите.

Логическите противоречия в документацията, несъответствия във въведените данни в ИСУН и депозираните документи, грешки и неточности в отделните части не позволявали верифициране на разходите на отделно основание - чл. 57, ал. 1, т. 6 от ЗУСЕСИФ, който изисква наличие на одитна следа.

С обжалваното решение на основание чл.62, ал. 1, във връзка с ал. 3 и проведената процедура по чл.63, ал. 1 от ЗУСЕФСУ (загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.) е определен: 1. Общ размер на верифицираните разходи по постъпило искане за плащане в размер на 0,00 лв.; 2. Общ размер на неверифицираните разходи в размер на 291 284,13 лв.; 3. Общ размер на сумата за възстановяване към УО в размер на 71 545,10 лв.

Въз основа на анализ на фактите във връзка с приложимото право, първоинстанционният съд е направил правилен извод от правна страна, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма. В тази част касационната инстанция препраща към мотивите на първоинстанционния съдебен акт.

Крайният извод на първоинстанционния съд за неправилно приложение на закона от страна на РУО е правилен, при следните изводи от правна страна:

1.Оспореният акт представлява решение за отказ за верификация на постъпило искане за окончателно плащане. На национално ниво процедурата по верификация на разходвани средства от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ) по смисъла на чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, е разписана в раздел втори от глава пета на същия нормативен акт. Нормите на чл. 62 ЗУСЕФСУ уреждат извършването на междинни и окончателни плащания във връзка с верифицирането на разходи по постъпило искане за плащане от бенефициера. Чл. 62, ал. 1 от ЗУСЕФСУ във връзка с ал. 3 от същия нормативен акт предоставя компетентност на ръководителите на управляващите органи по програмите да верифицират разходването на средствата по тях, представляващи средства от ЕФСУ, след проверка на документите, представени към искането за плащане, и на проверки на място, когато това е приложимо, и извод за допустимост на същите. Предпоставките за допустимост на разходите при условията на кумулативност са разписани в чл. 57 и сл. от ЗУСЕФСУ. Възможността за изискване на допълнителни документи към исканията за верификация е разписана в чл. 63 от ЗУСЕФСУ.

Като правно основание за издаване на оспорения административен акт е изписана разпоредбата на чл. 64, ал.3 от ЗУСЕФСУ. Съгласно разпоредбата на чл. 64, ал.3 от ЗУСЕСИФ, извън случаите по ал. 1 ръководителят на управляващия орган издава отказ за верификация на разходите, включени в искане за плащане, за които не е потвърдена допустимост. Тоест, сочената като използвана правна квалификация на чл. 64, ал.3 от ЗУСЕФСУ предпоставя обследване допустимостта на разходите на основанията по чл. 57 и сл. от ЗУСЕФСУ.

В конкретната хипотеза обаче, зад правната квалификация на чл. 64, ал.3 от ЗУСЕФСУ РУО на първо място е изложил аргументи за неспазване на принципите за добро финансово управление, и по-специално принципа за ефикасност и ефективност, като по този начин е смесил основанията от фактическа и правна страна за отказ от верификация и финансова корекция. Нарушаването на принципите за добро финансово управление е основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал.1, т.3 от ЗУСЕФСУ, но не осъществява никоя от хипотезите на чл. 57 от ЗУСЕФСУ. Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че двете процедури са самостоятелни, както и че отказът за верификация няма за последица отстраняването на финансови последици от допусната нередност.

1. Касационната инстанция споделя извода на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт съдържа в декларативна форма фактически констатации по точки и дейности, и обща препратка при условията на алтернативност към разпоредби на ЗУСЕФСУ - чл. 57, ал. 1, т. 2, т. 4 и т. 6, без привръзка на конкретната разпоредба към конкретния неверифициран разход, за да се установи какъв е порокът за всеки отделен разход.

Липсата на конкретно правно основание за недопустимост на всеки разход прави оспорения акт материално незаконосъобразен, защото не дава възможност на съда да установи недопустимостта на всеки от разходите на фактическо и правно ниво.

1. Правната квалификация на органа в условията на алтернативност опорочава административния акт, тъй като е недопустимо съдът вместо органа да определи основанието за недопустимост на всеки разход от правна страна.

Съдът като арбитър може само да провери дали фактите, установени по делото, съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа като приложима правна норма. В случая РУО е изложил факти по точки и дейности, към които общо и при условията на алтернативност е привързал правни основания за отказ за верификация. Подходът обосновава извод за незаконосъобразност на административния акт, тъй като липсва нарочна правна квалификация за недопустимост на разхода по всяка фактическа констатация досежно всеки от предявените за верификация разходи.

Сочените по-горе пороци на административния акт обосновават правилния извод на пъроинстанционния съд за неговата отмяна.

Предвид гореизложеното, като правилно обжалваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила.

По основателността на частната жалба:

По делото е постъпила и частна жалба от община Белослав срещу определение 2573/13.03.2024 година на Административен съд гр. Варна по адм. дело 1640/2023 година, с което съдът е изменил по молба на РУО на ОПРЧР постановеното по делото решение в частта за разноските.

С решение 61/03.01.2024 година на Административен съд гр. Варна по адм. дело 1640/2023 година Министерство на труда и социалната политика е осъдено да заплати в полза община Белослав 18 001,37 лева, от които 16 301,37 адвокатско възнаграждение, съгласно договор за правна защита и съдействие от 19.09.2023 г., както и 1700 лв. държавна такса за образуване на делото. С молба, подадена по реда на чл.248 ГПК, РУО на ОПРЧР е поискал решението да бъде изменено в частта за разноските, като адвокатското възнаграждение бъде намалено при съобразяване със задължителната практика на Съда на Европейския съюз (СЕС).

С оспореното определение съдът е изменил решението в частта за разноските. Първоинстанционният съд е приел, че упълномощеният по делото адвокат не е извършил работа по делото, която да е съразмерна на присъденото възнаграждение. Делото е приключило в едно съдебно заседание. Отделно от това, актът бил отменен по съображения, които са различни от изложените в жалбата. Първоинстанционният съд е определил адвокатското възнаграждение като прекомерно и го е намалил на 8150 лв. Според мотивите на определението (но не и според диспозитива му), Министерство на труда и социалната политика е осъдено да заплати в полза община Белослав разноски в общ размер на 9850 лева.

Настоящата инстанция намира за правилни изводите на административния съд. Съдът се е произнесъл с оглед изхода на правния спор, своевременно направеното искане за разноски, съобразявайки фактическата и правна сложност на спора, броя проведени съдебни заседания, проявената процесуална активност на страната и при съобразяване с решение на СЕС по дело С-427/16 година, С-528/16 година и С-438/22година.

Като съобрази решение на Съда от 25 януари 2024 година по дело С-438/22 година, касационната инстанция приема, че националният съд е длъжен да откаже да приложи Наредба 1 от 9.07.2004 година за минималните размери на адвокатските възнаграждения. При съобразяване на фактическата и правна сложност на спора (чл.78, ал.5 ГПК във връзка с чл. 144 АПК), касационната инстанция намира, че уговореното и заплатено пред първоинстанционния съд адвокатското възнаграждение в размер на 16 301,37 лева е прекомерено. С оглед изложеното размерът на адвокатското възнаграждение е законосъобразно изменено от първоинстанционния съд. Горното обосновава извод за правилност на обжалваното определение 2573/13.03.2024 година на Административен съд гр. Варна по адм. дело 1640/2023 година. В същото е допусната фактическа грешка, доколкото в мотивите на акта се посочва, че общо дължимата сума е 9850 лева, от които адвокатско възнаграждение 8150 лева и 1700 лева държавна такса, а с диспозитива на определението се присъжда само сумата за адвокатско възнаграждение от 8150 лева. Тази фактическа грешка обаче подлежи на поправка от съда постановил определението.

От ответника по касационната жалба се претендират разноските направени пред Административен съд - Варна общо в размер на 18 001,37 лв., в т.число държавна такса - 1700 лв. и адвокатско възнаграждение 16 301,37 лв. и заплатена държавна такса в размер на 150 лв. за разглеждане на частна жалба срещу определение 2573/13.03.2024 година. За разноските направени пред първоинстанционния съд, Административен съд - Варна се е произнесъл с оспорения съдебен акт и с определение за изменението му в частта за разноските, като същото се оставя в сила от настоящата касационна инстанция. С оглед изхода на спора по частната жалба, разноски в полза на ответника по нея не следва да се присъждат.

Предвид гореизложеното и на основание чл. 221, ал.2 АПК и чл. 236 във връзка с чл. 221, ал.2 АПК, състав на седмо отделение на Върховен административен съд