Решение № 10658 от 22.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3468/2018 г.

Решение № 10658 от 22.08.2018 г. на ВАС по адм. д. № 3468/2018 г., VII о., докладчик съдията Даниела Мавродиева Производството е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на община Казанлък срещу писмо изх. № 24-10М1-18/3.11.2017 г. на ръководителя на Програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" към Министерство на културата, с което административният орган е отказал да верифицира преки разходи в размер на 96 357,97 лева с ДДС в Приложение I. 4 по фактура № 0000000422/24.04.2017 г. и в размер на 7308,00 лева с ДДС в Приложение I. 5 по фактура № 0000001953/26.04.2017 г. Релевират се възражения за незаконосъобразност на акта, като се твърди, че при издаването му не е спазена установената от закона форма, допуснато е съществено нарушение на административнопроизводствените правила и е налице противоречие с материалноправни разпоредби. Ответникът по жалбата - министърът на културата и ръководител на Програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", не излага становище по жалбата. При извършена служебна проверка, съдът констатира, че жалбата е допустима като подадена в срока по чл. 140, ал. 1 АПК. Подадена е срещу отказ за верификация, който представлява индивидуален административен акт и подлежи самостоятелно на съдебен контрол за законосъобразност пред административния съд по силата на общата клауза, тъй като пряко засяга права на жалбоподателя и съставлява индивидуален административен акт. Следва да се посочи, че оспореният административен акт не попада в рамките на приложното после на ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 1, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕСИФ предмет на закона е определяне на националната институционална рамка за управлението на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове. Съгласно чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕСИФ средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове са средствата от Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство, предоставени по програми на Р. Б.. Между включените в чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ фондове не са средствата, предоставяни от Исландия, К. Л. и К. Н. в изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП. Р. Б. е чл. на Европейското икономическо пространство съгласно Споразумение за участието на Р. Б. и Румъния в Европейското икономическо пространство, ратифицирано със закон, обнародван в Д. вестник, бр. 13 от 2008 г., като самото споразумение е обнародвано в Д. вестник, бр. 19 от 6.03.2012 г., в сила за Р. Б. от 09.11.2011 г. В чл. 5 от Протокол 38б от Споразумението между Европейския съюз и Исландия, К. Л. и К. Н., Р. Б. е посочена като бенефициер наред с други страни - чл. на ЕС. В изпълнение на чл. 8, § 2 от Протокола между Р. Б., Исландия, К. Л. и К. Н. е сключен Меморандум за разбирателство относно изпълнението на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 г., ратифициран със закон, обнародван в Д. вестник бр. 95 от 2.12.2011 г. Правната рамка на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 г. е определена в чл. 2 от Меморандума и обхваща Протокол 38б към Споразумението за ЕИП относно Финансов механизъм на ЕИП 2009-2014 г., Регламента за изпълнение на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 (Регламента), одобрен от Държавите донори в съответствие с чл. 8.8 от Протокол 38б, Програмните споразумения, които се сключват за всяка програма, и насоки за изпълнение, приети от Комитета на финансовия механизъм. Разгледана по същество, жалбата е основателна. Въз основа на анализ на събраните в хода на производството доказателствени средства, настоящият съдебният състав приема за установено от фактическа страна следното: Между министерство на културата и община Казанлък е сключен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № 24-10М1-18/22.04.2015 г. по Програма БГ08 "Културно наследство и съвременни изкуства", мярка 1 "Реставриране, обновяване и опазване на културното наследство", по проект "Консервация, реставрация и социализация на тракийски могили "Хелвеция" и "Грифони", финансиран от Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009-2014 г. С писмо, с вх. № 24-10М1-18/28.04.2017 г., до ръководителя на Програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" от бенефициерът - община Казанлък, е направено искане за окончателно плащане по проекта и са внесени изискуемите придружителни документи, в т. ч. и Окончателен финансов отчет и Окончателен технически доклад. С писма, с вх. № 24-10М1-18/4.07.2017 г.; вх. № 24-10М1-18/29.05.2017 г. и вх. № 24-10М1-18/26.09.2017 г. са представени допълнителни документи към представеното искане за окончателно плащане по проекта. Като приложение, към писмо, вх. № 24-10М1-18/26.09.2017 г., е представено и становище от бенефициерът - община Казанлък, до ръководителя на Програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", в което се излагат твърдения, че непредвидените и допълнителни СМР на обекта са в размер, който не надхвърля лимита определен по договора за СМР и залегнал като възможност в бюджета на проекта. Във връзка с искането за окончателно плащане, по договор № 24-10М1-18/22.04.2015 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, с писмо с изх. № 24-10М1-18/03.11.2017 г. на ръководителя на Програмния оператор на Програма БГ 08 "Културно наследство и съвременни изкуства", бенефициентът е уведомен, че във връзка с плащането му не са верифицирани преки разходи, а именно разходи в размер на 96 357,97 лева с ДДС в Приложение I. 4 по фактура № 0000000422/24.04.2017 г. и в размер на 7308,00 лева с ДДС в Приложение I. 5 по фактура № 0000001953/26.04.2017 г. По отношение на разходите в размер на 96 357,97 лева е посочено, че не отговарят на общите изисквания за допустимост на разходите съгласно договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и Регламента за изпълнение на ФМ на ЕИП 2009 - 2014. По отношение разходите в размер на 7308,00 лева е посочено, че не се верифицират поради наложена финансова корекция в размер на 25 процента на разходите по договор № 07-141 от 10.12.2015 г. с изпълнител "Д. Е. А. Дивелопмънт" ЕООД на стойност 58464,00 лева с ДДС. И. това писмо, съдържащо отказ от верификация, е оспореният пред настоящата инстанция административен акт. С оглед установеното от фактическа и правна страна при извършената съдебна проверка настоящият състав констатира, че оспореният административен акт изхожда от компетентен орган, който е министърът на културата - Б. Б. и ръководител на Програмния оператор, като следва да се посочи, че въз основа на МР и т. 2.2.5 СУ, за Програмен оператор по Програма BG 08 "Културно наследство и съвременни изкуства" е определено министерство на културата. Следва да се посочи, че съгласно дефиницията на чл. 1.5, § 1 (с) Регламента, "Програмен оператор" е публичен или частен орган, търговски или не-търговски, както и неправителствени организации, отговарящи за подготовката и изпълнението на програмата. В чл. 4.7. Регламента са разписани правомощията на Програмния оператор, като в параграф 1 (ж) от същия чл. изрично е посочено, че Програмният оператор отговаря за изпълнението на програмата и гарантира, че финансирането се използва изключително за целите на програмата и според споразумението по програмата, и че всички активи, част от програмата, се използват само за подобни цели, както е уточнено в споразумението по програмата. В чл. 5, т. 1.14 от Споразумението за изпълнение на програма BG08 "Културно наследство и съвременни изкуства" (ПО 16 и ПО 17) изрично е разписано правомощието на Програмния оператор да верифицира извършените разходи по програмата. С. А. А от Меморандума за разбирателство относно изпълнението на финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 (МР), националното координационно звено отговаря изцяло за постигането на целите на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014. В рамките на така определените правомощия, директорът на НКЗ е одобрил Системи за управление и контрол на изпълнението на Финансовия механизъм на ЕИП 2009-2014 (СУ), по силата на т. 4 от които Програмният оператор отговаря за техническата и финансова верификация. Следователно административният акт е постановен от орган в кръга на неговата компетентност. Обжалваният административен акт, с който е постановен отказ от верификация на преки разходи, а именно разходи в размер на 96 357,97 лева с ДДС в Приложение I. 4 по фактура № 0000000422/24.04.2017 г. и в размер на 7308,00 лева с ДДС в Приложение I. 5 по фактура № 0000001953/26.04.2017 г., съдържа фактически, но не и правни основания за издаването му, което е самостоятелно основание за незаконосъобразност на акта и води до неговата отмяна. Органът не е определил нарушените правни норми, на основание на които посочените разходи не са признати за допустим. Административният акт следва да бъде мотивиран от фактическа и правна страна. Правното основание за отказ от верификация на разходи е порок, който не може да бъде преодолян от съда чрез тълкуване. Отсъствието на ясно по съдържание волеизявление и непосочването на валидно правно основание за формирането му засяга правото на защита на неговия адресат и препятства съдебния контрол по съществото на спора, като констатираният процесуален порок безспорно компрометира законосъобразността на акта. Съдът не може да извежда волята на издателя на акта вместо него, нито да предполага на какво основание същият се е произнесъл или по какви съображения е постановил акт с определено съдържание. Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в глава седем от Регламента, като в чл. 7.6. са изброени недопустимите разходи: а) лихва за дълга, такси за услуги по дълг и такси за закъсняло плащане; б) такси за финансови сделки и други чисто финансови разходи, освен разходи свързани със сметки, изисквани от ФМК, Националния орган за връзка или приложимото законодателство и разходи за финансови услуги, наложени от договора по проекта; в) разпоредби за загуби или потенциални бъдещи задължения; г) загуби от обмен, освен загуби, покривани от разпоредба, изрично одобрена от ФМК, за всяка програма; д) възстановимо ДДС; е) разходи, покривани от други източници; ж) глоби, наказания или разходи за съдебни дела и з) прекалени или небрежни разходи. В съответствие с чл. 1.4, § 2 от Регламента държавата-бенефициер може да приема допълнителни разпоредби, доколкото последните не противоречат на правната рамка на Регламента По делото са представени Системите за управление и контрол на Програма БГ08 "Културно наследство и съвременни изкуства", които представляват вътрешнослужебен акт, издаден в изпълнение на задължението на Р. Б. по чл. 4.1. от Регламент за приложението на ФМ на ЕИП 2009-2014 г., приет от Комитета за ФМ на ЕИП съгласно чл. 8.8 от Протокол 38б на Споразумението за ЕИП, да осигури наличието и да прилага системи за управление и контрол, които да гарантират спазването на принципите на икономичност, ефективност и ефикасност при управление на предоставените от ФМ на ЕИП средства. В т. 8.2. "Допустимост на разходите извършвани от бенефициентите" от СУК, в частта "Недопустими разходи по проект", като такива са посочени разходите изброени в чл. 7.6. от Регламента и някои допълнителни разходи, които ще се считат за недопустими по конкретни мерки. Административният орган, при обективиране на волята си да откаже верификация на разходите, е следвало да подведе своите фактически установявания, изложени в оспореното писмо, под хипотезата на някоя от горепосочените правни норми, като изложи и съответните мотиви в какво точно се изразява твърдяната от него недопустимост на разхода. С оспорения пред съда акт ръководителят на Програмния оператор не е обосновал наличието на нито една от горепосочените хипотези. Тежестта да установи и да докаже, че извършените от бенефициера разходи не са допустими, е на ръководителя на Програмния оператор. Той е длъжен да даде мотивирано заключение по установените от него обстоятелства, по събраните доказателства и по избраната от него правна квалификация на установената недопустимост на разхода. В настоящия случай административният орган е отказал да верифицира суми, като по отношение на разходите в размер на 96 357,97 лева е посочено, че не отговарят на общите изисквания за допустимост на разходите съгласно договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ и Регламента за изпълнение на ФМ на ЕИП 2009 - 2014 без да конкретизира правната квалификация по установената недопустимост. По отношение разходите в размер на 7308,00 лева е посочено, че не се верифицират поради наложена финансова корекция в размер на 25 процента на разходите по договор № 07-141 от 10.12.2015 г. с изпълнител "Д. Е. А. Дивелопмънт" ЕООД на стойност 58464,00 лева с ДДС. О. органа е направено смесване между недопустимите разходи, обуславящи отказ за верификация и финансовите корекции за нередности, насочени спрямо допустимите разходи. Касае се за два отделни правни института, прилагани на различно основание и в различни производства. Верифицирането (одобряването) на извършените разходи по изпълнението на проекта е предпоставено от преценката на тяхната допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните условия. Отказът да се верифицират суми не се основава на наличие на нередност, нито представлява елемент от процедурата по определяне на финансова корекция. Финансова корекция се определя единствено върху допустими, съответно - верифицирани разходи, а наличието на нередност, съставляваща основание за определяне на финансова корекция, не може да бъде основание за отказ за верификация. От друга страна по настоящото дело липсват доказателства за наложена с друг административен акт финансова корекция. Според настоящия съдебен състав, описаните по-горе нарушения на административния орган са съществени и са достатъчно основание за отмяна на обжалвания акт като незаконосъобразен. Така мотивиран и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на Седмо отделение