Решение № 6417 от 15.05.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2855/2010 г.

Решение № 6417 от 15.05.2010 г. на ВАС по адм. д. № 2855/2010 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Мария Костова Производството пред Петчленния състав на ВАС е образувано по касационна жалба от Министъра на вътрешните работи, чрез процесуалния му представител-Бориана Пиперкова, срещу решение № 934/25.01.2010 г., постановено от Върховния административен съд, трето отделение, по адм. д. № 8332/2009 г. Касационната жалба е подадена от активнолегитимирана страна, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК и е процесуално допустима. С обжалваното решение тричленният състав на ВАС е отменил заповед № К-3187/8.05.2009 г. на Министъра на вътрешните работи, с която на Илиян Николаев Колев от гр. Ловеч, в качеството му на инспектор, разследващ полицай към Областна дирекция на МВР-Ловеч, категория"Г-III степен, на основание чл. 227, ал. 1, т. 10 от ЗМВР, във връзка с чл. 230, ал. 2, т. 4 от ППЗМВР и чл. 245, ал. 1, т. 8 от ЗМВР, е наложено дисциплинарно наказания"уволнение" и е прекратено служебното му правоотношение, като е осъдил МВР да заплати на Илиян Николаев Колев направените по делото разноски в размер на 212 лв. За да постанови решението си съдът е приел, че заповедта е издадена от компетентния орган, в установената за това форма, но при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, както и в противоречие на материално-правните разпоредби - чл. 227, ал. 1, т. 10 от ЗМВР във връзка с чл. 230, ал. 2, т. 4 от ППЗМВР. Държавният служител, срещу когото е образувано дисциплинарното производство, при спазена процедура по чл. 243, ал. 1 от ППЗМВР, е запознат на 10.03.2009 г. с акта за образуване на производството и правата си по чл. 230, ал. 4 от ППЗМВР, същият е депозирал своите възражения по предоставената му справка. Заповедта е издадена в сроковете по чл. 225, ал. 1 от ЗМВР. Следва да се отбележи, че с оглед наложената, към датата на образуването на дисциплинарното производство и датата на откриване на нарушението, мярка за неотклонение задържане под стража спрямо държавния служител, тези срокове на основание ал. 3 не текат. По делото обаче не е доказано изпълнението на чл. 229, ал. 1 от ЗМВР, предвиждащ, че дисциплинарно-наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител или да приеме писмените му обяснения. Не е доказано също така, че пропускът се дължи на отказ от страна на служителя да упражни гарантираното му по закон право на защита. Неизслушването на държавния служител и необсъждането на неговите обяснения и събиране на доказателства по тях от страна на дисциплинарно-наказващия орган води като последица до прилагане на разпоредбата на чл. 93, ал. 2 от Закона за държавния служител, вр. § 1а от ДР на ЗМВР - отмяна на заповедта, без спорът да бъде разглеждан по същество, т. е. относно съставомерността на извършеното деяние и правилното прилагане на материалния закон. Не е приел за писмено обяснение по смисъла на чл. 229, ал. 1 от ЗМВР, даденото от служителя, тъй като съставянето му е адресирано до дисциплинарно-разследващия орган и е съставено във фазата на разследването. Следва да се отбележи, че съдът, с оглед приложимата законодателна уредба- чл. 93, ал. 2 от Закона за държавния служител, във връзка с § 1а от ДР на ЗМВР, императивна правна норма, определяща тежестта на допуснатото нарушение, е ограничен да обсъжда и преценя дали допуснатото процесуално нарушение на административнопроцесуалните правила, с оглед доказателствата по делото, е съществено. Независимо от това, твърдението на дисциплинарнонаказващият орган, че привличането на държавния служител като обвиняем представлява само по себе си деяние, несъвместимо с етичните правила за поведение на държавните служители в МВР, е несъстоятелно. На първо място, привличането на едно лице като обвиняем е резултат, следващ се от правен акт, извършен от компетентния разследващ орган в дадено досъдебно производство. Този акт по никакъв начин не зависи от волята на привлеченото лице. В тази връзка е несъстоятелно да се приеме, че привличането на служителя Костов като обвиняем е деяние, извършено от него, за което следва да носи дисциплинарна отговорност. На второ място съдът не открива каквато и да е причинно-следствена връзка в твърдението на дисциплинарно-наказващият орган, съдържащ се в мотивите на заповедта, че с факта на привличането му като обвиняем, държавният служител не е опазил обществения ред, не е предотвратил престъпления, не е разкрил престъпления и други нарушения, не е защити правата и свободите на гражданите и не е проявил лоялност към службата си. Така мотивирана, заповедта е незаконосъобразна, независимо, че деянието на Колев може да е основание за търсене и на наказателна и/или на административно-наказателна отговорност. С оглед изхода на делото е присъдил направените по делото разноски. В касационната жалба се правят доводи за неправилност на оспореното решение като необосновано и постановено в нарушение на закона. Твърдяното от съда нарушение на административнопроизводствените правила при постановяването на МЗ рег. № К-3187/8.05.2009 г. е неоснователно. В мотивите се твърди, че е нарушена нормата на чл. 229, ал. 1 от ЗВМР, т. е. министърът в качеството си на дисциплинарно-наказващ орган, не е изслушал служителя, нито е приел писмените му обяснения. В конкретния казус не са допуснати никакви нарушения на административнопроизводствените правила, било то и несъществени. Съгласно чл. 243, ал. 3 от ППЗМВР за резултатите от разследването дисциплинарно-разследващия орган/ДРО/изготвя обобщена справка, с която служителят се запознава срещу подпис и дата, като в ал. 4 е гарантирано правото му на защита чрез даване на допълнителни обяснения или възражения. Както е установил съда в мотивите, ДРО е изготвил обобщена справка рег. № 1295/26.03.2009 г., с която ответникът по касационната жалба се е запознал срещу подпис на 24.03.2009 г. Същият е запознат и с отправената му покана в срок от 24ч. да упражни правото си да дава допълнителни обяснения и възражения. Такова възражение е депозирано от Илиян Колев до министъра на вътрешните работи, с което последният се е запознал, видно от положения подпис и печат. С това е изпълнено императивното задължение на дисциплинарно-наказващия орган преди налагане на наказанието да приеме възраженията на служителя. Никъде в ЗМВР или ППЗМВР не е разписано задължение на този орган да изслуша служителя или да приеме писмените му обяснения след изготвянето на становището на ДРО по чл. 244, ал. 1 от ППЗМВР. В правомощията на дисциплинарно-наказващият орган е да се запознае с материалите от дисциплинарното производство и след като прецени събраните доказателства да извърши някое от посочените в чл. 245, ал. 1, т. 1-3 от ППЗМВР действия. В конкретния случай министърът на вътрешните работи е запознат с материалите от дисциплинарното производство, включително и с всички обяснения, дадени от служителя, след което е преценил, че на същия следва да се наложи най-тежкото дисциплинарно наказание"уволнение". Неправилно е и второто основание за отмяна на заповедта на министъра на вътрешните работи. В мотивите на МЗ рег. № К-3187/8.05.2009 г. подробно са описани факти, които дават основание на наказващия орган да наложи най-тежкото дисциплинарно наказание. ДРО е събрал достатъчно доказателства, от които е видно, че срещу Илиян Колев е образувано досъдебно производство № 4/2009 г. за извършени умишлени престъпления от общ характер за периода 2006-2009 г. В справка № 40/2009 г. на ОП-Ловеч са описани действия, респективно-бездействия на служителя по 35 водени от него дознания, като е установено, че Колев е допуснал фрапиращи пропуски, изпълнявайки служебните си функции на разследващ полицай. По делото е налице доказателство, че ОП-Ловеч отказва да предостави документи по воденото срещу служителя наказателно производство. Но в хода на дисциплинарното производство е извършена частична комплексна проверка, касаеща дейността на Илиян Колев за периода 1.01.2008г-4.03.2009 г., като са събрани достатъчно доказателства, от които е видно, че той е извършвал редица нарушения на дейността си на разследващ полицай. По преписката са приложени докладни записки от прекия му ръководител Анна Михайлова, от негови колеги, както и копия от постановления и напомнителни писма, издадени от съответните наблюдаващи прокурори. Представено е и писмено становище от РП-Ловеч, в което е отразено, че Колев системно не спазва сроковете за разследване и не изпълнява в пълен обем дадените от прокурора указания. От посочените факти е очевидна пряката причинно-следствена връзка между действията на Илиян Колев и привличането му за обвиняем по наказателното производство, с което е бил увреден и авторитетът на службата. Тъй като в хода на нак. производство са събрани данни за виновността на служителя и той е привлечен в качеството си на обвиняем за извършено тежко умишлено престъпление от общ характер, то това обстоятелство е в пълно противоречие с вменените му по закон права и задължения на служител в МВР. Самият факт на привличане е доказателство, че Колев не се е съобразил със законите на страната, не е опазил доброто име на МВР. Този факт правилно е квалифициран като тежко нарушение, несъвместимо с оставането му на служба. В този смисъл е и р. № 7002/2003 г. на ВАС по адм. д.. № 3138/2003 г. Не може да се приеме мотива на съда, че с привличането на служител на МВР като обвиняем, не се нарушават етичните правила за поведение, посочени в Етичния кодекс на поведение на държавния служител. Налице е и изискуемото кумулативно наличие на последица от нарушенията-уронване на престижа на службата. Привличането на Колев като обвиняем по досъдебно производство е станало известно на широк кръг от хора. С това си поведение той е уронил престижа на полицейската служба, което от своя страна се е отразило негативно върху авторитета на МВР пред обществото. Нарушено е общественото доверие в МВР като един от основните гаранти по защита на законността и орган за разкриване и преследване на престъпления срещу собствеността на гражданите. Ответната страна- Илиян Николаев Колев, чрез пълномощника си-адв. Костадинова, оспорва касационната жалба като неоснователна и счита постановеното решение за правилно, по следните съображения: Не са налице визираните в касационната жалба касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Дисциплинарното наказания е наложено без изслушване или приемане на писмени обяснения от служителя, съгласно изискванията на чл. 229, ал. 1 от ЗМВР. Не се установяват и обстоятелствата по чл. 229, ал. 5,изключващи задължението на наказващия орган да изслуша служителя или да приеме писмените му обяснения. Въпреки, че съдът с атакуваното решение е приел, че спорът не следва да бъде разгледан по същество, т. е. относно съставомерността на извършеното деяние и правилното прилагане на материалния закон, той е изложил мотиви и относно друго основание за отмяна на заповедта за дисциплинарно уволнение, а именно, че тя противоречи на материалноправните разпоредби-на чл. 227, ал. 1, т. 10 от ЗМВР. Логични и основани на закона са изводите на първоинстанционния съд, че привличането на едно лице като обвиняем е резултат, следващ от правен акт, извършен от компетентния разследващ орган в досъдебното производство, акт, който не зависи от волята на привлеченото лице. Правилно и в съответствие със събраните доказателства е прието, че не съществува причинно-следствена връзка между привличането на обвиняем и посочените в заповедта-опазване на обществения ред, непредотвратяване на престъпленията, неразкриване на престъпления, незащита на правата и свободите на гражданите, нелоялност към службата. Правилни са изводите на съда, че така, както е мотивирана, заповедта е незаконосъобразна. При преценка на правилността на решението в тази му част следва да се има пред вид следното: Липсва описания в заповедта на каквито и да било конкретни действия от страна на жалбоподателя, които да се субсумират под изложеното в заповедта. Липсва посочване на конкретните действия, с които ответникът по кас. жалба не е изпълнил задължение за опазване на обществения ред, не е изпълнил задължение по предотвратяване и разкриване на престъпления и други нарушения. Въпреки, че дисциплинарната отговорност се налага независимо от наказателната, ако такава може да бъде породена, то задължение на адм. орган е да опише онези действия и времето на извършването им, които дават основание да се активира дисциплинарната отговорност. Представителят на Върховната административна прокуратура дава следното заключение: Касационната жалба е допустима и неоснователна. Решението е правилно. Неоснователен е доводът за материална незаконосъобразност на решението по чл. 237, ал. 4 от ППЗМВР. Разпоредбата на чл. 237, ал. 4 от ППЗМВР допуска дисциплинарното наказание да бъде наложено, без да бъде изслушан държавният служител, но само, ако той е дал писмени обяснения. Според изискването на чл. 10, ал. 2 от Инструкция № IЗ-1015/4.07.2006 г. за дисциплината и дисциплинарната практика в МВР, наказващият орган приема с резолюция даденото от провинилия се служител писмено обяснение, като се отбелязват датата, длъжността и името на органа. Изпълнение на това задължение не може да бъде подкрепено с факти. Върху двата документа: обяснение от 10.03.2009 г. и възражение от 25.03.2009 г. до Министъра на вътрешните работи има единствено печат и нечетлив подпис. Решението е съобразено с материалния закон - чл. 229, ал. 1 от ЗМВР Разпоредбата на чл. 229, ал. 1 от ЗМВР е императивна по своя характер и задължава административно-наказващият орган да изслуша нарушителя и да приеме писмените му обяснения преди да наложи дисциплинарното наказание. Изключение от задължението се допуска само, когато по зависещи от държавния служител причини той не може да бъде изслушан или да даде писмени обяснения. В случая не е удостоверено наличие на създадени от страна на държавния служител пречки за изслушването му. Следователно, административно-наказващият орган е бил длъжен да изиска и да приеме писмените обяснения на служителя преди да му наложи дисциплинарно наказание. Това задължение цели да даде възможност на служителя да упражни в цялост правото си на защита и неспазването му е съществено процесуално нарушение, което представлява самостоятелно основание за отмяна на оспорената заповед. Настоящият състав на ВАС, като прецени доводите на страните и провери постановеното решение приема, че касационната жалба е основателна, по следните съображения: При постановяването на решението си съдът не е преценил правилно данните по делото и направените от него изводи са необосновани и противоречат на закона. Неправилно е прието, че административно-наказващият орган не е изпълнил задължението си по чл. 229, ал. 1 от ЗМВР да изслуша служителя или да приеме писмените му обяснения. По делото има приложена покана рег. № 1079/6.03.2009 г. до служителя за даване на писмени обяснения, която е връчена лично на служителя на 10.03.2009 г. В подадено писмено обяснение от Колев на същата дата е отговорено, че с оглед на факта, че в момента е с наложена мярка за неотклонение"задържане под стража", считано от 6.03.2009 г. по сл. д. № 4/2009 г. по описа на ОСл-Велико Търново, моли да му бъде дадена възможност да отговори на поставените в поканата въпроси. На 2.06.2009 г. е подадено писмено възражение от Илиян Николаев Колев от 7 страници, адресирано до Министъра на вътрешните работи, в което той, във връзка с предоставената му възможност да се запознае с обобщената справка по повод воденото дисциплинарно производство, разпоредено със заповед № К-1099/6.03.2009 г. на Министъра на вътрешните работи и във връзка с констатациите по нея, прави своите възражения. Същото е прието от административно-наказващият орган, видно от подписа и печата върху него. Обстоятелството, че не са посочени трите имена на приелото го лица е несъществено в случая, тъй като в самата заповед рег. № К-3187/8.05.2009 г. е отразено от министъра, че дисциплинарното наказание се налага след установяване обстоятелствата от проведеното дисциплинарно производство и обобщената справка, рег. № 1295/26.03.2009 г. по описа на дирекция"Инспекторат"-МВР, и след като е приел писмените обяснения на служителя и оценил събраните доказателства. По делото е безспорно установено, както отправената покана до служителя да даде обяснения, така и даването на писмени обяснения от служителя, приемането на същите и преценяването им от административно-наказващия орган, с оглед на което настоящият състав на ВАС приема, че не е допуснато нарушение на разпоредбата на чл. 129, ал. 1 от ЗМВР. Неправилният извод, че е допуснато нарушение на чл. 129, ал. 1 от ЗМВР е довел и до липса на произнасяне от страна на тричленният състав на ВАС по съществото на спора, като е прието, че това нарушение на дисциплинарно-наказващият орган води като последица прилагането на чл. 93, ал. 2 от ЗДС, във вр. с § 1а от ДР на ЗМВР - отмяна на заповедта без спорът да бъде разгледан по същество, т. е. без произнасяне по съставомерността на извършеното деяние и правилното прилагане на материалния закон. Освен изложеното, въпреки, че не се е произнесъл по същество, съдът е приел, че е налице и друго основание за отмяна-противоречие на заповедта на материалноправните разпоредби на чл. 227, ал. 1, т. 10 от ЗМВР във връзка с чл. 230, ал. 2, т. 4 от ППЗМВР единствено защото е направил извод за несъстоятелност на твърдението на дисциплинарно-наказващият орган, че привличането на държавен служител като обвиняем представлява само по себе си деяние, несъвместимо с етичните правила за поведение на държавните служители в МВР. И този извод е направен на първо място, защото привличането на едно лице като обвиняем е резултат, следващ от правен акт, извършен от компетентния разследващ орган в дадено досъдебно производство, който акт по никакъв начин не зависи от волята на привлеченото лице и не може да се приеме, че привличането на служителя като обвиняем е деяние, извършено от него, за което следва да носи дисциплинарна отговорност и на второ място, защото съдът не е открил каквато и да е причинно-следствена връзка в твърдението на дисциплинарно-наказващият орган, съдържащо се в мотивите на заповедта, че с факта на привличането му като обвиняем, държавният служител не е опазил обществения ред, не е предотвратил престъпления, не е разкрил престъпления и други нарушения, не е защитил правата и свободите на гражданите и не е проявил лоялност към службата си. Този извод също е необоснован, тъй като е направен при положение, че не е разгледано делото по същество. Вярно е, че привличането на едно лица като обвиняем е резултат, следващ от правен акт, извършен от компетентния разследващ орган в дадено досъдебно производство, но този правен акт от своя страна е следствие от извършени от привлечения като обвиняем деяния, които независимо дали ще бъдат признати с влязла в сила присъда за престъпления, могат да представляват от своя страна и основание за налагане на дисциплинарно наказание. В оспорената заповед административно-наказващият орган изрично е посочил, че дисциплинарното наказание е наложено за извършени дисциплинарни нарушения, установени от проведеното дисциплинарно производство и изложени в обобщената справка рег. № 1295/26.03.2009 г., към която заповедта препраща и които той е възприел. Без разглеждане на делото по същество не могат да се правят изводи, че е допуснато нарушение на материалния закон при издаването на оспорената заповед. По изложените съображения решението следва да се отмени и делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на същия съд, за разглеждане на спора по същество. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, ВЪРХОВНИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, Петчленен състав,