Решение № 7642 от 24.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2378/2021 г.

Решение № 7642 от 24.06.2021 г. на ВАС по адм. д. № 2378/2021 г., VI о., докладчик съдията Сибила Симеонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 76, ал. 1 от Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (ЗПКОНПИ). Образувано е по касационна жалба на В. К., чрез процесуален представител адв. М. М. от САК, срещу Решение № 236/25.11.2020 г., постановено по адм. дело № 173/2020 г. по описа на Административен съд – Кърджали, с което е отхвърлена жалбата му срещу Решение № РС-502-19-041/29.04.2020 г. на Комисия за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ), в частта, с която е установен конфликт на интереси по отношение на В. К., по повод подаден сигнал, рег. № ЦУ01/С-502/25.06.2019 г. по описа на КПКОНПИ. Наведените в жалбата възражения относно допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила при преценка на съвкупния доказателствен материал, довели до неправилно приложение на материалния закон и несъответствие с целта му, са относими към касационните основания по чл. 209, т. 3 АПК. Развити са съображения досежно липсата на нормативно изискуемите материалноправни предпоставки, обуславящи наличие на фактическия състав, установен в разпоредбата на чл. 52 ЗПКОНПИ, респ. конфликт на интереси. Релевирани са доводи, че макар и да е бил сезиран с възражение, първоинстанционният съд не изследва въпроса относно наличието на правна възможност КПКОНПИ да наложи наказание за всички извършени от В. К. плащания, предвид началото на периода от 17.01.2017 г., при влизане на ЗПКОНПИ от 23.01.2018 г. Поддържа се оплакване за нарушение на принципа за съразмерност, установен в чл. 6 АПК. Иска се отмяна на първоинстанционното решение и вместо него постановяване на друго по съществото на спора, с което да се отмени издадения административен акт. Претендира се присъждане на разноски, съобразно представен списък по чл. 80 ГПК, във вр. чл. 144 АПК. Ответникът - Комисия за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (КПКОНПИ), чрез процесуален представител Главен юрисконсулт Н. Н., оспорва основателността на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което иска оставянето му в сила. Претендира се присъждане на съдебни разноски. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Счита, че първоинстанционният съд е изяснил фактите по делото и е направил изводи в съответствие с установената фактическа обстановка и приложимото материално право, което обосновава липсата на касационни основания за отмяна. Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 АПК, касационната жалба е основателна. Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство е Решение № РС-502-19-041/29.04.2020 г. на КПКОНПИ, в частта, с която по повод подаден сигнал, рег. № ЦУ01/С-502/25.06.2019 г. по описа на КПКОНПИ, на основание чл. 74 ЗПКОНПИ, във вр. с чл. 35, ал. 1 ЗПУКИ (отм.); , чл. 171, ал. 1 ЗПКОНПИ, чл. 81, ал. 1 и ал. 2 ЗПКОНПИ, във вр. с чл. 3, ал. 2 ЗАНН, е: 1 установен конфликт на интереси по отношение на В. К., директор на Регионална здравна инспекция – Кърджали и в това му качество лице заемащо публична длъжност, по смисъла на чл. 3, т. 18 ЗПУКИ (отм.); , за това, че с бюджетни платежни нареждания с № 69289/17.01.2017 г., № 69801/26.01.2017 г., № 73872/18.05.2017 г., № 78292/12.09.2017 г., № 79951/25.10.2017 г., № 83180/18.12.2017 г., № 83179/18.12.2017 г. е разходвал бюджетни средства в интерес на търговското дружество "Чарли – 96" ООД, в което свързано с него лице – Х. К. е управител и съдружник, с което е нарушил забраната по чл. 9, ал. 1 ЗПУКИ (отм.); , за което му е наложена глоба в размер на 5000 лева (пет хиляди лева), на основание чл. 35, ал. 1 ЗПУКИ (отм.); за осъществен конфликт на интереси по чл. 2 ЗПУКИ (отм.); , за нарушение на разпоредбата на чл. 9, ал. 1 ЗПУКИ (отм.); ; 2 установен конфликт на интереси по отношение В. К., директор на Регионална здравна инспекция – Кърджали и в това му качество лице, заемащо висша публична длъжност, по смисъла на чл. 6, ал. 1, т. 23, пр. второ ЗПКОНПИ, за това, че е подписал с електронен подпис бюджетни платежни нареждания с № 84125/24.01.2018 г., № 97000/20.11.2018 г. и № 101991/8.03.2019 г. и е разходвал бюджетни средства в интерес на търговско дружество "Чарли – 96" ООД, в което свързано с него лице – Х. К. е управител и съдружник, с което е нарушил забраната по чл. 59, ал. 1, хипотеза втора от ЗПКОНПИ. Наложена му е глоба в размер на 5000 лева (пет хиляди лева) на основание чл. 171, ал. 1 ЗПКОНПИ за осъществен конфликт на интереси по чл. 52 ЗПКОНПИ. След анализ на съвкупния доказателствен материал, първоинстанционният съд намира, че оспореното решение е валиден акт, тъй като отговаря на условията по чл. 74, ал. 1 ЗПКОНПИ, във връзка с чл. 9, ал. 2 от Правилника за устройството и дейността на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество и на нейната администрация. Развити са съображения, че са спазени административнопроизводствените правила при постановяване на акта, обуславящи проявлението на принципа на истинност по чл. 7 АПК, съответно даващи правна възможност на оспорващия да се запознае с материалите по преписката, да бъде изслушан, да направи предвиденото възражение и да сочи доказателства – чл. 72, ал. 5, 6 и 7 ЗПКОНПИ. Съотнасяйки установената фактическа обстановка към релевантната правна уредба, първоинстанционният съд приема, че обжалваният акт е издаден при правилно прилагане на закона, с оглед наличието на кумулативно изискуемите предпоставки от нормативно установения фактически състав на конфликта на интереси, съгласно чл. 2 ЗПУКИ (отм.); и чл. 52 ЗПКОНПИ. Въз основа на изложеното е формулиран решаващ извод за неоснователност на жалбата, поради което е отхвърлено оспорването. Върховният административен съд – шесто отделение, намира първоинстанционното решение за валидно и допустимо, но неправилно. Същото е постановено при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, като не са изложени мотиви относно съставомерността на деянието, срока за образуване на производство по установяване на конфликт на интереси и приложимия материален закон - ЗПУКИ (отм.); , респективно ЗПКОНПИ. Първоинстанционният съд възпроизвежда легалните дефиниции на понятията "конфликт на интереси", "частен интерес" и "облага", без да изследва въпроса как посочените в тях елементи на съставомерност са осъществени в конкретния случай. От първоинстанционния съд не са подложени на самостоятелна преценка и анализ констатациите на административния орган. Административният съд не е обсъдил възраженията на оспорващия досежно структурата на РЗИ – Кърджали и йерархическата зависимост между служителите в нея. Видно от документ с изх. № 03-364/22.07.2019 г., съставен от гл. специалист механик в РЗИ – Кърджали, същият е информирал ръководителя на звено "Вътрешен одит" в Министерство на здравеопазването относно процедурата по снабдяване и заплащане на резервни части по отношение нуждите на автопарка. От този документ е видно, че се изискват и подават оферти от няколко фирми. В конкретната хипотеза не е изследвана причинно – следствената връзка между поръчката при три оферти, изпратени до механика, одобрена от прекия му ръководител, изразеното положително становище от финансовия контрольор и разходването на бюджетни средства от директора на РЗИ – Кърджали. От първоинстанционния съд не са изложени мотиви досежно възраженията на оспорващия, относно обстоятелството при установяване на конфликт на интереси по отношение на закупуваните авточасти от дружеството "Чарли 96" ООД, дали жалбоподателят в качеството си на директор на РЗИ – Кърджали, респ. лице заемащо висша публична длъжност, е разполагал и с друга възможност от гледна точка пазара на авточасти, да закупи на по-изгодна цена същите. Наличието на свързани лица само по себе си не представлява конфликт на интереси. Според практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС), понятието "конфликт на интереси" е обективно понятие, което за да бъде характеризирано подлежи на доказване дали лицето, заемащо висша публична длъжност е оказало влияние при провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка, респ. при разходване на бюджетни средства, както и дали съществува реална опасност от възникване на практики, които могат да нарушат конкуренцията между оферентите (вж. в този смисъл Решение на Съда от 10 юли 2001 г. по дело Ismeri Europa/Сметна палата, C-315/99 P, Recueil, стр. I-5281, точки 44—48; Решение на Съда по дело Fabricom, точка 114 по-горе, точки ЗЗ—36, Решение на Съда от 19 май 2009 г. по дело Assitur, C-538/07, Сборник, стр. I-4219, точки 26—30 и Решение на Съда от 23 декември 2009 г. по дело Serrantoni и Consorzio stabile edili, C-376/08, Сборник, стр. I-12169, точки 39—40). Поради санкционния характер на производството, наличието на конфликт на интереси следва да бъде безспорно установено от фактическа страна. Законът за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество е приет от 44-то Народно събрание на 12 януари 2018 г. и обнародван в Държавен вестник, бр. 7 от 19 януари 2018 г. Със закона се въвежда нова уредба на обществените отношения в областта на превенцията и противодействието на корупцията, конфликта на интереси и отнемането на незаконно придобитото имущество. ЗПКОНПИ урежда принципите и механизмите за предотвратяване на корупционното поведение на лицата, заемащи висши публични длъжности, реда и условията за деклариране, проверка, анализ и оценка на имущественото състояние, условията и реда за установяване на конфликт на интереси. С приемането на ЗПКОНПИ, в изпълнение на целта за ускоряване на производството по установяване на конфликт на интереси и реализирането на неговите последици, в едно се съчетават административен и правораздавателен акт – с решението, с което се установява конфликтът (индивидуален административен акт), се налага и административното наказание (правораздавателен акт – наказателно постановление). Действащата нормативна уредба възлага на КПКОНПИ с диспозитива на решението да установи конфликта на интереси, да наложи административното наказание и да постанови отнемане на облагата по чл. 81 от ЗПКОНПИ. По силата на разпоредбата на § 3, т. 3 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗПКОНПИ, този закон отменя Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (обн., ДВ, бр. 94 от 2008 г.; изм., бр. 10, 26 и 101 от 2009 г., бр. 62 и 97 от 2010 г., бр. 38 от 2012 г., бр. 15 от 2013 г., бр. 12 от 2015 г. и бр. 62 от 2016 г.). В настоящият случай, производството пред ЗПКОНПИ е образувано въз основа на подаден сигнал, рег. № ЦУ01/С-502/25.06.2019 г. по описа на КПКОНПИ. В проведеното производство, образувано от датата на получаване на сигнала – 25.06.2019 г., установените от КПКОНПИ нарушения са обособени в две групи с оглед времевия обхват на приложение на съответния материален закон, респ. като извършени при действието на ЗПУКИ (отм.); и при действието на ЗПКОНПИ. По отношение на лицето В. К., директор на Регионална здравна инспекция – Кърджали и в това му качество лице заемало публична длъжност, по смисъла на чл. 3, т. 18 ЗПУКИ (отм.); е проведено производство, в което е установено наличие на конфликт на интереси за деяния от 17.01.2017 г. до 18.12.2017 г., като му е наложена глоба в размер на 5000 лева (пет хиляди лева), на основание чл. 35, ал. 1 ЗПУКИ (отм.); за осъществен конфликт на интереси по чл. 2 ЗПУКИ (отм.); , за нарушение на разпоредбата на чл. 9, ал. 1 ЗПУКИ (отменен още преди съставяне на акта, но в сила към момента на извършването на твърдяното нарушение). Съгласно § 5, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗПКОНПИ (Изм. – ДВ, бр. 1 от 2019 г.), неприключилите до влизането в сила на този закон проверки и производства пред съда във връзка с отменения Закон за отнемане в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност, както и производства по установяване на конфликт на интереси и налагане на административни наказания, се довършват по досегашния ред от Комисията. От първоинстанционния съд не са изложени мотиви относно приложението на отменения Закон за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Не е изследван въпросът досежно приложимия ред за установяване на конфликт на интереси и налагане на административни наказания за нарушения, извършени при действието на ЗПУКИ (отм.); , но при провеждане на производство по ЗПКОНПИ, което не попада в хипотезата на § 5, ал. 1 ПЗР на ЗПКОНПИ. В процесния случай осъществяването на състава на конфликта на интереси е започнало при действието на отменения ЗПУКИ (отм.); , но е продължило и при действието на новия ЗПКОНПИ (Обн., ДВ, бр. 7 от 19.01.2018 г.). Първоинстанционният съд не изследва законосъобразността на обжалваното решение на КПКОНПИ, предмет на съдебен контрол, с оглед същността и характера на твърдените нарушения, както и не обсъжда и не дава квалификация дали ги приема за "множество административни нарушения" или за форма на продължаваща деятелност нарушаваща установения ред на държавното управление и доколко е приложима нормата на чл. 18 ЗАНН. Горната квалификация е от съществено значение по отношение правилното приложение на срока за образуване на производството по установяване на конфликт на интереси, относимия към момента на извършване на нарушението материален закон, както и броя, вида и размера на наложените административни наказания. КПКОНПИ в основанията на своето решение се позовава и на разпоредбата на чл. 3, ал. 2 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), съгласно която ако до влизане в сила на наказателното постановление последват различни нормативни разпоредби, прилага се онази от тях, която е по-благоприятна за нарушителя. В първоинстанционното решение не е анализиран и въпросът - при липса на изрично препращане в специалния закон ЗПКОНПИ към общите правила на ЗАНН за неуредените въпроси, доколко е приложима горната норма. Решението е постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила поради липса на мотиви относно правилното приложение на материалния закон по отношение на твърдените нарушения, обусловили наличието на конфликт на интереси и респективно наложените наказания. Налице е отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Делото следва да бъде върнато за ново разглеждане от друг съдебен състав. Съгласно разпоредбата на чл. 226, ал. 3 АПК, решаващият съд следва да се произнесе и по разноските за водене на делото във Върховния административен съд. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ във връзка с чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК Върховният административен съд, шесто отделение,